土地利用总体规划修编思路及技术方法实务操作-课件

1、土地利用总体规划修编思路一、实质与作用第一部分 土地利用总体规划概述1、实 质 解决土地利用的外部不经济问题 解决公共设施用地配置问题 解决公共土地资源的保护问题 解决土地利用中的信息不完全问题 解决土地利用中的独占供给问题 解决土地利用中的效率和效益问题2、作 用对未来发展的导向性对社会发展的公共性对区域和空间组织的有效性对人口、资源、环境和发展的协调性二、土地利用规划的基本理论1、土地利用控制理论土地利用控制过程分为以下三个步骤： 确立土地合理利用的标准 根据该标准衡量土地利用系统的状态 采取土地利用管理的纠正措施2、土地利用分区理论英美等发达国家，土地利用规划的主要内容就是土地利用分区。

2、该理论认为：如果没有人类对土地利用系统的合理调控，则系统将朝无序、低级和简单的方向发展。因此，必须根据土地的性质、功能和社会需求，划分不同的土地利用区，实现不同的土地利用功能，使系统不断朝着有序化和高级阶段的方向发展。3、土地供求平衡理论 评价供求平衡有以下四个方面的标准尺度：由土地利用性质与土地质量相匹配而确定的土地适宜程度；由土地中农业生产的物质、能量转化效能所决定的土地生产潜力的发挥程度和社会对农产品的满足程度；由城镇、工矿和开发区等建设用地综合影响所决定的土地集约水平和产出效益；由土地生态系统中各生态因子相互作用而反映土地产出是否稳定的生产风险性。4、土地优化配置理论 土地优化配置理论

3、的内涵包含四个方面 土地利用结构优化 土地空间布局优化 土地集约配置 土地优化配置效益三、中国土地利用规划工作的进展情况第一轮土地利用总体规划（ 1982 ）我国自20世纪80年代初试行县级土地利用总体规划以来，已经基本上形成了一个以各级土地利用总体规划为主体的覆盖全国的土地利用规划体系。1982年，县级土地利用总体规划要点（讨论稿） 黑龙江省的集贤县、辽宁省的康平县、河南省的兴山县和四川省的眉山县试点工作。1986年中共中央、国务院发布关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知和中华人民共和国土地管理法明确规定，县级以上各级人民政府应尽快编制土地利用总体规划。同年国家土地管理局成立以后（19862

4、000） 黑龙江、辽宁和四川三省试点工作； 黑龙江省穆棱县（市）、湖北省大冶县、广东省花县和河北省辛集市县级土地利用总体规划的试点工作。第二轮土地利用总体规划（2019）2019年4月15日中国中央、国务院关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知（中发201911号）以来，组织开展第二轮土地利用总体规划。规划期限20192019年。 第二部分：新一轮土地利用总体规划修编的总体思想和研究的主要内容 一、修编工作总的指导思想和原则1、指导思想以中华人民共和国土地管理法等有关法律、法规、规章为依据，认真贯彻执行全面建设小康社会的要求，在总结上一轮规划编制和实施经验的基础上，根据市（县）土地资源特点

5、和区位优势，运用规划编制的先进理念和方法，不断探索新形势下如何正确处理经济社会发展与土地资源保护、规划调控与市场调节、内涵挖潜与外延扩大等重大关系，以提高土地利用的综合效益，提高土地利用规划的科学性和可操作性，提高土地利用规划对未来社会经济快速变化的适应性为出发点和归宿，编制规划方案。2、基本原则坚持保护基本农田，严格控制非农建设占用耕地的原则。要以立足保护耕地和提高粮食综合生产能力为目标，进一步强化对基本农田的保护，推进耕地保护由重数量保护向数量、质量和生态全面管护转变。按照保障经济发展与保护农用地相统一的要求，保证经济发展必需的用地，合理安排建设用地的规模和布局。坚持节约与挖潜并举，提高土

