地盘问题与地盘新政课件

1、土地问题与土地新政秦晖什么是“土地新政”十七届三中全会决定有一些新的提法，如土地承包“长久不变”、要缩小国家征地的范围，允许农村集体土地入市交易等等。但是决定主要是原则性的文字，具体的进展还要看土地管理法及其实施细则的修订结果。“明晰产权”对于决定的主要精神，有人归纳为“明晰产权，促进流转”；有人则归纳为“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”。而“明晰产权”似乎是个共同的说法。会后解释却有不少含混乃至矛盾如对于所谓“长久不变”，有人说就是具体的承包权长久不变，除了“自愿有偿的流转”外不再搞所谓的“调整”，并称有的地方搞“调整”是不合法的。有人却说“长久不变”的只是土地承包制这个制度，农民要

2、求三五年一“调整”也是可以的。对于不改变用途的农地流转，有人基本上解释为自由交易，有人强调不许“绝卖”，承包人必须永远保持回赎权利，还有人说政府必须把农地流转引导到“高效”的“规模经营”方向，甚至说政府应该支持“大地主”集中土地。对于“缩小政府征地范围”，一般理解为政府征地应该限于重大公共利益项目，但对于“公共利益”如何认定、根据什么程序认定，却仍然很不“明晰”。如今流行“商业性”项目与“公益”项目的区分。但是姑且不论什么是“商业项目”并不容易界定，更大的问题是：由于土地开发的“外部性”效应，许多商业性项目其实大有关于公益，而许多“非商业性”项目，如官府的楼堂馆所、豪华衙门和一些“形象工程”，

3、甚至那些专供政府部门人员的“福利房”，老百姓是否认同其为“公益”实堪怀疑。而对于不在“征地范围”之内的那些“改变用途”的流转，政府又将如何进行“用途管制”?现在比较明确的是：如果农民愿卖地，未必就可以卖因为有保护耕地之类的管制措施。但是如果农民不愿卖，是否就可以不卖？最近出台的那些“土地换某某（保障、住房等等）”是自由交易，还是不能讨价还价的“动员式交易”？所谓“集体土地”可以进入这些领域，是否意味著“村官卖村地”已获允许而农户处置自己的土地仍然不行？最后，对“小产权房”宣布的“保护既得利益，但下不为例”政策究竟如何理解，也是众说纷纭，从宣布后小产权房交易在许多地方明显升温的情况看，“下不为例

4、”怕是谈何容易。所以，“明晰产权”虽为各种解释者共同强调，但是目前看来，这一点恐怕并未做到。而无论从决定的文字本身看，还是从决定公布至今的社会反映看，比较明确的只有一点，即今后要进一步推动“土地流转”。果然，最近各地“土地换保障”、“宅基地换住房”等动作纷纷出台了。加上近来因国家改行反危机战略，四万亿元刺激经济的大政策和一系列措施出台，各地一片“大干快上”的气氛，对土地的需求在未来一个时期应会急剧上升，“促进流转”的大潮更加波澜壮阔是可以想见的。然而与此同时，经济危机却使上千万农民工失业回乡。土地权益对他们的重要性增加了。这种情况下“模糊产权促进流转”会引起什么？搞市场经济，土地流转无疑是个大

5、趋势。但在目前农民涉地诸种权利尚不明确的情况下，由政府权力来“促进流转”会带来怎样的变化，目前还很难说。实际上，由于“明晰产权”似乎并未实现，未来很可能出现的只是“模糊产权，促进流转”可以析分的权利并非“不明晰的权利”“集体谈判能力”是个政治概念，不是经济概念或“所有制”概念。Collective与individual是“多”与“一”的区别。Private与state是“民”与“官”的区别。可以析分的权利并非“不明晰的权利”由于土地这种“财产”的一些特性，即便在一般认为是土地私有制的国家，“土地私有权”也会受到比别的财产权更多的限制。但不能混淆两个概念：可以析分的权利和“不明晰的权利”。法治国

