城市土地闲置法律问题研究剖析

1、题 目学 院专 业姓 名学 号指导老师: 完成时间:HenanUniversityofLJrbanConstruct!on毕业论文城市土地闲置法律问题研究法学与公共管理学院法学杨宇博151214134张强2016年4月15日城市土地闲置法律问题研究摘要城市作为土地利用率较高的行政区域，根据我国现有的土地制度，政府几乎掌控了所有城市土地资源，形成了巨大的国有资源，但是这些国有资源并未全部得到应有的应用。面对这种情况，本文根据我国城市土地闲置的特点，通过对我国城市土地闲置法律发展历程的研究，采用参考文献法、实证研究法等方法，从以下四大板块进行探讨：首先，正文部分开端，主要介绍本文的理论基础。首先对

2、土地、城市土地、闲置和土地闲置进行法律意义上的内涵明确。然后对已有的土地闲置问题研究的基本理论进行介绍，分析其内涵和特点，以及在本文中的应用。最后，介绍其他国家有关土地闲置法律的现状，旨在给完善我国城市土地闲置法律体系借鉴。然后，用实证研究等方法，分析了我国城市土地闲置法律的发展历程和现状，给出法律根源介绍。其次，根据前文分析，结合理论知识和实际情况，说明我国城市土地闲置法律体系中存在土地供给机制不完善、审批流程过于繁琐、部分规定不够严谨和忽视监管等问题。最后，从完善土地供给机制、优化土地审批程序和加大土地使用监管立法三个方面提出我国城市土地闲置法律体系优化策略。关键词：城市土地；土地闲置；法

3、律问题ABSTRACTCityasahigherusedadministrativeareaoflandutilizationisalmostallcontrolledbygovernmentaccordingtotheexistinglandsysteminourcountry.However,thelandresourcesnotbemadefulluse.Intheface,thisarticlebasedonthecharacteristicsoftheurbanlandidle,throughtheresearchofurbanlandidlelawdevelopmentcourse

4、inourcountry,usingthereferencemethod,empiricalmethodandothermethods,discussesfromthefollowingfourmajorparts:Firstofall,thebodystart,mainlyintroducesthetheoreticalbasisofthisarticle.Firstofall,theurbanland,idlelandandunusedlandclearlegalconnotation.Andthentotheexistingproblemofidlelandresearchintrodu

5、cesthebasictheory,analysisoftheconnotationandcharacteristics,andapplicationinthisarticle.Finally,thepresentsituationoftheothercountriesaboutthelandidlelaw,aimedatidlelegalsystemtoperfectourcountrycitylandusingforreference.Then,useempiricalresearchmethods,thepaperanalyzesthedevelopmentcourseandstatus

6、quooftheurbanlandidlelaw,givelegalsourceisintroduced.Secondly,accordingtotheaboveanalysis,combinedwiththeoreticalknowledgeandactualsituation,existinginChineselegalsystemforurbanlandidlelandsupplymechanismisnotperfect,notrigorousapprovalprocessistoocomplicated,someregulationsandignoringtheregulatoryi

7、ssues.Finally,fromtheperfectlandsupplymechanism,optimizingthelandexaminationandapprovalproceduresandlanduseregulationlegislationfromthreeaspects,Chineselegalsystemforurbanlandidleoptimizationstrategyisputforward.KeyWords:Urbanland;Idleland;Legalquestion目录 TOC o 1-5 h z HYPERLINK l bookmark4 o Curren

8、t Document 摘要2 HYPERLINK l bookmark6 o Current Document ABSTRACT3 HYPERLINK l bookmark10 o Current Document 引言5 HYPERLINK l bookmark12 o Current Document 一、城市土地闲置概述6 HYPERLINK l bookmark14 o Current Document （一）研究方法6 HYPERLINK l bookmark16 o Current Document （二）概念界定6.土地6.城市土地6.闲置与土地闲置7（三）理论基础7 HYPER

9、LINK l bookmark20 o Current Document （四）境外相关法律介绍10 HYPERLINK l bookmark22 o Current Document （五）土地闲置法律我国历史沿革12 HYPERLINK l bookmark24 o Current Document 二、我国城市土地闲置法律立法现状及不足15（一）立法现状15 HYPERLINK l bookmark28 o Current Document （二）我国城市土地闲置法律存在的不足16.土地供给机制存在问题16.审批过程繁琐加大了对政府执行力的要求16.部分规定弹性太大17.过于重视审批程序