6、地利用效率的原则。各业用地要走内涵挖潜与外延节约相结合的发展道路，促进土地利用方式的根本转变，提高土地集约利用水平和效益。坚持统筹安排各类、各区域用地的原则。要按照经济社会发展、国土整治和资源环境保护的要求与土地供给能力，综合平衡各业用地需求；适应产业结构调整、城乡统筹发展和地区协调发展的需要，合理调整和优化土地利用结构与总体布局。坚持保护和改善生态环境，保障土地资源可持续利用原则。要按照国家的统一部署和生态环境保护与建设的要求，合理安排生态建设和环境保护用地，推进国土资源综合整治，确保土地利用和环境保护的协调统一。坚持大力推进土地开发整理，努力实现耕地占补平衡的原则。认真贯彻落实保障发展与保

7、护耕地“双保、双赢”的要求，积极开展土地开发整理复垦，努力实现建设占用耕地的占补平衡。二、规划修编的主要工作1、搞好土地利用现状变更调查工作按照国土资源部对土地利用现状变更调查的技术要求，由市局统一组织和部署，调动各区、乡镇土地管理部门和社会技术力量，利用卫星影像图，结合野外实地调查，对市（县）2019年土地利用详查变更图进行变更，并进行建库和各类数据的统计工作。2、加强专题调查和专项研究根据规划工作任务的要求，采取多部门合作、多方外协的形式，开展自然、社会经济、环境影响、土地利用条件、规划实施管理政策和效果等多项专题调查和基本农田保护、土地生态与风景旅游用地、土地开发整理、中心城市土地利用等

8、专项规划研究，注重吸纳各行业、各部门的意见，充分借助有关高等院校和科研单位的最新研究成果，提高成果的科学技术含量和实用价值。3、进行多方案比较围绕土地利用战略和土地利用规划目标，按照自然生态环境保护和基本农田保护要求，根据城镇社会经济建设发展和城乡一体化协调发展需要，立足规划实施的条件、可行性、效益及环境影响等因素，编制多个规划方案，并对规划供选方案进行评价和比较，确定规划推荐方案和备选方案。4、搞好协调衔接按照上下结合、相互协调的原则，重点做好三个方面的协调衔接工作：一是搞好与市有关部门的协调衔接工作；二是做好与经济发展计划、区域规划、城镇规划、交通规划、水利规划、环境规划、风景旅游规划、林

9、业规划、农业规划和各类保护区规划的协调衔接工作；三是做好与省、各县市和乡镇土地利用总体规划的协调衔接工作。5、加强专家咨询和公众参与在规划编制的不同阶段及时召开市有关部门专家咨询会和全国、省相关专家咨询会，不断对规划方案进行论证。征求各级政府和公众对规划的意见。探索建立规划咨询审议、民主决策、公众参与等制度，增强规划的可行性和可操作性。6、注重创新注重土地利用规划编制理论、技术方法和管理制度等方面的创新，充分借鉴和吸收国内外相关规划的编制经验，在土地利用现状变更调查、专题研究、规划方案编制及规划成果制作和规划管理等方面采用先进的方法和技术手段，增强规划的科学性，努力提高规划编制和管理水平。三、

10、规划修编研究的主要内容1、土地利用现状变更调查拟定科学的土地利用现状变更调查工作方案和技术方案，通过应用现代技术和野外调查，实现图、数、实地三者一致，建立土地利用现状动态管理信息系统，得到11万分幅土地利用现状图和统计数据，作为规划修编的基础资料。2、专题调查与专项规划研究（ 1） 市（县）土地利用总体规划实施评价全面评价规划实施所发挥的积极作用和成效；分析上一轮规划指标（建设用地规模、耕地保有量、基本农田面积）执行情况，建设用地指标分配、建设用地布局、基本农田保护面积和耕地保有量指标分解中存在的问题；规划编制模式、规划制度和规划政策对规划实施过程的影响，规划管理对社会经济发展、生产、生活和生

11、态的影响。 （ 2）市（县）土地利用现状分析与集约利用研究分析影响土地利用的自然、社会、经济和生态环境条件、土地利用结构布局，评价土地利用现状、各类土地利用特点、土地利用潜力、城市地下空间开发状况及存在的问题；应用城市布局集中紧凑度、用地功能组合、用地结构、城市用地增长系数、综合容积率、综合覆盖率、人均用地面积、地均固定资产投入、地均GDP、地均财政收入、地均不动产价值等指标测度分析土地集约利用水平和土地使用效率；客观评价规划期间土地利用的有利条件和不利因素，寻求城市内涵发展模式，提高土地配置效率，提出土地利用对策。（ 3） 市（县）社会经济发展与土地利用战略研究分析国家和地方经济发展水平与发