6、家的土地所有者对于他的“私有土地”的确并不拥有“百分之百的排他性绝对权利”，利益相关方和公共权力部门对这类土地拥有不同程度的干预权。其实何止地权，在民主法治国家任何财产权几乎都有可以细分的特点，有些法学家表述为：财产权并非单一的权利，而是“一束权利”。而当代一些经济学家更提出，应当以各种具体定义的“权利”概念来取代笼统模糊的“所有权”概念。但对于涉及财产的这些权利进行明晰的界定都是为了更好地防止权力的滥用，而不是为了在权利问题上搅混水、给有权有势者增加“自由裁量权”使其可以翻云覆雨上下其手。例如现代民主国家往往有强大的自治工会，资本家不能随意解雇工人。这也可以理解为其产权受到某种干预和析分。但

7、是析分出去的那部分权利未必是归“国家”的。它首先掌握在雇员手里。所谓不能随意解雇工人，是说工人拥有自组工会与资方进行集体谈判的权利，从产权角度讲也可以说是作为“利益相关方”的工人对企业主产权的运用（劳务契约的签定）有一定程度的干预权。这当然不是说老板解雇工人必须得到政府许可，或者反过来说只要政府许可老板就可以为所欲为，也不是说政府可以不由分说地“减员增效”后再把裁员后的国有企业以“就业优先”为名优惠地“置换”给“自己人”，当然，更不是说政府可以在没有工会、商会间谈判的情况下充当劳资双方的“共主”，自行安排“劳资关系”。土地问题也是如此。美国住宅社区对环境、绿化乃至文化氛围确实常有严格要求，业主

8、不能对“自己的”住宅为所欲为地改建。但是所有的“干预权利”都有明确的主体。你如果把宅门改成店面，谁有权来干预；如果把“自己”院里的大树砍了，谁有权来制止，都是清清楚楚的。有权干涉这些事的并不是政府，而是居民自治的社区。政府不仅必须尊重法定属于个人的权利，而且必须尊重社区自治权比如说，社区管理实行居民民主自治，政府是不能往社区派“干部”的。在我们很多人看来，这社区就是“集体”，但是与我们这里由“被集体化”形成的强制性“集体”不同，作为个人你加入不加入这个社区是你的权利。如果对社区干涉你改建住宅不满，你可以卖掉住宅搬家到别处，无论国家还是“集体”都不能取消你的这个权利。国家当然也可以为“重大公共利

9、益”而征地。但是正如我已经说过的那样，何谓“重大公共利益”，通过何种程序确认这种利益，确认后又如何按程序行使征地权或“最终定价权”，都有清楚的界定，绝不是当官的就可以为所欲为。我国过去也有类似的“传统”。例如所谓“一田二主”现象：在租佃契约双方规定的期限内，佃权（使用权）归佃户，而田主只保留收租的权利。在这个期限内只要佃户履行契约规定的义务（交租），“田主”是不能把土地收回的。后来租佃期限逐渐延长到无限，就形成了永佃权，也就类似我们现在讲的“使用权长久不变”。但是有一条：在“永佃”之前租佃双方按契约进行的权利分割已经是很“明晰”的：如果是30年期的租佃契约，那就意味著30年内佃权是受保障的。田

10、主要收回土地，除非通过讨价还价在佃户的同意下赎回佃权，否则只能30年期满后再说。如果再延长到“永佃”，那就成了“一田二主”，“田主”权利只限于获得“大租”（“田底”租，区别于“佃主”出租“田面”获得的“小租”而言，“大租”数额未必比“小租”大），而“佃主”即佃权拥有者就可以按自己意愿把“使用权”拿去“流转”了。显然，在这里“田主”与“佃主”对于土地确实都没有“百分之百的权利”，但他们拥有的那部分权利却是“明晰”的。否则，如果佃户只有“模糊的”权利，田主要把他赶走就可以赶走，要让他种地就不许他不种，那就不但不是永佃制，甚至都不是什么租佃制，而成了不折不扣的农奴制了！遗憾的是，过去所谓“30年不变

