国家公务员制度 第一章概论

1、第一章国家(guji)公务员制度概况共六十一页基本(jbn)内容一、公务员与公务员制度二、国外公务员制度概况(gikung)三、中国公务员制度的创建与发展共六十一页重点(zhngdin)内容、公务员和公务员制度的概念、我国建立(jinl)公务员制度的意义、中西方公务员制度的特点比较共六十一页一、公务员与公务员制度(zhd)（一）公务员的名称与范围“公务员”一词，最早是英文“Civil Servant或者CivilService”翻译过来的。英文原意(yuny)是“文职服务员”、“文职仆人”，有人直译为“女王的仆人”，有人意译为“文官” 或“公务员”。美国则称为“政府雇员”（Government

2、al Employee） 。 日本在二次世界大战前称“文官”，战后改称为“公务员” 。 法国直称为“公务员”。联邦德国称为“联邦公务员”或“联邦官员”。 共六十一页重点(zhngdin)内容、公务员和公务员制度的概念、我国建立(jinl)公务员制度的意义、中西方公务员制度的特点比较共六十一页（二）公务员的内涵(nihn)所谓公务员，一般是指代表国家或政府为社会提供公共服务的工作人员，且大多是由非选举、由考试和被任命而担任职务(zhw)的。因此，我们也叫它“国家公务员”。共六十一页（三）公务员的范围(fnwi)、在国外，大致说来有三种(sn zhn)类型：第一种是小范围的，公务员仅指中央政府中非

3、选举产生和非政治任命的事务官，不包括由选举或政治任命产生的内阁成员及各部政务次官、政治秘书等政务官。这种范围同国家公务员法规的适用范围相一致，英国及许多英联邦国家基本属于此类。在英国，公务员是指那些不与内阁共进退，经过公开考试择优录用，没有过失可以长期任职的文职人员。共六十一页第二种是中等范围的，中央人民政府的所有公职人员，包括政务官与事务官都称为公务员，但适用于国家(guji)公务员法规的只是事务官。美国基本属于此类。美国把公务员称为“政府雇员”，“政府雇员”是范围很广的一种称谓，它包括了除军事人员以外的所有政府雇员。共六十一页第三种是大范围的，把从中央到地方政府机关的公职人员、国会除议员以

4、外的工作人员、审判官、检察官、国有企业和事业单位的工作人员统称为公务员，并由“国家公务员”和“地方公务员”之别，有“特别职”与“一般职”之分。“一般职”公务员是指政府系统中非选举产生和非政府任命的工作人员，是国家政府系统中的事务官，即非选举产生和非政治任命的政府工作人员，适用于国家公务员法规的，只是“一般职”的国家公务员。日本、法国基本那属于此类。法国公务员是指在中央机关及其所属机关、地方行政机关、公共企事业单位被任命为常任(chngrn)官员的工作人员。 共六十一页、中国(zhn u)公务员的范围 根据国家公务员暂行条例（1993），我国的国家公务员是指各级国家行政机关(jgun)中除工勤人

5、员以外的工作人员（包括国家行政机关中从事党团工作的专职工作人员，如人事部机关党委专职副书记等）。 共六十一页 但是中华人民共和国公务员法 （2006）中规定，“本法所称公务员，是指依照法律规定管理国家事务和履行社会公共事务管理职能、使用国家行政编制、由国家财政负担工资福利的机关中除工勤人员以外的工作人员。” 根据公务员法的规定，中国公务员的范围应当包括中国共产党机关、人大(rnd)机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和民主党派机关这七大机关的工作人员。这一界定，充分体现了中国现行政治制度的基本特点。共六十一页（四）公务员制度(zhd)（一）公务员制度的含义公务员制度，即是通过制定法律和