10、而忽视了监管17 HYPERLINK l bookmark30 o Current Document 三、完善我国城市土地闲置法律制度的立法建议18 HYPERLINK l bookmark32 o Current Document （一）改善供给机制，建立土地市场制度18 HYPERLINK l bookmark34 o Current Document （二）优化审批程序18（三）加大土地使用监管立法19 HYPERLINK l bookmark36 o Current Document 结语20致谢错误！未定义书签。引言土地闲置的本质是浪费了宝贵的土地资源，加剧了人地矛盾，同时占用了大量

11、的建设用地指标。于是，一些城市出现了奇怪的现象：一边是“老地王”摞荒多年，不见动工；另一边却是地价飙涨，“新地王”接连诞生。如北京、上海等一线城市，房价高得惊人，海南等不少城市，房价也都是奇高。统计数据表明，这些房价奇高地区，也是土地闲置的“重灾区”。这也说明高房价与闲置土地有着必然的联系。相当数量的土地被故意囤积或倒卖，开发企业通过炒作房价、地价赚取暴利，导致开发的房地产价格上升；另外，土地闲置使得大量的房地产无法及时开发，造成已开发的房地产房源供应趋紧，已开发的企业趁势抬高价格。市场供过于求的假象，与大部分人买不起房的现实增加了社会不安定因素，激化了社会矛盾。因此，为了响应国务院的政策，解

12、决土地闲置问题，本文从法律角度出发，分析当前城市土地闲置法律体系存有的问题，并给出完善城市土地闲置法律体系的意见。2012年7月，我国开始正式施行闲置土地使用办法，目前该项法律意见施行了4年，其对城市土地闲置问题的功效已经开始体现，因此本文认为对城市土地闲置法律问题进行分析有着很好的意义：(1)查阅资料，对城市土地闲置概念有了更深刻的认识。(2)分析了我国城市土地闲置法律发展历史，有助于找到目前城市土地闲置法律问题的根源。(3)分析当前法律实行过程中存在的问题，给出完善意见。一、城市土地闲置概述（一）研究方法本文主要的研究方法有：.文献资料法这是一种通过各种途径查阅相关文献资料认知、总结研究对

13、象的方法。根据本文研究的需要，本文查阅了相关的专著、专题、论文等，并对中国知网、中国期刊网以及互联网上有关城市土地闲置法律的文献资料进行收集，按照关键词细分，比如分为城市土地法律、闲置土地法律等，然后对其中的十余篇文章进行重点阅读，分析，并在文中需要的地方适当引用。.实证研究法实证研究法是认识客观现象，向人们提供实在、有用、确定、精确的知识研究方法，其重点是研究现象本身“是什么”的问题。本文根据对城市闲置土地概念的明确，整理有效的研究数据和信息，通过对相关法律的分析，探讨其完善策略。（二）概念界定.土地土地人们生存必不可少的，每天都会出现在人们的视野中，但是土地在不同方向研究中的概念有所差别。

14、比如，在经济学中，通常将土地理解为地上和地下自然资源的集合。本文主要从法学的角度来界定土地的概念。通常土地是指地球表面存在大量资源的自然和经济综合体。目前我国的法律针对土地分类和作用等作出了定义，但是没有给土地太多概念上的限制。本文认为，法律意义上的土地是指国家拥有管理权的领土。.城市土地通常，城市土地被视为城市区域内陆地、水面以及它们上下一定空间组成的总体。但是城市土地的规划、行政和经济管理都离不开法律依据和保障，从这方面出发，城市土地可以理解为城市行政区域，并可以分为城市建设用地、城市规划用地和城市行政辖区土地三个层次。因此，本文认为，从法律的角度上来说，城市土地应是城市法制管理区域的总称

15、，即指城市政府用法律法规规范管理范围内的土地。在我国，城市土地所有权属于国家，居民只享有使用权。.闲置与土地闲置闲置通常是指搁置，即放置在一旁不予使用。所以土地闲置可以按照字面意思解释为不用的土地。事实上，我国法律对土地闲置早有定义。根据我国2012年7月开始实行的闲置土地处理办法1(以下简称办法)第一章第二条的规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。同时办法指出以下两种情况也属于闲置土地：(1)已经开始开发但是建设面积未达到总面积的三分之一便中止满一年的国有建设用地；(2)已投资额不足总投资