11、”就没有“明晰”如果我们不把所有权还给农民，至少应该把农民的“佃权”明确化。想要“流转”农民的土地，就必须按自由交易原则向农民（农户或自主性集体）购买（不是“征用”）“佃权”。至于这佃权是30年还是更长，倒是次要问题。如果过去的“30年”就是稀里糊涂的，如今改成“长久不变”又有多大意义呢？过去的“30年不变”往往被解释成“承包制30年不变，但具体地块可以调整”，今天的“长久不变”也可以解释为“制度长久不变，地块想调就调”吗？过去的“30年不变”往往被解释为身份性待遇，只要把农民强制性“农转非”、“村改居”就可以把他们的土地“收归国有”，今天的“长久不变”仍然是身份性待遇吗？是不是一纸“村改居”

12、的文件就照样可以没收他们的土地呢？过去在“30年”之内可以搞“土地换保障”不是农民自愿卖地后自由选购保险产品，更不是国家作为公共服务责任来提供的普惠式保障或福利性转移支付，而是“我没收你的土地，再给你我认为合适的保障”，如今“长久不变”后是否仍然可以这样做呢？什么是农民的“集体谈判能力”？农民的“集体谈判能力”本质上是个政治概念，它取决于农民有没有自主的结社自由，而完全与什么“所有制”毫无关系。谁都知道当今发达民主国家的农民有多牛：他们是“私有者”，但是他们可以组织农会和亲农社团，支持亲农党派，进行强有力的集体行动，议会中有他们的代表，媒体上有他们的声音，如果需要，他们更可以成千上万地开着拖拉

13、机涌进城里，在都市的大街上发出呐喊，政府与社会都非常重视他们的诉求。与马克思关于“小农是散漫的一口袋土豆”的论断相反，这些年来，发达国家“工会衰落，农会兴盛”是个明显趋势。正是由于美欧各国争相护着各自的农民，遂使“农业保护”问题成了国际“商战”中最执拗的争论，从“乌拉圭回合”到“多哈回合”多次导致谈判失败。显然，只占人口百分之几的“小农”在这些国家对公共政策的影响之大，超过他们国家一些人数更多的其他阶层，更超过占人口绝大多数的我国农民！相反地，斯大林时代的“集体农庄”成员，在统治者面前有一丝一毫的“谈判能力”吗？别说这是“右派”污蔑，请读1956年以后的毛泽东是怎么评价“特权阶层”控制下的苏联

14、农业的吧！靠谈判对手“组织”你去与他谈判？更重要的是，所谓“集体谈判”，与谁谈？主要就是与各地官府和涉农商家。在今天中国的体制下，政府是“招商引资”的主体，涉农商家与农民打交道也都要取得政府支持，所以归根结底还是与官府。而与官府谈判必须通过官办的“集体”，这不是滑天下之大稽吗？靠谈判对手“组织”你去与他谈判，否则免谈，这不干脆就是不许你谈判吗？所以，如果要退回改革开放以前，重建命令经济下“一切行动听指挥”的人民公社，你就直接说这种体制如何优越得了（现在也的确有人这么说），至于说到“市场经济中的集体谈判”，那就要清楚：作为谈判对手的“集体”与“一切行动听指挥”的“集体”截然就是相反的东西，两者的

15、区别比两者各自与什么“集体”都没有的“小农”的区别还要大得多！这个道理与其说是“私有化论”者阐述的，毋宁反私有化的朋友心里更清楚有朋友曾指出我国改革前搞的人民公社很有必要，因为它“节省了国家与一个个小农户打交道的交易费用”。但他在另一处关于印度的文章中却说：印度的工会农会很厉害，以至于“政府、企业与工农打交道的交易成本太大”，弄得征不成地，修不了高速公路，也吸引不来外资。在此对“交易费用”这个术语的误用（经济学上的“节省交易费用”决不能理解为不许讨价还价）姑且不论，但显然，他非常清楚这两种“集体”间的区别要比两者与“单干户”的区别大得多：人民公社完全、彻底地剥夺了小农的谈判能力，而自主农会作为

