《绩效管理》课件09

1、绩效管理 第九章 政府绩效管理评述内容摘要及学习目标内容摘要：政府绩效有政府整体绩效、政府部门和项目绩效以及政府公务员个人绩效等三个基本层次，与此相对应，政府绩效管理可以分为政府绩效战略导向管理、政府公共部门和项目绩效管理及政府公务员绩效考核评估管理三大方面内容。学习目标：（1）准确把握政府公共组织制度特征，以及政府绩效管理的基本点；（2）对于近年来西方国家“政府再造”运动的历史背景、精神实质和战略取向有清楚的了解，并能够对照中国转型期政府职能转变实际情况，深刻反思政府组织变革的绩效战略导向意义；（3）清楚政府绩效预算的演变脉络，并对绩效预算的基本特征和实施要领有清晰把握；（4）概略把握政府公

2、共项目绩效管理的操作要点；(5)能够联系实际思考和分析政绩评估的操作要领、发展趋向及实践问题。知识结构图情景实例S市的“民评官”活动S市是东部沿海的一个地级市，2013年S市积极借鉴其它地市干部考核评价工作经验，在全市范围内启动实施领导干部社会化评价工作。成立市领导干部社会化评价工作领导小组，由市委书记、市长任组长，市委常委、宣传部长，市委常委、纪委书记，市委常委、组织部长担任副组长，成员单位有市委办公室、市政府办公室、市纪委、市委组织部、市委宣传部、市统计局等有关部门负责人组成。领导小组下设办公室（设在市委组织部），具体负责社会化评价组织工作。领导干部社会化评价在市级部门和下属县（市、区）两

3、个层面进行。在市本级，49个市级部门的市管领导干部列入评价对象；在6个下属县（市、区），四套班子成员和法、检两长列入评价对象。为增强可比性，还将评价对象进行了分类处理。对49个市级部门分成综合经济、公共事务、执法监督和其它服务4个大类，正职和副职分别排名；县（市、区）以各自班子为单位进行排名。情景实例S市的“民评官”活动在评议主体选择上，S市在市级和县（市、区）两个层面建立了两个不同的评委库。市级部门层面：建立由市“两代表一委员”、社会组织负责人、企业负责人、县（市）和城区有关单位及乡镇（街道）基层干部、村（社区）负责人、普通群众、新闻媒体人士等组成的总数在10000人左右的大评委库。（1）对

4、部门正职，从市级万人大评委库中随机抽取1800人，实行现场集中填表和上门调查问卷相结合的方式，由公众代表进行直接评价，最后由组织方根据评价情况折算成具体评价分值。（2）对部门副职，采取间接评议的方式，以正职的社会化评价得分为基础，再由该部门正职及干部群众分别对其进行评分，三项分数折算成副职最终得分。县（市、区）层面：各地建立由各方面代表人士组成的1000人左右的大评委库。对纳入评价范围的四套班子成员和法、检两长采取“各级干部评”和“公众代表评”相结合的方式进行，按6：4比例加权计分对评议对象进行评议。评价内容主要是领导干部贯彻市委市政府决策部署、履行岗位职责、为民务实清廉、推进事业发展、完成年

5、度各项目标任务所取得的实绩实效。情景实例S市的“民评官”活动对部门正职领导干部，采取承诺公开、实绩公示、社会公议和结果公告四个主要环节进行；对部门副职领导干部，采取间接评价方式，在正职领导干部社会化评价的基础上，增加部门正职评价和所在部门干部群众评价两个环节；县（市、区）领导干部社会化评价与年度考核工作结合起来进行。第一节 政府组织绩效管理意义公共组织特征政府组织界定政府绩效管理一、公共组织特征定义：在公共领域，因为涉及公众的利益，相关资源配置和有关公共决策，就应该在全体社会成员或相关成员“一致同意”的前提下，进行“公共选择”（public choice）。但是，在一个很大群体（如一个民族国家