12、展阶段，国际环境变化、社会经济发展态势的影响，市（县）社会经济发展综合实力；分析国家产业政策、市（县）产业结构演化趋势、人口变化情况、经济增长空间、财政和金融动态，预测市（县）城市化和工业化水平；结合土地利用条件和供求分析评价研究，提出经济社会发展战略和土地利用战略；确定与社会经济发展相适应的土地利用的目标、方针和重点。（ 4） 市（县）建设用地需求量预测分析根据城镇化发展水平，结合城镇体系规划，在城市用地现状评价基础上，应用特尔菲法、时间序列分析、多元线性模型、灰色预测模型、神经网络模型等多种定性与定量相结合的方法对建设用地需求进行预测，分析城镇建设用地结构和布局，建设用地需求的年际动态变化

13、特征；重点研究建设用地需求与GDP、城镇化水平、工业化水平、固定资产投资、用电和用水量、城镇居民收入、银行年末储蓄量、资本输入、技术输入等指标测度的关系。力求较准确地把握建设用地需求的变化规律。（5） 市（县）土地利用规划环境影响评价调查、分析环境现状和历史演变，识别敏感的环境问题以及制约土地利用的主要因素，运用生态系统理论和环境科学建立市（县）土地利用环境影响的评价体系和评价方法，预测和评价土地利用规划方案对环境质量、环境可持续性和环境保护目标的影响；针对规划方案提出减轻不良环境影响的措施和对策，确定环境可行的规划推荐规划方案，制定分区土地利用措施和环境保护控制要求，拟定规划环境监测、跟踪评

14、价计划，以达到通过土地利用总体规划促进社会经济和生态环境协同发展的目的。（6） 市（县）土地利用规划编制模式、实施政策与制度创新根据上一轮土地利用总体规划实施评价结果，在遵循国家和地方有关法律、法规的前提下，从有利于规划的实施管理和土地的可持续利用角度出发，借鉴国内外有关土地利用规划的经验，研究提出适合市（县）市情的新一轮土地利用规划编制的新模式，包括规划体系模式、规划分区模式、规划用地容量确定模式和规划指标调控模式研究。 探讨浮动式用途管制、条件式用途管制等方法，在进行土地利用规划分区的基础上，制定各区的土地使用管制细则，包括用地要求、用地标准、用地限制和用地弹性范围等。提出保障规划顺利实施

15、的调控机制、管理制度、科技手段等对策措施和制度创新的途径。重点研究规划的公示制度、规划的决策制度、规划的经济制度等，为新一轮土地利用规划方案的编制和规划实施管理措施的制定提供科学指导和决策依据。 （7） 市（县）基本农田保护规划研究根据土地利用现状变更调查结果，总结和评价市（县）农用地利用现状、优势条件及存在的主要问题，特别是耕地资源数量、质量和粮食生产能力；结合市（县）农业用地发展战略，提出农业现代化发展模式、重点和布局，倡导绿色农业和生态农业，预测规划期市（县）耕地保有量、基本农田保护面积，并对农用地总量、分布和结构提出控制要求和建议，制定耕地保护和促进耕地生产能力提高的政策措施 。（ 8

16、） 市（县）土地开发整理规划研究在土地利用现状调查和评价的基础上，分析农地、农居点用地、未利用地和其他废弃地开发、整理、复垦成耕地的潜力，编制土地开发整理复垦规划方案，确定土地开发整理复垦的重点区域、重点工程和重点项目，预测新增耕地的数量。 （9） 市（县）生态与风景旅游用地规划研究分析市（县）土地生态现状，以生态省建设和生态市建设为框架，根据资源环境容量，按照调整产业结构，发展循环经济，保护生态环境，创设和谐景观的要求对市（县）进行土地生态规划研究，明确生态保护用地的范围，制定生态保护政策和管理措施。分析市（县）旅游资源和旅游用地现状，在保护生态环境的前提条件下，大力发展旅游事业，对旅游资源