16、谈判对手却比一户户的小农难对付得多。人民公社使得农民不仅无法讨价还价，在大饥荒年代甚至连逃荒的可能都被剥夺，在所有粮食都被抢完后只能困在村里活活的就地饿死。而有了结社权的印度农民却成了漫天要价的强硬对手、令“政府、企业”都干瞪眼的“最牛钉子户”。这两者何止天壤之别！当然，并不是说农民成了“最牛钉子户”就一定是好事。这位朋友就此批评印度也并非完全没有道理。我也说过，反对地权归农唯一合乎逻辑的理由（注意：“合乎逻辑的理由”未必就是现实中当务之急，也未必就是合乎道德的理由），就是如果农民的地权过于绝对化，是否会过分强化农民的谈判能力。但是这位朋友应该想好了：他到底是想削弱农民的“谈判能力”呢，还是想

17、强化这种能力？建立pravite collectiveCollective与individual是“多”与“一”的区别。Private与state是“民”与“官”的区别。“私有”（private）一词本来就并非“集体”（collective）的反义所谓保护private权利，就意味着当官的不能任意侵犯老百姓的各类产权：既不能随意把老百姓的私人财产没收“充公”，也不能把老百姓的共有财产攫入私囊。“公产流失”和“私产被侵”是同一事物的两面。农民中国：过去，现在与未来今天的所谓“三农问题”是历史上农民问题的延续，今天的农民向何处去？需知他们从何处来。土地问题：土地农有会导致“自由买卖土地兼并农民战争

18、”吗？农民组织、村治与公益品问题：为什么“人心散了”？关于宗族、乡绅的神话“农民负担”问题：什么是“黄宗羲定律”？农民户籍、迁徙权与城市化问题：“流民”与“贫民窟”的历史真相。“中国封建社会”理论 1、它的理论流变史。2、地权集中，使用分散，地主与佃农两极对立的“租佃关系决定论”。3、土地私有，自由买卖，小农“两极分化”而导致的“租佃经济成因论”，或曰“自由封建主义”理论。4、以“土地兼并-主佃冲突-农民战争”为基础的治乱历史周期论。5、以中国租佃制、西方农奴制为基础的中西比较论，尤其是关于“中国为何没有发生资本主义”的解释。6、以“土地革命”为基础的现代中国革命史解释模式。所有的近期研究都认

19、为以前那种地主占有70%土地，农民只占30%土地之说不能成立 1980年国家统计局曾以当年各地土改档案综合推算，认为全国土改前地主占地比例为38.26%。1中央党校郭德宏根据几百份统计汇总平均，算得20世纪2040年代地主占有土地全国平均约为41，解放前夕更降为32.16%。2杜润生回忆录：土改意义主要不在分地，而在“重建基层”。当时农村可分地并不很多。地主富农合计占地不到50，可能还不到40。我分析过的关中地区大概是当时全国土地分散的典型地区之一。土改时调查，关中东部渭南地区和西部宝鸡地区土改前地主占有土地比例分别仅有5.93%和7.58%。当时有“关中无地主”之说。土改前各地土地分配的基尼

20、系数地区 年代 吉尼系数 无地者% 地区 年代 吉尼系数 无地者%嘉定 1941 0.591 24 泰安 1939 0.466 5南通 1941 0.520 18 惠民 1931 0.482 0 松江 1941 0.408 3 临清 1942 0.418 3常熟 1941 0.400 32 蓟县 1936 0.670 34 1934 0.423 0 枣强 1936 0.691 0无锡 1941 0.329 21 河北20村 1936 0.692 31 1932 0.544 3 广宗 1936 0.309 0苏州 1932 0.790 26 河北四县 1937 0.692 24鄂咸宁 1937