16、额的四分之一便中止满一年的国有建设用地。这里提到的国有建设用地，是指用于各种建筑物或构筑物建设的所有权属于国家的土地。根据上文土地、城市土地、闲置和土地闲置三个概念的界定，本文的研究对象一一城市土地可以被理解为：城市行政区域内用于建筑物或构筑物建设的所有权属于国家的土地。同时，本文认为，城市土地闲置是指本文定义下的，在规定动工日期后满一年未进行建设，或建设进程远低于计划(施工面积不足规定的三分之一、投资金额不足总金额的四分之一)的城市土地。(三)理论基础城市土地闲置问题的法律主要针对对闲置土地的处理以及对使土地闲置的所有人的处罚这两方面，但其本质是建立在土地所有权观念和制度上对城市土地使用权的

17、管理和制约。对问题的本质进行分析才能找出问题的根本原因，提出切实可行的办法，因此，在这个版块，本文主要对城市土地限制的哲学基础和法学基础进行分析，并给出本文看法。(1)哲学理论基础天赐人权，但是权利也必须收到法律的制约，这是法律化解多房企权利冲突1|闲置土地处置办法分总则、调查和认定、处置和利用、预防和监管、法律责任、附则6章32条，2012年6月1日国土资源部令第53号发布，自2012年7月1日起施行。的责任，通常法律以“权利附条件”的方式实现对权利的限制。本文认为，所谓权利，是指公民的基本权利，是本文所讨论的城市土地权利的上一级概念。而本文要研究的城市土地权利正是权利受制约的典型代表，因此

18、本文从财产权、土地所有权的概念出发，探究城市土地闲置问题的哲学基础。事实上，城市土地闲置问题的本质是城市土地持有产权的问题，因此其哲学理论以所有权为核心的物权制度。为了适应社会政治、经济、文化、科技的进步，资源的稀缺性突出，克服传统自物权自身“长臂效应”的弊端，这种制度也历经了渐进性的“权能分离的制度创设革命”。即:由最初政治权、行政权同财产所有权“三合为一”到财产所有权同政治权、行政权白分离；由所有者对物（包括以土地为主的生产资料和生活资料等财产）的绝对排他管领的占有权能、使用权能、收益权能和处分权能的静态归属，到所有权的让渡，或收益权能、处分权能同占有权能、使用权能和处分权能的分离与动态利

19、用的分离变革；由所有人对标的物的直接管领，到按照意思自治与契约自由原则，并在市场机制的作用下，有选择地通过法人及其内部治理机关托管经营的有序分离的变革。从此，传统财产所有权同现代产权之间建立起了联系的桥梁，所有权实现了由传统物权范畴的分离运动到向现代产权范畴分离运动的历史性飞跃。传统物权结构也就逐渐演变成了现代产权结构。因此，从传统物权（所有权）结构运动到现代产权结构运动，是现代产权自脱胎于传统物权长期历史?W进的产物，是经济商品化和市场化的必然结果，是现代市场经济发展的标志之一。（2）法学理论基础我国1982年宪法未确定公民财产保障的原则，只是在第13条提出，国家保护公民的合法的收入、储蓄、

20、房屋和其他合法财产的所有权。国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。事实上公民个人拥有的权利形态的变化，公民个人所拥有的事实上已经包括各种广义的财产权利，在土地法领域，公民已经拥有土地使用权等权利形态，原有以所有权的概念所概括的保护范围已经不适应社会生活的变化的需要。于是，配合在宪法中保障人权的原则，我国宪法（2004）第13条修改为，公民合法的私有财产不受侵犯，国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权；同时规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿；宪法第10条第3款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补

21、偿。此处的“土地”应指土地所有权，系指现有的集体土地而言；而第13条所规定的公民的合法私有财产，从土地权利而言，应包括土地使用权及其他他项权利。宪法第10条第5款规定，一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地，此条可视为政府对土地使用者所施加的一种普遍性的义务，也使对土地财产权社会义务性的表达。这种义务性规定是一种对于财产权普遍的限制，也并不违背平等原则，不需要由政府进行补偿。同时，我国法律也对财产权限制与补偿进行了规定，如物权法第121条指出，因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。此条规定表明对于

22、用益物权人所受损失可以准用征收与征用条款得到补偿。(3)其他相关理论基础土地供求理论：土地在一定范围内也遵循一般商品供给规律，即价格上升，土地的供给也在增加。但是土地的自然供给总是有限度的，超过这个限度，不管价格如何上涨，也不能再增加土地的供给。而土地供求理论是反应土地购买者是把工业、商业、住宅用地当做投机对象，购买它们的目的是为了以后买出去能赚更多的钱。价格很低廉的土地，在短时期内难以再卖出好价钱；相反，价格高涨的土地，如市区中心地段，容易卖得好价钱，尽管价格涨幅大于其他地区，只要经济持续稳定发展，定能获大利，所以买者很多。土地的供给是远远小于土地的需求量的，一旦开发商认为购买的土地升值空间