17、开发利用和风景旅游用地进行规划研究，明确风景旅游用地的范围的保护，制定旅游用地的管护政策和措施。 （10） 市（县）中心城市土地利用规划研究根据中心城市土地利用现状、区位条件、生态环境状况及地价分布特点，按照土地级差规律、土地最高最佳使用规则、投入产出原理对中心城市的土地利用进行经济学分析，提出土地资产优化配置方案。在保证土地集约、优化和高效利用的前提下，按照全面建设小康社会和经济发展的要求，结合城市性质和职能等定性分析，科学预测中心城市人口规模，确定不同发展阶段中心城市的合理用地规模、用地形态、用地布局。四、规划方案的编制根据经国土资源部审定的规划大纲，结合中心城市和重点城镇发展、农业和农村

18、发展、生态环境保护、国土资源保护与整治等方面的要求，通过公众参与，综合平衡和充分协调，按照可能度与满意度兼容的原理，编制规划推荐方案和备选方案。主要确定如下几个方面的内容：1、以市域全部土地为对象，按照土地的主导用途和功能划分土地利用规划区，如城镇建城区、准城镇用地区、基本农田保护区、一般农业用地区、林业用地区、准农业用地区、准林业用地区、水源地保护区、湿地保护区、生态保护区、风景旅游用地区、乡村居民点用地区、独立工矿用地区等，并制定各区土地利用管制措施。2、确定全市农业用地、林业用地、城镇建设用地、农村居民点用地、交通用地、水利用地、自然生态保护用地、风景旅游用地和重点建设项目用地的规模和空

19、间布局。3、明确市区土地利用规划的重点内容和要求，确定各区耕地保有量、建设占用耕地面积、基本农田保护面积、土地开发整理面积、城镇建设用地规模等控制指标，统筹安排区域基础设施、重点项目用地和土地开发整理项目。 4、综合评价市域中心城市发展和开发建设条件，明确中心城市地域发展战略和空间格局，确定合理的建设用地规模、用地布局、用地发展方向和开发时序，按照土地用途管制的要求，划定中心城市建设用地区范围，并对中心城市城郊结合部进行土地用途分区。5、按全市城镇体系规划、各市县土地利用现状、土地利用条件、社会经济发展水平和发展潜力、人口发展规模、城市化和工业化发展水平，测算各县市城镇建设规模、建设占用耕地指

20、标、基本农田保护面积和耕地保有量控制指标，对各市县土地利用进行调控。 6、提出实施规划的政策措施，包括完善法律法规、调控机制、管理制度、科技手段等内容。五、土地利用总体规划信息管理系统的建立 土地利用规划信息查询系统。 土地利用规划辅助编制系统。 规划实施和管理信息系统。六、规划修编的主要成果土地利用总体规划文本土地利用总体规划说明土地利用现状图土地利用总体规划图中心城市土地利用总体规划图土地利用总体规划专题调查和专项规划研究报告土地利用总体规划管理信息系统第三部分：规划修编几个专题研究问题探讨一、 上一轮规划实施取得的成效（1）耕地保护方面的成效（2）规划内容方面（3）形成土地利用管理体系（

21、4）土地利用总体规划对土地利用的宏观调控和指导作用得到发挥二、 上一轮规划实施存在的问题（1）上一轮规划期内非法占用耕地问题 近年来经济的快速增长，带来了新一轮的圈地热，土地利用总体规划的脆弱性暴露无遗。一些地方无视土地利用总体规划的刚性约束力，乱设园区、重复建设、大量圈占土地，一些专业、专项规划随意扩大建设用地规模，占用耕地甚至基本农田，、“农保区进山”的现象还时有发生，土地利用规划的龙头地位变得有名无实。 （2）上一轮规划安排的建设用地不合理问题 建设用地安排现状分析 纲要（20192019）批准实施以来，党中央、国务院相继做出加强生态环境建设、加快城镇化进程、实施西部大开发、振兴东北老工