21、0.587 11 蜀江北 1938 0.369 晋阳高 1934 0.618 0 平顺 1934 0.578 16云南省 1933 0.494 30 浙江五县33村 1933 0.703 0广西省 1933 0.408 28 江苏四县28村 1933 0.677 0安徽14县 1935 0.565 37 陕西三县13村 1933 0.344 047个案例中吉尼系数大于0.7与小于0.4的只有各五个，而近五分之三的案例都在0.4-0.6之间，全部47个吉尼系数的平均值约0.531。由于无法加权，这个平均值并不精确。但当时中国地权分配一般水平大致如此。90年代笔者对关中地区清代至民国的31组土地分

22、配也做了吉尼系数分析，其平均值为0.3514。2这应当代表中国相当一部分土地比较分散的地区。横向比较国家 年代 吉尼系数 年代 租地户%巴西 1950 0.84 1950 9伊拉克 1958 0.88埃及 1952 0.81 1939 12墨西哥 1930 0.96阿根廷 1952 0.86 1952 32意大利 1946 0.80 1930 24新西兰 1949 0.77 1950 22英国 1950 0.71 1950 40美国 1950 0.71 1959 20古巴 1945 0.79 1945 54伊朗 1960 0.65印度 1954 0.63 1931 53 巴基斯坦 1960 0

23、.61 联邦德国 1949 0.67 1949 6更晚近的数据国别 调查时间 农民中无地者 有地农民中土地分配Gini系数秘鲁 1981 20 0.95巴基斯坦 1985 11 0.61埃及 1977 26 0.53A 土地改革前后墨西哥 0.96(1930) 0.69(1960)埃及 0.81(1952) 0.67(1964)印度 0.63（1954） 0.59（1961）菲律宾 0.59(1948) 0.533(1960)台湾 0.65(1930) 0.46(1960)B 土地改革前中国大陆无锡 0.544（1932） 0.329（1941）常熟 0.423(1934) 0.400(194

24、1)上面所说的土地改革是截至1960年代的情况。而到19801990年代,许多被认为是进行了“成功的”、“激进的”乃至“极端革命的”土地改革的国家，土地分配吉尼系数更是大为下降，而没有进行土改或土改形式比较“渐进”、“保守”的国家这个数值仍然很高。至于中国，在改革时代的市场经济中农地分配也呈现了一定程度的不均：激进土改国家(地区) 土地分配Gini系数 无激进土改国家 土地分配Gini系数日本 0.38 阿根廷 0.86 台湾 0.47 巴西 0.85 韩国 0.35 印度 0.59 中国大陆 0.41 肯尼亚 0.77 埃及 0.46 埃塞俄比亚 0.47传统时代中国多数地区的统计值，乃至全

25、部样本的平均值所显示的土地分配的不均程度，不仅明显小于所有未进行激进土改的其他国家，而且与进行过激进土改乃至“土地革命”的国家的状况也相去不远。尤其是：中国在改革年代恢复农户经济后经过若干年发展，到1990年代，在没有土地私有制的情况下农民实际土地占有的吉尼系数至少也有0.41，高于我国土改前47个样本中的8个，比全部样本的平均值也低不了多少。换言之，如果今天中国农民土地占有的不均度是可以容忍的话，那么民国时期中国至少有六分之一以上的农村似乎是不需要任何土改（包括台湾式的和平土改）的？！而根据另一份统计，1988年中国农地调整前的吉尼系数为0.50，调整后仍达0.47，1前数已高于土改前约五分

26、之二的样本，几与平均值持平了。笔者无意以上述分析否认传统中国土地制度的缺陷和某种形式的土地改革的正面意义。但是显然，这一分析至少足以表明：把地权问题说成是中国传统社会的首要问题、把地权不均说成是传统中国社会弊病、社会冲突和社会危机的主因，从而把平均地权说成是解决这些问题的主要手段，甚至是根本改变中国社会性质、结束“封建社会”、完成“民主革命”的标志，是没有根据的。地权分配与收入分配的逻辑关系根据经验，在地租率大致为50、地权分配吉尼系数为0.3-0.7区间时，因租佃关系引起的收入分配吉尼系数与地权分配吉尼系数的比值约在0.5-0.6左右。 推论1如果按“租佃决定论”的逻辑，与传统时代0.53左