6、规章，对公务员依法进行管理的总称。如我国国家公务员暂行条例的设置，我国公务员制度包括公务员的义务权利、职位分类、录用、考核、奖励、纪律、职务升降、培训、交流、回避、工资、保险、福利、辞职辞退、退休(tuxi)、申诉、控告等方面的基本规范和具体制度。共六十一页（二）建立(jinl)公务员制度的作用第一、公务员制度的推行，有利于社会安定和行政秩序的长期稳定。第二、公务员制度的推行，有利于政府管理(gunl)的民主化、科学化。第三、公务员制度的推行，有利于政府行政的高效化。第四、公务员制度的推行，有利于开发高层次的人才资源。第五、公务员制度的推行，有利于政府为社会提供优质的公共服务。共六十一页二、外

7、国(wigu)公务员制度概况共六十一页（一）西方(xfng)公务员制度的产生、中国(zhn u)古代科举制度的影响（西方公务员制度的历史渊源）共六十一页1983年美国人事管理总署署长艾伦坎贝尔应邀来中国讲授西方文官制度时说：“在我们的政治学教科书中，当读到文官制度的时候，都把文官制度的创始者归于(guy)中国。”“现在各国的考试制度，差不多都是学英国的。穷流溯源，英国的考试制度，原来还是从我们中国学过去的。”孙中山共六十一页、公务员制度产生的历史背景第一、社会(shhu)经济基础：资本主义经济的发展，要求改革传统的官制。第二、社会政治根源：世纪以后，各主要资本主义国家实行的政党分脏制导致大量的

8、用人腐败现象的出现。第三、政治文化基础：资产阶级政治理论中的社会契约思想、主权在民思想、权力制衡思想等为西方公务员制度的创立提供了重要的理论依据和思想来源。共六十一页（二）西方(xfng)公务员制度的建立与发展、英国政务官与事务官区分(qfn) （1805年) 诺斯科特杜维廉报告(1854年) 两个枢密院令 (1855年和1857年) 富尔顿报告(1968年).共六十一页英国文官制度的建立经历了一个漫长的过程。早在1805年英国财政部就设立了常务次官，随后一些重要部门(bmn)也相继设立常务次官，到1833年政府所有部门(bmn)都设立了常务次官。“政务官”和“事务官”两大类的“两官分途”体制

9、由此发轫。政务官包括各部大臣、副大臣和政务次官，负责制定政策，并随政党进退而进退；事务官包括常务次官、副常务次官、助理次官等，负责执行政策，不与内阁共进退。这一做法，有效地保证了政府工作的连续性和政局的稳定性。与此同时，这一时期，英国许多政治性报刊开始不断刊登介绍中国录用官吏的程序和做法，主张实行中国式的文官考试。共六十一页1833年英国政府各部开始实行官职的考试补缺制度。1853年英国议会派遣麦克莱等3人组成委员会调查东印度公司的用人制度。该委员会在调查报告中明确提出了要摒弃用人制度上的“恩赐”主义，实行考试任用制度。1854年，英国财政部高级官员查里斯屈威廉和斯坦福洛斯克特对英国文官进行了

10、全面调查，提出(t ch)了著名的关于建立英国常任文官制度的报告。报告建议设立常任文官制度，包括考试、录用文官、重视文官的专业水平、提拨优秀文官等等。1855年英国政府以枢密院令的形式公布了这个报告，并决定成立了3人委员会负责文官的考试、录用事宜。1870年，英国政府又颁布了第2号枢密院令，对文官的考试、录用、等级结构等重要原则做了进一步的确定和完善。至此，世界近代史上的第一个文官制度在英国正式确立。共六十一页20世纪(shj)50年代以来，西方文官制度获得了较大程度的发展。在英国，1968年，以苏塞克斯大学名誉副校长福尔顿勋爵为首的12人委员会提出了改革文官制度的报告。这份报告共158项，主

11、要内容有：精简文官层次，打破行政官员系统的封闭性，建立开放的、统一的分类制度；成立文官事务部，代替财政部行使文官管理权限，改革对文官的管理办法；重视专家和专业技术人员的作用；成立文官学院，专门从事对文官的培训和继续教育工作等等。报告建议具体，操作性强，其中大部分建议被采纳和实行，大大推动了英国文官制度的发展。 共六十一页、美国“政党分脏制”(1828-1883)彭德尔顿法（ 1883 ) 文官制度(zhd)改革法 （ 1978) 共六十一页美国文官制度的建立，经历了和英国大体相同的情况。建国后的美国，政治上实行多党制，但“政党分肥制”所带来的政局不稳和官员素质低下问题丝毫不逊色于英国。例如18