22、业基地等一系列重大发展战略和政策，使一些地区土地需求结构和地区分布发生显著变化，实施规划的客观环境发生了很大变化，土地调控重点也需要有针对性地调整。 建设用地规模； 城镇容积率的问题； 城镇功能定位； 人口增长率。（3）耕地总量动态平衡问题 “一刀切”式的耕地总量动态平衡科学性探究 “质”的平衡还是“量”的平衡 关于区域耕地总量动态不平衡问题的解决（4）关于土地利用总体规划的编制方法问题突出表现在下达指标不合理，致使部分地区规划无法开展，甚至出现了滥编滥造指标。 三、针对上一轮规划存在问题的对策（1）对上一轮规划进行必要的调整（2）建设用地安排问题 建设用地规模预测 采取“借、购、调”等方式调

23、剂建设用地指标 充分挖掘内部潜力，提高土地利用率 推行农用地整理指标折抵政策 搞好规划修编，解决规划范围内建设用地问题（3）耕地总量动态“质”的平衡问题 对土地利用总体规划中“耕地总量动态平衡”的要求不应一刀切，而应采取“平衡中有不平衡，不平衡中存在着平衡”的弹性策略。 （4）土地利用总体规划的编制方法创新 新一轮土地利用总体规划最好是采取上下结合的工作方式，并且以自上而下为主，结合不同的区域的用地特点，实现规划指标的配置最优化。 上级的土地管理部门确定基本的规划原则制约下级的土地利用总体规划；下级土地管理部门根据当地的经济社会情况，向上级土地管理部门提交用地指标要求请示，经上级土地管理部门系

24、统分析、综合平衡后下达规划指标。四、新一轮土地利用总体规划编制技术1、研究改进规划编制的方法措鉴国内外规划编制的经验，提出符合现阶段我国情和发展趋势的规划编制方法，如公众参与、系统工程方法和信息管理技术的运用等。（1）公众参与法 公众参与的概念 “参与”反映的是一种基层群众被赋权的过程。也可以说是通过发展主体对发展项目的评价、计划和监测的积极全面的介入。所以，公众参与的目的是要达成社会发展的公正、公平和目标群体收益。 开展公众参与的思路与方法 首先需要根据利益相关的直接和间接程度，对参与的人群进行界定与分类，赋予他们不同的权利；再者，有一个重要的方面即安全可靠的资金与资助是实施公众参与的重要保

25、障。 具体的组织和参与方法也是很重要的方面。为此应当采取多种方法，主要取决于各方法能促成的交流信息量，如是否有机会充分反映出参与人员或集体的价值观、知识、经验以及判断。（2）系统工程方法 所谓系统工程，就是按照系统科学的思想，运用控制论、信息论、运筹学等理论，以信息技术为工具，用现代工程的方法去解决和管理系统的技术。系统工程是指从系统的认识出发，设计和实现一个整体以求达到我们所希望得到的效果，它是合理的进行开发设计时所运用的思想原理、方法、步骤、组织技巧的总称。 编制土地利用规划的系统 编制土地利用规划的全过程看成是一个系统， 它由土地利用需求预测子系统、土地利用适宜性评价子系统、土地利用结构

26、优化子系统和土地利用计划管理子系统组成，如图所示：土地利用规划的模型系统 a. 常用的数学方法 （a）结构功能分析模型：主成分分析、因子分析、聚类分析、判别分析、分布函数、回归分析、灰色关联分析、投入产出分析、生产函数。 （b）预测分析模型：概率预测法、外推预测法、回归分析、投入产出法、时间序列分析、灰色预测法。 （c）优化模型：线性规划、非线性规划、整数规划、动态规划、模糊规划、多维灰色规划、目标规划。 b. 基于AHP 和PCA 的模糊综合评价模型 该模型用于土地利用适宜性评价， 以明确各土地单元的最佳利用方向和最优整体布局。 c. 模糊聚类模型 土地利用的模糊聚类模型用以进行土地利用的分区， 即土地利用的空间结构优化。 信息管理技术方法 (a) 系统设计开发的技术路线 首先应分析县(市) 级土地利用规划信息系统的需求特点;然后分析图形数据处理与建库的流程;第三，设计