27、右的土地分配吉尼系数相应的收入分配吉尼系数将只有0.26-0.3上下。如上所述，这在今日社会统计学眼光中属于“平等社会”，其平等程度远比今日中国（收入分配吉尼系数早在1990年代初已超过0.4）为高！这样一个桃花源式的“传统社会”怎么会有社会不公，怎么会发生社会危机乃至屡次发生人类历史上最残酷的内战，将令人难以理解。 推论2反过来讲，如果这个社会的确存在严重的社会不公，发生过社会危机与社会爆炸，那么这种不公与危机就应当另有原因。这种原因使收入分配的不均可能甚于地权分配的不均，甚至在“均田制”条件下仍会因社会不公引发爆炸性的社会危机。以等级关系或“统治服从关系”为基础的不平等分配二者择一：总之，

28、传统中国土地并不那么集中，租佃制并不那么发达。这种程度的土地不均在逻辑上只能导出两个结论：或者社会矛盾来源于土地不均，那么这种矛盾将无关痛痒，传统社会是个一团和气的桃花源。或者社会矛盾会很尖锐，但矛盾的根源必然另有所在。辛弃疾最高楼 “吾拟乞归，犬子以田产未置止我，赋此骂之。吾衰矣，须富贵何时？富贵是危机。暂忘设醴抽身去，未曾得米弃官归。穆先生，陶县令，是吾师。千年田换八百主，一人口插几张匙？便休休，更说甚，是和非！” 实际生活中的土地买卖流通率陕西朝邑县下鲁坡村鱼鳞正册所载，在该册400块共283.94亩土地中，自1890年至1932年后某年至少42年间，买卖易主的土地累计最多只有32.74

29、亩次，按此频率全部土地平均周转一次的周期至少为400年左右，若按地块计更达千年以上。 （秦晖、苏文：田园诗与狂想曲：关中模式与前近代社会的再认识，中央编译出版社1996年，8283页。）“农业一阶级模型”如果初始条件是普遍自耕农化（即“一阶级”化），那么充分自由的要素交易将不会改变这种状态，亦即“一阶级”在这样的设定条件下将处于动态锁定状态。假定一个没有外部资本与强权介入的农业社会，土地与劳动的结合只能在自由契约（雇佣契约或租佃契约，在这个意义上都是一样的）状态下实现。则自由交易的结果只能导致对“原初状态”的“锁定”。假定原初状态是自耕农为主，在自由劳动力稀缺的市场上将会出现“招佃竞争”或“招

30、工竞争”，导致减少地租或增加工资，佃农或雇农有较多积累机会来赎买土地变成自耕农。相应地，田主在不利的契约下较难扩大积累，而且在地租或雇工经营收入低于某个临界值时会倾向于卖掉土地。加上富户分家析产的作用，整个社会遂被“锁定”在自耕农状态。 “一阶级模型”中的新变量：外部资本的进入 如果土地改变为非农业用途仍然受限，只是“农地交易自由”。或者由于经济条件，工商业地产开发还不成气候，商业资本即便购买土地也只是成为农业地主，即所谓“以末致富，用本守之”。那么：外部资本固然是“土地兼并”的刺激力量，但大量资本进入土地市场必然推高地价，使农村中原有富人更难兼并土地。地价推高必然导致地租率下降，这反过又来成为抑制外部资本“过量”进入土地市场的重要调节机制。即马克思所说：“平均利润率是地租率的天然界限”。因此，“以末致富，用本守之”的激励必然不足，所谓“土地买卖无限吸纳工商业资本，导致工业化原始积累受阻”的说法也是不能成立的。外来资本参与“农地自由交易”不会改变“锁定”逻辑。因为在“农地农用”条件下，土地与劳动双方的谈判地位受双方的供