12、41年，哈里森当选美国总统，一个月后便因忙于职位分配劳累而死；1861年，林肯当选总统，分官使他精疲力尽，他形容说“如果前院起火，我都无法去救”。1881年，因分官不均，导致菲尔德总统被刺事件发生，使资产阶级异常震惊，为了(wi le)克服“政党分肥”的种种弊端，1883年1月，美国国会正式通过了由议员彭德尔顿提出的文官制度法案（史称彭德尔顿法），该法确立的原则主要有：用功绩制取代分肥制；文官实行公开考试，择优录用；文官为职业官员，除非渎职，不得被解雇；文官不得参与政治活动，在政党政治中必须保持中立；依法成立3人文官委员会，负责联邦文官的统一管理活动。该法案标志美国文官制度的建立。共六十一页在

13、美国，第二次世界大战后，国会通过了一系列有关文官制度的法律，其中职位分类是最为重要的法律之一。职位分类注重职位的性质和对职位的工作要求，强调职位与责任、职位与能力的有机统一，职位分类的实行，有助于科学地选拔人才，有利于提高(t go)文官的素质和政府的工作效率。1978年10月，卡特政府提出并由国会通过了公务员改革法，对联邦政府文官制度进行了重大改革。这次改革的主要内容包括，确立九项成绩制原则、改革人事管理机构、推行成绩工资、改革考核制度等，其核心是推进按工作表现付酬的成绩制，以达到提高政府管理效率的目的。 共六十一页、法国(f u)、德国和日本 与英美不同，法国、德国和日本在历史上都曾存在过

14、强大的中央集权官僚体制。法国在拿破仑统治时期就建立了庞大的官吏队伍，德国在“铁血宰相”俾斯麦执政时期建立了中央集权政府体制，日本在明治维新之后，建立了以天皇为权力中心的中央集权的官僚体制。1946年，法国颁布了统一的公务员法，开始将文官的管理纳入法制化的轨道；1947年日本通过了国家公务员法，其主要内容有文官实行公开考试，择优录用，实行功绩(gngj)制等；1949年，联邦德国制定了德意志联邦共和国基本法，对帝国的官吏制度进行了一系列改革，确立了“考试用人”、“机会均等”、“文官常任”等原则，1950年又颁布了德意志联邦共和国公务员法，形成比较完整的现代文官制度。共六十一页进入新世纪以来，文官

15、制度正在适应经济全球化和信息网络化的趋势，呈现出新的发展特点：这就是录用形式趋向(qxing)多样化；越来越重视文官的专业化；越来越重视文官的权利保障；实行开放式管理，强化文官的流动性；强化职业培训的终身化；强化人事行政管理机构的职能和作用等等。 共六十一页（三）西方(xfng)公务员制度的基本特征第一、公开考试，择优录用 。即绝大多数文官都必须通过公开的竞争考试，择优录用，政府任何一级文官职位，都要向成绩优秀者开放。西方各国几乎都用立法的形式把考试的内容、方式、条件、机构等方面固定下来，形成制度。公开考试，择优录用制度地有效(yuxio)贯彻，对于建立一支精干、稳定和高水平的文官队伍，保持行

16、政系统的连续性和高效率具有重要的作用。共六十一页第二、严格考核，晋升唯功 。考核是文官制度中的一项重要内容，是提高(t go)工作效率的中心环节。西方各国都非常重视对文官的考核工作，一般都坚持以下3个原则，即职责一致的原则、奖惩结合的原则、公平对待的原则；考核内容详细、全面 。共六十一页第三、政治中立，职务常任。 西方各国普遍要求文官必须在政治上保持中立，不得介入党派活动，不得参加党派竞选，不得以党派偏见影响决策，文官的工作与党派完全分开。西方国家一般把政府官员分为两大类，一类称为政务官，他们往往随党派竞选的胜败而进退(jntu)，主要担任各部、委的行政首长，构成内阁成员，有一定的任期限制；另