6、）中，要达到“一致同意”的决策目标，成本可能会很大，以致在现实中往往不可行，所以，就在社会成员的“互动”中，通过推举代理性机构来行使公共决策，或受社会公众委托而代理提供公共品供给或公共服务，这样的机构即“公共组织”（public organization）。根本特征：其与所提供产品和服务的对象（公民、社会公众、社区成员）之间不是市场交换关系，而是一种委托-代理关系，其独特之处在于，公共组织往往是在社会公众隐含的、疏散的、泛化的委托授权下，作为单一的、长期的、非市场选择性的代理组织存在和运作的。一、公共组织特征外部环境：除了在非常时期通过政治或暴力的强制手段面临被颠覆的压力，或在社会公共选择机制

7、下可能会面临严重的外部竞争危机而外，一般情况下，公共组织的外部环境（包括辖区内和辖区外的主权威界限）是相对稳定的，在特定的社会范围内其地位和功能具有一定的自然垄断性或非充分竞争性。组织宗旨和目标：公共组织的基本宗旨就是增进社会公共利益，直接目标是提供公共品供给或公共服务。组织技术和文化角度：支撑公共组织运作的，是与公共选择密切相关的服务性、信息性技术，以及民主性、政治性文化。组织结构：相对于非公共组织，公共组织具有更为明显的专业职能部门化、控制层级化和运作规范化的特点。二、政府组织界定政府就是一种最为典型、最具有权威主导性的公共组织形式。政府具有“排他性的管制权利”，而私人参与者，包括公民、利

8、益集团、 产业协会、工会、各阶级阶层群体等，虽无法通过选择逃避政府行动的影响，但可以选择支持或抵制政府行为，这样博弈均衡的结果就是国家政治制度。广义地看，政府组织即“国家”，包括立法、司法和行政机关，通常所说的政府组织主要狭义地指“行政机关”。政府组织的基本职能就是为国民提供“国家级”的公共品或公共服务，诸如产权法制保护、宏观经济稳定、公共基础设施、社会公共服务及国际和平环境等。现代各国政府组织变革和发展的基本方向是，由传统政客官僚、制衡低效和权威治人，走向专业技术化、行政高效化和平等治事化。三、政府绩效管理政府绩效管理的三个基本层面：政府绩效管理的三个基本层面政府绩效战略导向管理政府公共部门

9、和项目绩效管理政府公务员绩效考核管理三、政府绩效管理政府绩效管理的基本任务：以SMART原则构建关键绩效指标体系，按照法定程序和科学模式在个人、群体和组织三个层次上建立完整的政府绩效目标管理系统；以“电子政务”为核心，建立公开、全面、真实、及时的政府绩效信息发布和反馈系统；以结果为导向，在绩效科学测量和客观评估的基础上，建立健全政府绩效预算控制和审计监督系统；以制度化、规范化、弹性化和简单化为基本原则，通过持续不断的组织变革和创新，建立健全政府绩效契约化管理规范、畅通灵敏的绩效监控申诉网络和快速高效的运作流程系统；坚持依法行政、民主管理原则，建立健全政府绩效规制管理系统。第二节 政府再造与高绩

10、效工作组织政府再造运动政府再造战略中国政府改革高绩效政府组织政府绩效战略导向管理的基本任务之一，就是积极应对全球化带来的组织变革压力，重新界定政府角色职能，创建高绩效政府组织，进一步明确政府基本愿景，总体部署政府组织绩效战略目标和任务。第二节 政府再造与高绩效工作组织一、政府再造运动背景缘起：自20世纪80年代以来，伴随着新技术革命、经济全球化和后工业社会带来的新情况、新问题，传统官僚制政府模式日益显现出反应迟钝、无能为力的弊端。随着1983年和1984年澳大利亚和新西兰的工党政府竞选、1988年英国撒切尔政府“下一步行动”机构改革措施的出台，以及90年代初期美国经济衰退及其给各级政府带来的棘

11、手财政危机背景下总统许诺要再造政府的大选推动，所谓“政府再造”运动在西方各国全面铺开定义：这里所说的“再造”（reinventing），不同于一般意义上的“改革”、“重组”或“精简”。所谓“政府再造”（reinventing government），是基于大幅提高政府组织的效能、效率、适应性及创新能力，通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构及组织文化等，来对政府公共组织进行根本性的转型改造。中国的“政府再造”行动二、政府再造战略五项（5C）政府再造战略 核心战略（core strategy）：明确组织角色和目标 效果战略（consequences strategy）：创设高绩效系统 顾