23、较高，就会在不惜交付土地空置成本，待市场时机成熟，转手出售，获得高额利润，这样在土地空置时期，由于无开发商开发也无政府监管，就形成了土地的闲置。制度变迁理论：随着我国城市化进程和城市建设的不加进，城市用地需求迅速膨胀，而在旧的体制下城市土地的粗放不合理利用土地的现象严重，而且由于城市巨大的升值空间和不健全的土地供应机制导致的房地产商圈地囤地、炒买炒卖土地、地方政府的权利寻租灰色交易等问题也在凸显。这些问题的解决需要对土地制度等相关方面的改革和创新，尤其要对控制土地的供应源头的城市土地供应政策进行改进和完善，提高土地资源的配置效率，理顺各方利益关系，减少各种寻租行为，降低交易成本，就这些而言，制

24、度变迁与创新理论应该是土地供应政策调控房地产市场的理论基础。资源配置理论：城市土地是城市社会和经济发展的基础，也是最具活力、增值潜力最大的国有资产，更是政府可以直接经营运作的高效资本载体。资源配置，是指在一定的自然、经济和社会条件下，为了满足人类社会需要和经营目的，对特定时期、地区和企业、生产单位各种生产资源的种类、数量及其结构与布局的安排和组合。土地资源配置是指对于人类所要并构成生产要素的、稀缺的、具有开发利用选择性的土地资源在时间和空间上在部门问、用途问、数量的分布状态。城市土地相对于农村土地而言城市土地具有其自身的特性和功能：利用方向和用途上具有多样性，侧重于土地的承载功能；利用程度高、

25、经济价值大、经济收益多；具有商品性和商品化的特点；城市土地位置的极端重要性；城市土地的高度集约化利用以及改变用途及配置布局的限制性；具有地产和房产二重性。土地既具有资源属性又具有财产的属性。由于经济的发展、人口数量的增长以及产业规模种类的快速发展，使得土地需求量不断增长，适宜土地的可供应量却在不断减少，土地的稀缺性越来越显现。按照西方经济学的相关观点，土地稀缺是导致土地有价的原因之一。在我国，土地作为投入的生产要素稀缺性表现尤为突出，所以在考虑投入因素的数量时，应考虑土地的高报酬。为了使土地获得最有效利用，应考虑土地在不同的产业部门的产出率，选择最大产出率的部门或行业作为土地的使用部门。（四）

26、境外相关法律介绍闲置土地并非中国的专利，其他国家同样存在土地闲置的状况。关于土地闲置问题，各国名称不一，对闲置土地处置的规定也各有不同。（1）日本相关法律日本将城市区域内2000平方米以上，城市区域外、城市规划区以内5000平方米以上；城市规划区以外10000平方米以上的土地和土地使用者取得土地2年以上，但其土地未利用或者利用程度很低的土地成为闲置土地，又叫空闲地。在空闲地的管理方面，日本出台了多项法律，如城市规划法（1969）、建筑标准法（1970）等。日本的优点在于城市土地区域划分的非常细致，每种区域法律都给出了明确的使用要求。在减少空闲地提高土地利用率方面，日本采取了土地减步、地块调整和

27、预留地三种方法。在对闲置土地的处置方式以上，日本课征土地闲置税(2)台湾相关法律在我国台湾地区，闲置土地叫彳空地，台湾土地法第87条规定：“凡编为建设用地，未依法使用者，为空地。土地建筑改良价值不及所占基地申报地价20%,视为空地。”为了减少空地，台湾进行综合开发计划，旨在通过市场机制建设高效的土地利用办法。同时，区域计划法对空地的所有者进行了惩罚性规定：“违反有关非都市土地使用分区变更程序的土地使用者，由有关机关处以新台币六万元以上，三十万元以下罚金，并得限期令其变更使用、停止使用或拆除其地上物恢复原状。如土地使用人不执行变更使用、停止使用或拆除建筑物恢复原状而不遵从的，得按次处罚，并停止供