17、一类为事务官，即我们通常所称的文官，他们一般被录用后，就按工作成绩逐年提升，对自己的本职工作有全面的了解，实行职位的常任制，只要没有过失，就可以终身任职，有终身的职业保障。共六十一页第四、官纪严明，待遇优厚。西方各国对文官普遍具有严格的纪律要求 。与此同时，各国都有比较完备的关于文官的法律、法规，对文官的身份、地位、权利和义务做出了十分详备(xin bi)的规定。所谓法律保障包含两层含义：一是对文官的权利做出明确的规定；二是当他们的权利受到侵犯，或因违反纪律受到不适当处分时，有权向司法机关或有关专门机构提出申诉，并受到法律和法律程序的保障。西方各国文官待遇普遍比较优厚。除了较高的工资外，还有职

18、务津贴、住房津贴、子女抚养补贴等等，退休后享有来源固定的、较为丰厚的退休金。共六十一页三、中国公务员制度的创建(chungjin)与发展国家公务员制度是指制定法律、法规，依法对国家公务员进行科学管理的各种制度的总称(zn chn)。我国公务员制度，是社会主义的政府机关干部人事制度，它继承和发扬了党和国家干部人事制度的优良传统，总结和吸收了党的十一届三中全会以来干部人事制度改革的成果，吸收和借鉴了国外一些国家人事管理的有益经验和做法，坚持从我国的国情出发，是具有中国特色的社会主义的公务员制度。共六十一页（一）我国过去干部人事制度(zhd)的特点及弊端、管理对象笼统庞杂，缺乏科学分类；、管理权限过

19、于(guy)集中，管人与管事相脱节；、管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；、管理制度不健全，用人缺乏法治等等。显而已见，只有对干部人事进行整体性的、全面的改革，才能适应社会主义市场经济的需要，才能跟上现代管理前进的步伐。 共六十一页（二）中国国家公务员制度(zhd)的产生过程中国建立公务员制度，最早可以追溯到1978年党的十一届三中全会提出的全党工作重心转移，这是改革人事制度、实行公务员制度的根本起因。为建立符合国情的公务员制度，在继承和发扬优良传统的同时，根据市场经济发展的形势，广泛借鉴国外的科学方法，经过多年(du nin)改革实践探索，其过程可分以下几个阶段：共六十一页第一阶段：思路形成阶段

20、（1978年底至1988年3月）1980年8月18日，邓小平作了论党和国家领导制度的改革的重要讲话，拉开了干部人事制度改革的帷幕。1984年下半年到1986年下半年，中共中央组织部和原劳动人事部组织专家和实际工作者起草国家行政机关工作人员条例.1986年下半年，中央专门成立了政治体制改革研讨小组，下设干部人事制度改革专题组，专题组将国家行政机关工作人员条例更名为国家公务员暂行条例，并得到中央的原则同意。1987年9月召开(zhoki)的中共“十三大”正式提出建立国家公务员制度，次年3月召开(zhoki)的全国七届人大一次会议，进一步提出要“抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”，这标志着实行国家公

21、务员制度得到了党和国家最高权力机关的批准。 共六十一页第二阶段：试点和法规修改形成阶段（1988年3月1993年8月）从1988年5月到1991年，是国家公务员条例(tiol)从理论探讨、法规起草进入具体实践探索验证的阶段，尤其是在国务院六个部门即审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局进行试点，初步取得了不少经验。1993年8月14日，国务院正式颁布国家公务员暂行条例(tiol)，并在同年10月日起正式生效，标志着中国国家公务员制度正式建立起来。 共六十一页 第三阶段：全面实施阶段（1993年10月至1998年12月）第四阶段：深化完善阶段（1999年以来） 2006

22、年1月1日正式实施的中华人民共和国公务员法是我国50多年来干部人事管理方面的第一部总章程性质(xngzh)的法律。它的制定和颁布是我国民主法制建设的一件大使，是干部人事管理科学化、法制化的里程碑。共六十一页（三）我国建立(jinl)国家公务员制度的重大意义1、建立国家公务员制度，有利于实现分类管理。国家公务员制度改掉了传统的人事管理制度的管理模式单一，缺少法制，缺少竞争机制等弊端(b dun)，有利于调整人员结构，提高政治、业务素质，保证机关工作人员队伍的优化，从而提高国家行政机关卓有成效地担负起组织经济建设和管理国家行政事务的职能部门，以适应社会主义市场经济体制的建立和改革开放、发展社会生产