12、客战略 (customer strategy)：直接对服务对象负责提高其满意度。 控制战略（control strategy）：将决策权从高层和中央移走 文化战略（culture strategy）：创造企业家文化三、中国政府改革中国政府改革的基本任务按照“小政府、大社会”的体制模式，彻底改革政府组织机构，建立与社会主义市场经济体制相适应、相配套的干部人事制度，最终走向高度民主的法制化政府 （1）顺应市场化取向，彻底转变政府职能 （2）反对官僚主义，不断提高行政效率 （3）理顺工作关系，逐步完善行政运行机制 （4）精简机构编制，逐渐减轻财政重负四、高绩效政府组织服务化取向：政府要为公民提供优质

13、公共服务 政府服务承诺社会化取向：建立全民参与的高效率政府公共组织 政府“授权”与公民社会“承责”市场化取向：极大提高政府公共资源配置效率引入市场竞争机制第三节 政府绩效预算缘起与实践绩效预算缘起绩效预算特征绩效预算实施第三节 政府绩效预算缘起与实践绩效预算，即以政府机构和公共项目绩效及其衡量为中心编制政府预算方案，可以说是政府绩效管理的首要任务和核心内容。一、绩效预算缘起绩效预算基本含义：将公共资源运用与业绩结果相结合，在政府预算计划方案中按细化的分年度绩效目标列示预算项目、额度及其评估标准，以作为整个政府绩效管理的标杆、依据和基础。经济大萧条 罗斯福新政“产出类别” 胡佛委员会项目规划预算

14、 约翰逊政府目标管理预算 尼克松政府零基预算 卡特政府二、绩效预算特征在基本理念上，绩效预算秉承西方科学理性主义和政府功绩主义传统，以政府在“公共治理”（governance）方面的实际业绩后果为基准和导向。在编制准则上，绩效预算强调社会公众广泛参与，实行适度分权受托责任制度。在管理程序上，绩效预算强化事先控制力度，适当放手事中投入控制，注重事后绩效结果评估。在技术手段上，绩效预算以全新的思路配置公共资源，以一整套有效手段和方法进行综合平衡，包括政府战略导向与具体预算目标、资源与物资、预算资金与执政能力之间的衔接平衡。三、绩效预算实施美国“新绩效预算”成功经验英国“3E绩效预算”改革尝试 澳大

15、利亚“目标规划预算”框架思路中国政府绩效预算实施策略探索 实施策略： 以渐进实施责权会计制度为基础，按支出类别确定预算绩效指标； 以推行项目绩效预算为起点，分阶段实施部门绩效预算； 以绩效信息管理系统建设为轴心，不断强化预算过程（包括投入、行为和产出）监督控制力度； 以绩效审计和评估为保障，督促绩效预算切实有效实施。第四节 政府公共项目绩效管理公共项目绩效管理概要公共项目立项管理招标、投标与评标项目执行管理后绩效评价一、公共项目绩效管理概要政府公共项目定义：政府公共项目是政府部门基于特定公共目标而设立，要求利用限定的公共资源，按照预设的质量标准，在特定时间内完成的专项建设或服务活动。主体：政府

16、一级预算单位（如科技部），以及承担项目的二级预算单位（如科技部农村社会发展司）目标：基于国家公共政策目标的特定要求，为承担某种职能、完成某个实施步骤或举措而确立的某项具体任务经费来源：财政专项预算拨款一、公共项目绩效管理概要公共项目绩效管理公共项目绩效管理，是基于公共项目资源配置效率、经济效益及社会公益效果所进行的计划、组织、监督和调控。公共项目绩效管理流程按照公共项目从立项到决算的工作链来安排。公共项目绩效管理的关键环节在于对项目执行过程进行绩效控制，包括时间、质量和资金三个关键绩效指标及控制着力点。二、公共项目立项管理公共项目要实现高绩效，立项正当是先天基础条件。公共项目立项管理主要包括立