28、水、供电封闭，强制拆除或采取其他恢复原状措施，其费用由土地所有人、建筑物所有人、管理人负担。如土地使用人不依限变更土地使用或拆除建筑物恢复原状者，除依行政执行法办理外，并得处六个月以下有期徒刑或拘役。”(3)西方国家相关法律西方国家将闲置土地划分为棕地和灰地两类。棕地(brownfield)是指需要改造更新的土地，最广泛接受的棕地定义是由美国环境保护局(USE队，1997)提出的，“废弃的、闲置的或利用率低的工业或商业用地，由于其现存的或潜在的环境污染，对其扩建或改造将非常困难”。灰地是指已经开发过，但因在开发利用过程中形成“污染”性的土地。美国大部分学者认为，闲置土地既包括公有和私有的未利用

29、或废弃土地，也包括承载废弃建筑的土地，抛荒、查封、部分破坏或夷平的土地。闲置土地不一定是指被破坏的土地，它还可以是早期开发遗留下的小而形状不规则的土地，或是由于陡峭的斜坡、洪水危险等自然因素而造成实质土不能建造的地块。蒂特曼认为闲置土地所有权和股票所有权一样，土地开发等于进行一种选择。城市开发早期，由于地价低廉获得多余土地的成本很低，所以许多公司购买大于实际需要的土地，部分投机者选择保留现有的土地，将多余土地闲置或不完全开发。事实上，西方国家由于社会政策和文化差异的不同，在城市土地限制方面的处理方法也不同。这方面，美国对闲置地的规定更为具体，比如：在美国的圣地亚哥市，凡空置半年以上者均为土地闲

30、置。同时美国法律中除必须向政府交纳空置税外，还必须面临较大数额的罚款。(五)土地闲置法律我国历史沿革作为以小农经济为根本发展起来的国家，土地在我国法律、经济等方方面面都有着重要的地位。事实上，我国关于土地处置的法律自古有之，历史也证明了土地的合理处置与国家安稳直接的正向关系。本文主要讨论建国以后的土地法律特别是城市土地闲置法律的发展情况。根据本文资料的收集，发现可以将该部分内容分为建国到20世纪末和21世纪以后两个阶段。21世纪前发展历程首先是1949至I1953年，土地改革时期。1949年9月29日通过的中国人民政治协商会议共同纲领规定，“凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权

31、。凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，建立农民团体，经过清出土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田”。1950年6月颁布实施中华人民共和国土地改革法，我国土地改革在全面展开。这一时期我国土地完成了封建土地私有制到农民土地私有制的转变。但是这一时期的法律并未对城市土地做太多要求，当时的经济发展也比较落后，还有没有清晰的土地闲置的概念，因此也没有相关的土地闲置管理法律。接下来是1953年到1957年“互助合作运动中的土地制度”变革阶段。这个阶段，农民保有土地所有权，但是必须将一部分土地使用权转交给合作社，然后通过土地股份分红得到收益。这个时期沿用了中华人民共和国土地改革法。这

32、时虽然仍然实行农民土地私有制，但是一部分土地的使用权已经转让给了集体，给后面我国土地公有制为主体打下了基础。其次是1958年到1978年公社体制下的集体所有、统一经营的制度安排。这段时期土地全部属于公社所有，也成为土地集体所有制。这段时期先后经历了人民公社所有、人民公社三级所有以生产大队所有为基础、人民公社三级所有以生产队所有为基础等三个阶段，在实践中不断调整完善，最后形成了一定的土地格局。本文认为这是后来我国土地公有制为主体的雏形。但是这个阶段的相关法律法规主要针对农村土地，本文不再赘述。最后是改革开放以后，我国正式确立了土地的社会主义公有制，这个时期法律开始重视对城市土地的规划和管理。出台

33、了中华人民共和国土地管理法(1986)、中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例(1990)等一系列法律。至此城市土地的概念才正式出现在公众的视线中，各项针对城市土地的规定才应运而生。21世纪后发展历程刚进入21世纪，我国并没有一部专门规范土地利用和使用的法典，关于土地利用和闲置土地的规定散见于宪法、物权法、土地管理法、城市房地产管理法、国务院规定、部门规章以及其他政策性文件中。近几年来，闲置土地问题引起了我国相关政府部门高度的重视，相继出台了一系列政策法规，2001年5月30日，国务院发出关于加强国有土地资产管理的通知，要求严格控制建设用地供应总量，加大对闲置土地的处置力度，对依法

34、应无偿收回的闲置土地，要坚决收回。2004年10月21日，国家出台国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428号），要求严格控制建设用地增量，盘活土地存量，实行最严格的土地管理制度。同年10月31日国土资源部颁布关于贯彻落实国务院关于深化改革严格土地管理的决定的通知，再次强调土地的节约和集约利用。2005年9月9日，国土资源部下达了关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清”、“四对照”工作有关问题的通知1,在全国范围内开展了以查清闲置土地和低效用地数量为主要内容的“四查清、四对照”工作。2006年5月29日国家建设部等各部门发布关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知，严格房