23、力的需要。共六十一页2、建立国家公务员制度，有利于加强廉政建设。廉政建设的关键(gunjin)是提高队伍素质和加强制度约束，国家公务员制度正是为廉政建设提供了保障机制。通过考试、考核、培训、交流来提高素质；通过义务、纪律、回避、申诉、控告促进廉洁奉公；通过法制化的管理，防止人治现象。共六十一页3、建立国家公务员制度，有利于增强政府机关的生机和活力。建立国家公务员正常的退休制、实行(shxng)部分职务聘任制、规定不同职务的最高任职年龄、采取辞职辞退等办法，增强了机关的生机和活力。 共六十一页4、建立国家公务员制度，有利于促进政府机关人事管理的科学化、法制化。我国公务员制度包括(boku)国家公

24、务员暂行条例，国家公务员法和单项法规，构成了完整的国家公务员法规体系。为我国的人事管理逐步走上科学化、法制化的轨道奠定了坚实的基础。共六十一页（四）中国(zhn u)国家公务员制度的特点中国国家公务员制度具有十分突出的特点。首先与西方文官制度（即公务员制度）相比，体现出鲜明的中国特色；其次(qc)与中国以往的干部人事制度相比，又具有强烈的时代特色。此外，还与我国历史上官吏制度相区别。 共六十一页鲜明的中国(zhn u)特色第一，坚持党的基本路线，不同于西方的所谓“政治(zhngzh)中立”。 中国国家公务员制度要求，国家公务员必须坚持党的基本路线，执行党的路线、方针和政策，国家公务员中的共产党

25、员，必须参加党的组织生活，执行党的决议，遵守党的纪律，发挥党员的模范带头作用。所有这些，都与西方国家要求文官不得以公务员身份参加党派活动，在公务活动中不得带有党派的政治倾向性等“政治中立”的要求，有着本质的区别。共六十一页第二(d r)，坚持“党管干部”原则，不同于西方文官管理独立于党派之外。中国国家公务员制度是党的干部制度的组成部分，各级政府组成人员和其它重要干部由各级党委管理，他们的任免由党委组织部门考察，党委决定或推荐，依法由各级人大选举产生或政府任命。而西方文官制度则强调文官管理是由独立于党派之外的专门管理系统负责，“不受政党干预”，“与党派政治脱钩”，任何党派无权管理文官。共六十一页

26、第三，坚持“德才兼备”的用人标准，不同于西方国家只强调文官的业务水平。国家公务员暂行条例规定，对新进国家行政机关担任主任科员以下非领导职务的国家公务员的录用，实行公开考试，严格考核，择优录用，并把考核政治思想和道德品质的结果作为是否录用的重要条件；在职务晋升上，坚持德才兼备原则，注重贯彻执行党的基本路线(lxin)的表现和工作实绩；在考核方面，强调对国家公务员的德、能、勤、绩进行全面考核。而西方文官制度在用人标准上，有的强调所谓“专才”，有的强调所谓“通才”，但都把业务知识和能力作为用人的主要条件。共六十一页第四，坚持为人民(rnmn)服务的根本宗旨，不同于西方强调文官是一个单独的利益集团。中

27、国国家公务员制度规定，国家公务员必须全心全意为人民服务，廉洁奉公，不贪污受贿，不谋私利，自觉接受群众监督。国家公务员除了人民群众的利益之外，没有自己的特殊利益。而西方的文官是一个单独的利益集团，他们同政府的关系是雇员和雇主的关系，文官工会为了文官的利益经常同政府谈判，并设有专门的机构调节文官集团与政府的关系。 共六十一页第五，坚持领导职务任用交流制度，不同于西方“政务官”和“事务官”的截然分野。在中国政府机关中，国家公务员分为领导职务和非领导职务两大序列。他们之间根据需要，可以相互转任。与此同时，政府机关领导干部(gnb)和党的机关领导干部(gnb)、其它国家机关领导干部(gnb)以及企事业单