17、项的必要性、可行性或具体操作性论证和审查。 （1）公共项目立项的必要性要从政府公共管理总体目标出发来考察。 （2）公共项目操作可行性论证有严格技术路线和程序要求。 （3）公共项目制度设计包括项目组织制度设计和项目管理制度设计两个方面。三、招标、投标与评标招标书编写。公共项目招标书，是向社会各界公示公共项目预期目标的法律文件，它是公共项目业主进行公共投资控制、确定标底价格、衡量投标合法性的基本依据。招投标程序设计。一般包括政府部门间协调、正式对外邀标、出售或发放招标书、接受投标书、评标、开标等工作环节。中标合同签署。中标单位根据招标书撰写的投标书，是公共项目合同的基础文本。公共项目合同形成过程一

18、般要经过投标书修改、相关方联合起草编写、项目管理公司审查修改和招标方按要求修订等若干环节，最后由项目委托和承办双方正式签署合同文本。 四、项目执行管理公共项目执行环节的绩效控制和管理乃重中之重。在项目执行绩效管理中，资金成本控制和管理是最为核心的环节。项目日常跟踪监控管理是琐碎而重要的工作。五、后绩效评价定义：后绩效评价是项目结束时对项目的目标达成情况，执行过程中的合规合法性，以及3E绩效状况进行全面系统的分析评估。主要任务：总结、评价、反馈主要内容：项目内绩效评价；项目外绩效评价基本程序评价主体（保证独立性和公正性）：独立于公共项目执行者和利益相关者之外的第三方第五节 政绩评估要领及趋势政绩

19、评估要义政绩评估主体政绩指标设置政绩评估问题所谓“政绩评估”，就是行政主管机关、社会公众或中介组织，按照法定民主程序及要求，对政府某个部门、服务项目及公务员个人的绩效状态做出客观、公正和准确的综合评判。第二节 政府再造与高绩效工作组织一、政绩评估要义政绩评估是民主政治的重要实现形式。政绩评估是引导、监督、矫正政府官员施政行为的基本手段和方式。政绩评估也是政治意识形态和政府组织文化的具体体现二、政绩评估主体评估主体多元化民选官员或行政首脑（中央政府首脑和上级行政机关）是政绩评估的主要发起人和实施者。政府专门机构（包括中央预算管理部门、财政审计部门或专职人事管理机构）对相关部门及人员实施绩效审计和

20、评估。社会公众（包括非政府组织、社会中介组织或一般民众）是政绩评估的重要主体和有生力量。三、政绩指标设置公共目标导向原则。严格立足政府组织公共职能，“不越位”、“不错位”，并在此基础上恰到好处地发挥“到位”多元目标平衡原则。在内容、层级、时间和技术维度上设置多元目标预期目标可控原则。所评估的政绩状态一定是被评估部门公务活动及公务员行为在合法合规合理情况下可控制的四、政绩评估问题政绩评估基本趋势全员统筹优化全员主动参与，民主互动建立健全审计监督机制和社会公众公开监督机制，简化和优化政绩考核评估程序和方法四、政绩评估问题对照中国政绩评估实践在政绩评估中，长官意志和自上而下层级控制倾向显著，而下属及

21、被评估者和外部社会民众积极参与度，以及自下而上的推动力严重不足。在转型期，由于政府职能转转任务尚未完成，政府角色混乱导致政绩评估时常偏离应有目标，不合理、不科学、不合法的政绩评估往往与职能错位、越位和不到位的政府行为同时并存。由于官本位、人治化的传统观念和体制掣肘，中国政绩评估的法制化、制度化建设长期滞后，尚没有形成一整套合法合规、科学合理、规范有序、成龙配套的完整政绩评估框架体系。本章小结公共组织的根本特征在于，其与所提供产品和服务的对象（公民、公众、社区成员）之间不是市场交换关系，而是委托-代理关系；这种委托-代理关系的独特之处在于，公共组织是在社会公众隐含的、疏散的、泛化的委托授权下，作