35、地产开发信贷条件，加大闲置土地处置力度。为抑制房地产开发企业利用银行贷款囤积土地和房源，对项目资本金比例达不到35%亨贷款条件的房地产企业，商业银行不得发放贷款。对闲置土地和空置商品房较多的开发企业，商业银行要按照审慎经营原则，从严控制长期贷款或任何形式的滚动授信。对空置3年以上的商品房，商业银行不得接受其作为贷款的抵押物。通知要求土地、规划等有关部门要加强对房地产开发用地的监管。对超出合同约定动工开发日期满1年未动工开发的，依法从高征收土地闲置费，并责令限期开工、竣工；满2年未动工开发的，无偿收回土地使用权。同年8月31日，出台国务院关于加强土地调控有关问题的通知（国发200631号），强调

36、严把土地“闸门”，采取更严格的管理措施，切实加强土地调控。2007年9月12日，国土资源部发布关于加大闲置土地处置力度的通知，通知要求建设用地1对照、查清新增建设用地总量对照、查清闲置土地和低效用地数量对照、查清耕地和基本农田保有量对照、查清违法用地数量及处理情况。使用权实行“净地”出让，合理确定建设用地使用权出让的宗地规模，缩短开发周期。同时在全国范围集中开展闲置土地专项清理处置，并于2008年6月底前，将闲置土地清理处置情况报部。面对粮食安全、耕地保有等一系列严肃命题，中国最高决策层正在以前所未有的严厉态度，求解闲置用地的处置。9月30日，国土资源部发出关于认真贯彻国务院关于解决城市低收入

37、家庭住房困难的若干意见进一步加强土地供应调控的通知。通知对出让土地的开发时间进行限制，要求“每宗地的开发建设时间原则上不得超过三年”，通知要求严格落实闲置土地处置的规定。对超出合同约定动工开发日期满一年未动工开发的，要依法征收土地闲置费，并要责令有关企业限期动工、竣工。土地闲置费原则上按出让或划拨土地价款的20%征收。满两年未动工开发的，要坚决无偿收回。对虽按合同约定日期动工开发，但开发建设面积不足三分之一或已投资额不足四分之一，且未经批准中止开发建设满一年的，要严格按闲置土地依法进行处理。对收回的闲置土地，要优先安排用于廉租住房、经济适用住房建设。2008年1月7日国务院办公厅下发国务院关于

38、促进节约集约用地的通知，通知进一步要求严格执行闲置土地处置政策，并强调土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。2008年7月1日起试行的新版国有土地使用权出让合同，将出让土地的竣工时间也写入合同中，同时规定，用于商品住宅开发的土地，原则上开发时间最长不得超过三年。各个城市的国有土地使用权出让合同中关于土地开工竣工时间也有一些不同的规定。2010年3月8号，国土资源部下发的国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知，规定闲置土地、囤地炒地的，市、县国土资源管理部

39、门要禁止其在一定时期内参加土地竞买。2010年4月17号，国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知出台，要求“对存在土地闲置及炒地行为的房地产开发企业，商业银行不得发放新开发项目贷款，证监部门暂停批准其上市、再融资和重大产业重组”。一直到2012年闲置土地处置办法（以下简称办法）正式施行，我国才有了第一部真正意义上闲置土地专有的法律，对之前城市土地闲置法律体系中的一系列问题作出了明确的规定。二、我国城市土地闲置法律立法现状及不足在对城市土地闲置有了明确的概念并了解了相关理论和其他国家、地区有关法律发展情况以后，应对我国城市土地闲置法律的立法现状有一定的认识，才能进行更深入的探讨。本章主要研

40、究我国城市土地闲置法律的发展情况，分为历史沿革和立法现状两部分，具体内容如下。(一)立法现状由于目前办法已经施行了4年，对城市土地闲置问题工作有很强的指导意义，本文主要以办法为基础，描述目前城市土地闲置问题的立法现状。(1)城市闲置土地有明确的法律定义根据办法第二条的规定，城市闲置土地包括两种情形：一是国有建设用地使用权人超过有偿使用合同或者划拨决定书约定的动工期限满一年未动工开发的国有建设用地;二是已动工开发但投资额不足总投资额的25%者已动工面积不足应动工面积1/3,中止建设满一年的，可以认定为闲置土地。这两种闲置土地在处置方式上有明显的不同。对于第一种情形的闲置土地，除了因不可抗力或者政