28、位的领导干部(gnb)，可以通过一定的程序和办法相互交流。而西方文官制度实行所谓“两官分途”，“政务官”与“事务官”是两个截然不同的体系，强调“政务官”“政治化”，“事务官”“职业化”，相互之间不能转任。共六十一页强烈(qin li)的时代特色第一，建立了科学的分类管理制度。国家公务员制度明确界定了国家公务员的范围，对传统意义上的“国家干部”实行分类管理。国家公务员制度只适合于各级( j)国家行政机关，与企业、事业单位的人事管理制度相区别，从而改革了以往无论什幺管理干部，按照一个模式进行管理的办法。不言而喻，国家公务员制度的建立，标志着中国人事分类管理制度的初步形成。共六十一页第二，引进了公平

29、的竞争激励机制。在“进口”上，改革了过去那种“统分统配”、凭关系进机关的做法，实行公开考试，严格考核，择优录用的办法；在职务晋升上，贯彻(gunch)“实绩制”原则，听取群众意见，提倡公开竞争，注重工作实绩，按照德才兼备的标准选拔优秀人才，有利于克服少数人圈定人选的弊端。在“出口”上，对不称职人员区别情况，给予降职或辞退，做到优胜劣汰，保证国家公务员队伍的素质。共六十一页第三，强化了正常的新陈代谢机制。国家公务员制度在健全退休制度的同时，增加了出口，例如对部分职务实行聘任制，做到能上能下；对年度考核连续两年不称职的，要给予辞退；另外，国家公务员还可根据规定辞去国家公务员职务。所有这些措施和办法

30、(bnf)，有利于保证国家公务员能上能下，能进能出，增强国家行政机关的生机和活力。 共六十一页第四，构建了廉政、勤政的约束机制。国家(guji)公务员制度把廉政的要求贯穿于国家(guji)公务员的权利、义务、纪律、晋升、考核、奖励、回避、等各个单项制度之中，使国家(guji)公务员能够依法行使权力，保证廉洁奉公；通过义务、纪律、职位分类的明确规定以及把考核结果与职务升降、晋级、增资等直接挂钩，做到功过分明，克服“干好干坏一个样”的现象，激励国家(guji)公务员勤政务实，努力工作，提高工作效率。共六十一页第五(d w)，形成了比较配套的法规体系。除了国家公务员制度的总法规，即中华人民共和国公务

31、员法之外，还制定了各个单项条例及其实施细则等，形成了一套比较配套的法规体系，使国家公务员的管理有法可依，逐步走上法制化的轨道。共六十一页与我国历史上官吏制度(zhd)相区别 中国立国悠久，官吏制度源远流长。从黄帝以云为官、炎帝以火为官、太昊以龙为官等图腾名官开始，到西周的世卿世禄制度，从九品中正，到隋唐至明清的科举制度，从设官取仕，到官风官德，其体系之完备、制度之健全，令人赞叹。 现代的公务员制度与历史(lsh)上的官吏制度，产生的政治、经济和社会背景完全不同，其性质和特点也完全不一样。概要分析如下：共六十一页第一、在价值取向方面的不同(b tn)。封建社会实行专制政体，皇帝拥有至高无上的权力，“朕即国家”，国家或政府乃是皇帝的所有物。建立官吏制度的目的，是为了维护王朝的统治地位。现代社会的国家政府，是建立在“主权在民”的基础之上的，政府的权力来自人民，其责任是为了保护人民，改善人民生活福利，维护人民的平等自由。国家公职人员是受人民之托，为人民服务，当人民公仆。建立公务员制度目的，是为了创造公平竞争的环境，选拔优秀人才，提高行政效率，更好地为人民服务。 共六十一页第二、与国家的关系方面的不同。封建社会的官吏与国家无法定权利义务关系。君主视官吏为家奴，无条件地占有，官吏只有服务命令的义务，无表示意志的权利。官吏的任用(rny