22、为单一的、长期的、非市场选择性的代理组织存在和运作的。广义地看，政府组织即“国家”，包括立法、司法和行政机关，通常所说的政府组织主要狭义地指“行政机关”。政府组织作为一个社会中最具主导权威性的公共组织形式，其基本职能就是为国民提供“国家级”的公共品或公共服务。政府绩效有政府整体绩效、政府部门和项目绩效以及政府公务员个人绩效等三个基本层次，与此相对应，政府绩效管理可以分为政府绩效战略导向管理、政府公共部门和项目绩效管理及政府公务员绩效考核管理三个基本层面。本章小结政府绩效战略导向管理的基本任务之一，就是积极推进组织变革，重新界定政府角色职能，创建高绩效政府组织，进一步明确政府基本愿景，总体部署政

23、府组织绩效战略目标和任务。20世纪80年代以来，一场声势浩大的“政府再造”运动在西方各国普遍展开。所谓政府再造，就是基于大幅提高政府组织的效能、效率、适应性及创新能力，通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等，对政府公共组织进行根本性的转型改造。关于政府再造战略思路，有西方学者具体引申出核心、效果、顾客、控制和文化等五项战略；而对中国政府改革来说，则面临转变职能、提高效率、完善运行机制和减轻财政重负等四项基本任务。从政府绩效战略导向角度来看，西方国家“政府再造”组织变革运动及中国市场化背景下的政府改革，有服务化、社会化和市场化等三个基本战略取向。本章小结绩效预算，即以政府机

24、构和公共项目绩效及其衡量为中心编制政府预算方案，是政府绩效管理的首要任务和核心内容。政府绩效预算最初由美国联邦政府于20世纪中叶提出，后在西方国家得到普遍推广运用，并成为近数十年来西方政府再造运动和政府绩效管理的核心内容之一。绩效预算秉承理性主义和功绩主义传统，强调社会公众广泛参与，强化事先控制力度，适当放手事中投入控制，注重事后绩效结果评估,以一整套有效手段和方法进行综合平衡。目前，世界上已经有50多个国家政府推广实施了绩效预算，但由于各国意识形态、政治体制及具体国情存在较大差异性，具体运作模式也有很大不同。推行政府绩效预算符合中国市场化改革大方向，既有客观必要性又有现实可行性，是促进政府预

25、算决策科学化、民主化，不断提高政府执政能力的必然要求。近年来，中国有关部门及专家学者也在探索实施绩效预算改革的思路、策略和路径。公共项目绩效管理，是基于公共项目资源配置效率、经济效益及社会公益效果所进行的有关计划、组织、监督和调控。相对于政府部门绩效管理来说，公共项目绩效管理的主要特点是：在组织运作上具有非常设性（非连续性、临时性或一次性），绩效评价难以进行横向比较，过程监控具有更为关键的重要性。公共项目绩效管理流程按照公共项目从立项到决算的工作链来安排，包括立项管理、招投评标管理、项目执行过程管理和后绩效评价管理。本章小结所谓“政绩评估”，就是行政主管机关、社会公众或中介组织，按照法定民主程

26、序及要求，对政府某个部门、服务项目及公务员个人的绩效状态做出客观、公正和准确的综合评判。政绩评估，作为整个政府绩效管理系统的核心内容和关键环节，是民主政治的重要实现形式，是引导、监督、矫正政府官员施政行为的基本手段和方式，也是政治意识形态和政府组织文化的具体体现。政绩评估主体多元化，是近年来各国政府绩效评估发展的基本趋势。一般说来，设置政绩评估指标体系，应该坚持公共目标导向原则、多元目标平衡原则和预期目标可控原则。相对于西方国家政绩评估发展的大趋势，中国现行政绩评估存在的主要问题是，长官意志和自上而下层级控制倾向显著，不合理、不科学、不合法的政绩评估往往与职能错位、越位和不到位的政府行为同时并存，法制化、制度化建设长期滞后。思考题什么是公共组织？其基本特征有哪些？政府组织的特殊规定性是什么？政府绩效管理包括哪三个基本层面？ 政府绩效管理体制建设面临的主要任务有哪些？何谓“政府再造”？西方政府再造运动对于政府绩效管理的战略导向意义何在？绩效预算有哪些