41、府及政府有关部门的原因导致的以外，满一年的要缴土地闲置费，满两年的要无偿收回。而对于第二种情形的闲置土地，主要是与土地使用权人协商，依照办法第八条的规定，采取延长动工开发期限、调整土地用途规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等方式处置，促进国有建设用地有效利用。特别需要说明的是，办法规定的“闲置土地”，主要是指政府已经供出去的国有建设用地，不包括在政府储备中心尚未供出去的国有建设用地。(2)城市土地闲置政府负有责任的情况有明确规定办法第八条对因政府及政府有关部门的原因导致闲置土地的情形进行了界定,认定的责任人是市、县国土资源主管部门。市、县国土资源主管部门对其调查发现的闲置土地

42、，应当在法定期限内向国有建设用地使用权人下达闲置土地认定通知书。国有建设用地使用权人在收到闲置土地认定通知书后，认为其闲置土地属于政府及政府有关部门的原因导致的，可以向市、县国土资源主管部门提供说明材料，由市、县国土资源主管部门进行调查核实和认定。(3)城市土地闲置费有明确说明办法第十四条规定的“土地出让或者划拨价款”，是指出让或者划拨土地的总价款。土地出让价款是指国有建设用地使用权出让合同确定的由国有建设用地使用权人向政府支付的全部土地价款，不同于土地出让金。土地出让金是出让土地时政府所取得的土地纯收益，土地出让金一般只占土地出让价款的25%土地闲置费标准不是办法新确立的，而是按照2008年

43、国发3号文件国务院关于促进节约集约用地的通知确定的，旨在大幅度提高土地闲置费的标准，用经济手段促进国有建设用地使用权人加快开发利用土地。以上是目前城市土地闲置法律体系中比较有代表意义的几点，相关法律在对闲置土地处理程序等其他方面也有很大的进步，考虑到篇幅问题，本文不再详细介绍。（二）我国城市土地闲置法律存在的不足尽管目前的城市土地闲置法律已经对各个方面都进行了规定，法律体系十分完善。但是土地法律作为国家法律体系的重要组成部分，我们还是要用更加严格的眼光看待它。目前的土地闲置法律中对符合一定条件的闲置土地进行强制收回，尽快这样的做法在实现提高土地利用率方面有着显而易见的优点，但是从行政法基本原则

44、层面上探讨仍有不足之处。因此本文从市场和法律两个角度出发，分析我国城市土地闲置法律现有的问题和成因，初步探讨如下。.土地供给机制存在问题办法已经施行了4年，但是我国城市闲置土地增长速度得到了控制，但其规模仍未减少。根据国务院第二次闲置土地督查的结果表明，2015年上半年我国仍有闲置土地约105.4万亩，远多于2010年办法未颁布前的数据。造成这种现象的原因主要是办法为从根本上解决城市土地闲置的问题。从目前闲置的大部分土地多为住宅区开发项目，便可以看出目前土地闲置的主要原因是土地供给机制存有问题。一方面，政府在出让和转让土地是，为获得收益没有高考市场的供求关系，造成出让的土地多余市场需求，开发商

45、没有利润可以获取，不得不将得到的土地闲置。另一方面，政府对出让土地这方面比较重视审批过程的把握，而忽视了对开发商的考核。一些开发商处于自身利益往往囤地以后并不真正进行土地的开发和利用，同时用开发商没有正确评估自身实力，买入了自身无法独立开发的土地，这都造成了土地的浪费。.审批过程繁琐加大了对政府执行力的要求目前为了响应国务院处理闲置土地的号召，土地出让和转让的过程更加严格。申请土地用于开发需要办理建筑工程施工许可证、建设用地规划许可证、国有土地使用证、建设工程规划许可证等一些列手续，同时还要完成多个审批程序。这些申请与程序通常不在一个政府部门办理，任何一个环节出现延迟都会造成开工的推迟，而整个

46、流程的办理时间至少为半年，稍有问题开发商便会超出规定的开工时间。因此，为避免出现闲置土地，相关政府部门之间要有很强的协作能力，能让开发商在办理有关手续时反复联系土地、房产等政府部门。.部分规定弹性太大尽管办法第二章第八条和第三章各处了明确的情况判定和处置办法，但是第八条又规定，对于自然灾害等不可抗力造成土地闲置的按照前款处置，同时土地管理法规定，对于不可抗力造成土地闲置的，不用缴纳闲置费或者被政府无偿收回。这样的规定显然是合情合理的，但是也给部分开发商找到了规避处置的借口，增加了政府执行法律的难度。.过于重视审批程序而忽视了监管目前法律将城市土地闲置涉及到的大部分程序都做了明确要求，让审批流程

47、处处有法可依，但是法律对闲置土地监管不够重视。这使得城市闲置土地处置难度加大，一方面没有足够的依据进行全面深入查处。另一方面，监管方面的法律缺失使得对闲置土地处置存在滞后性，发现土地闲置时往往已经过去了一段时间，造成了一定时间内土地的浪费，又悖国务院关于提高土地利用率的政策。因此政府应注意根据地方实际情况，对闲置土地监管进行立法。三、完善我国城市土地闲置法律制度的立法建议针对上文提出的问题，本文结合前文的法律基础知识和其他立法经验，提出可性的建议。（一）改善供给机制，建立土地市场制度土地闲置从根本上来讲是土地市场供大于求的结果，但是目前的各项土地闲置处理法律都没有涉及土地市场的问题，因此我国的

48、土地市场和国外相对完善的土地市场机制相比也十分落后。因此政府应改变当前无计划的土地供给机制，实行有计划和调控的机制。国家作为土地所有权拥有者，应在法律和政策上积极做出完善。一方面，政府应根据城市规划制定严格的土地供应政策，并根据政策制定符合当地发展情况的相关法规。根据土地供应政策，严格限制土地出让面积，防止开发商囤地。另一方面，对城市房地产等需要土地的行业进行市场调研，根据调研对市场供需要求的判断，制定年度土地供应计划，对不符合该计划的申请不予审批。（二）优化审批程序通过上文的分析，目前的审批流程对政府部门协作能力要求过高，因此应对其进行优化。本文主要有两个对策：首先，本文认为，政府可以通过公

49、开招标等形式，选取中介服务机构，直接对申请土地项目的开发商进行环评报告、节能评估、地震安全评估和雷电风险评估等项目的专项评估报告，使开发商不必要花费大量人力精力在多个政府部门和中介机构间奔波，大大提高效率。但这对中介机构的公正性大大增加，因此城市土地闲置相关法律应对这种集中服务的中介机构做出规定，对其违规操作进行处置。其次，适当放宽编制技术评估条件。比如，对不涉及湖泊、水库、河道等区域的项目，放宽水土评估条件；对开展产业园区建设项目区域化评估试点工作等。但是，为在放宽要求的同时保证安全性，避免个别地区因技术不能对放宽要求的线进行划分，法律可以给出同一的执行上下限，进一步提高审批效率。（三）加大

50、土地使用监管立法加强土地使用期间的监管，一方面可以避免开发商违规操作，防止土地违法行为发生，另一方面，规避土地闲置处理的滞后性，提高土地利用效率，缓解土地供需矛盾。因此，城市土地闲置法律体系应改变重审批轻监管的现状，这方面由于目前相关政府部门之间还存在着认知上的差异，因此要加快对土地使用监管方面的立法工作，给出土地使用监管的统一办法。首先，法律明确规定主要负责部门，并理清各相关部门之间的工作关系，统一协调，避免工作内容重复造成多大监管成本增高。其次，应对土地使用监管授予明确的法律权利。这是保障监管严格按照法律规定实施的基础，可以保证土地使用监管的客观和公正。因此，相关法律应对监管的程序有明确规

51、定，对需要监管处置的问题是什么、怎么做有详细说明，从而形成良好的土地使用监管法律规范。最后，目前监管的一大难题是，政府在项目审批上耗费过多精力，没有更多资源对土地审批后的使用情况进行监管。因此相关法律需要调整重心，以避免给政府带来过大的工作强度，使部分地区无法合规工作，只能敷衍了事。结语近些年来，土地闲置问题逐渐得到了政府的关注，根据建设银行的报告，2001年到2007年6年时间内，开发商购置的土地得到实际开发完成的比例不足60%这意味着有40峨府出让的土地都遭到了不同程度上的浪费。土地是重要的国有资源，土地法律是各个国家法律体系的重要组成部分，尤其是对从小农经济逐步发展而来的我国，土地的重要意义不言而喻。但是近些年土地浪费的现象日益严重，因此为了从法律角度对土地闲置现象进行研究，从根源解决问题。城市土地闲置概念真正出现的时间并不长，其相关法律体系建设的历程也很短，在这短短的发展历程中，虽然存有很多缺陷，但是也取得了不错的成绩。本文主要通过