中国当代户籍法律制度研究(共54页)

1、中国当代户籍法律制度(zhd)研究目录(ml)中文(zhngwn)摘要lAbstract.3导言l第一章当代中国户籍法律制度的变迁4第一节户籍法律制度初建阶段(1949一1957)4第二节二元制户籍法律制度建立时期(1958一1977)6第三节户籍法律制度逐步改革阶段(1978一今)第二章当代中国户籍法律制度评析13第一节当代户籍法律制度的历史地位13第二节当代户籍法律制度的弊端16一、现行户籍法律制度违反平等的宪政理念17二、现行户籍法律制度妨碍公民自由迁徙的基本人权19三、现行户籍法律制度制约了我国经济社会的发展20四、现行户籍法律制度已不能适应人口管理的新形势21第三章户籍法律制度改革的

2、路径依赖23第一节户籍制度改革的几种模式及理论评析23一、关于户籍制度改革模式评析24二、关于户籍制度改革理论的评析26第二节户籍法律制度改革的路径选择27第四章户籍制度立法的基本原则32一、正义的原则32二、迁徙自由的原则34三、平等的原则35四、扩展身份登记的原则37五、隐私保护原则40六、姓名权保护的原则42结语走向自由平等47参考文献48致谢53山东大学硕士学位论文中文(zhngwn)摘要户籍法律(fl)制度在国家行政管理制度中居于基础性地位,在相当程度上影响着国家经济社会发展。从人类进入文明时代(shdi)之后,户籍制度就始终伴随我们。特别是对我国公民而言,户籍制度与每个人的日常生活

3、息息相关。随着社会变革和权利意识的觉醒,我们发现中国现行户籍法律制度有着越来越多的弊端,虽经30多年的修修改改,但并没得到根本的改善。本人从中国当代户籍制度的形成入手,分析了当代户籍制度确立和演进改革的社会历史背景,从法律层面上剖析其中的不合理性,并根据当前中国社会经济发展的特殊背景设想了户籍制度改革的基本途径,并在此基础上提出了户籍立法应确立的几个基本原则。文章导言部分简要梳理了从商朝到中华民国户籍制度形成发展的历史脉络,分析了1949年建国之前户籍制度的共同特点,介绍了本文的研究方法。文章第一章介绍了当代户籍制度的建立和改革过程。第一阶段1949年到1957年是户籍制度初步建立和完善的过程

4、。在此阶段前期公民具有迁徙的自由并享有较多的权利,此阶段后期随着计划经济制度的确立和完善,城镇户口迁移控制渐趋严格。第二阶段1958年至1977年是以城乡分割为特征的二元制户籍制度确立的过程,此阶段城乡间户口迁移壁垒森严,户口与社会保障和日用品供给紧密结合,公民如果没有户口将难以生存。第三阶段1978至今是户籍制度逐步改革的过程。受传统体制和思想观念的制约,中国的户籍制度改革破冰是从个别地方冲撞底线,采取变通措施开始的,随后刁有中央政策的跟进。其中最大的推动力来源于经济社会的深刻变革,市场经济体制的建立必然要求户口迁移的自由和人员流动的自由。文章第二章评析了当代户籍制度。一方面,当代户籍制度在

5、建国初期特殊的历史背景下,对我国工业化的迅速发展,保持城市农村就业的平衡,维护社会稳定,加强社会管理发挥了不可替代的巨大作用。另一方面,户籍制度弊端也不断暴露,一是城乡分割的二元化户籍制度,造成了城市和农村公民在经济权利、政治权利等方面的不平等,违反了平等的宪政理念;严格控制人员迁徙剥夺了公民迁徙自由的基本人权:对劳动力流动(lidng)的人为限制阻碍经济社会发展。文章第三章对当前户籍制度改革的路径进行了探讨。首先(shuxin)是对30年来户籍制度改革(gig)的几种模式和理论进行了评析,在此基础上,以“路径依赖”的理论为支撑,探讨了户籍制度改革的途径,即从继续推进小城镇户籍制度改革入手,逐

6、步改进和完善社会保障制度,使之与户籍制度逐步剥离,降低城市入户门槛,建立“新市民”制度,最后建立合理完善的户籍法律体系。文章第四章对户籍立法应坚持的几项原则作了探讨。即:正义的原则、平等的原则、迁徙自由的原则、扩展身份登记的原则、隐私保护的原则和姓名权保护的原则.结尾部分提出了户籍制度走向自由平等的期望。在期待的同时,简要分析了户籍制度改革面临的困难,以及应采取的措施。关键词:户籍制度改革路径依旗立法原则导言中国的户籍制度源远流长。商朝己有“登人”或“登众”的甲骨文记载,有了人口统计的雏型。西周时创建了原始的人口登记,设立了掌握户籍的官职“司民”.春秋战国时期,各诸侯国相继建立了严格的户籍登记

7、制度,即“书社制度”和“上计制度”。秦统一全国后,户籍制度日趋完善,开始利用社区组织加强控制,进行什伍编制。及汉,制九章律,编户齐民,首次将户籍制度上升为法律规范。魏晋南北朝时期沿袭秦汉时期的户籍登记制度,实行黄籍、白籍制。隋唐建立了较为完备的“输籍定样”制,至此,中国古代的户籍制度基本框架确立。此后的宋元明清户籍制度均在此基础上完善、修订,如宋朝实行的都保制,元朝实行的村社制,明清实行的保甲制,都是在基本的人口登记统计单位上,实行“联保连坐”,强化组织管理和维护治安功能。民国时期先后出台了户籍法、户口普查法,推行国民身份证制度,建立了各级户政机构。1937年颁布保甲条例,在全国统一建立保甲组

8、织。由此可见,户籍制度是我国历史上的一项重要的社会制度,从汉开始,历代统治者均将其以法律形式规范,保证其效力。主要目的有三:一是确定社会身份。古代中国建立了森严的等级制度,每一个社会成员都有特定的身份和地位,不可逾越。其身份、地位的法定凭证就是户籍。户籍制度将人的身份(shn fen)固定下来,世代相传,不得植自改变对不同的户籍实行不同的管理形式,把人变成提供各种( zhn)赋役的物,人与人之间形成了人身依附关系。二是服务赋役制度。中国古代是一个农耕社会,国家(guji)财政收入主要来源于人头税、田赋等。赋役制度建立的基础就是户籍制度。无论是“什伍税一”还是“三十税一,都是以户为单位征收的,因

9、此古代户籍是国家实现征税派役的基础和工具。三是维护治安秩序。从宋的都保制到清的保甲制,户籍制度就兼具了治安功能。将社会上的所有人均纳入一定组织、单位进行管理,即以“十户一保”,设立保长等基层管理者,一人、一户违法,其余各户“联保连坐”,从而建立起了一张覆盖全社会的治安网络,易于发现、识别、查找、控制破坏管理秩序的人,方便统治者管控社会治安。中华人民共和国建立后,于1958年颁布实施了中华人民共和国户口登记条例,以此为核心,在计划经济条件下,建立起了集粮油食品发放、城市价格补贴、劳动就业、教育、通婚、子女落户等诸多社会功能为一体的社会管理制度。这种户籍管理制度是以身份世袭、迁徙禁锢为主要特征,带

10、有明显的城乡歧视色彩,忽视了公民权利山东大学硕士学位论文的平等保障,严重阻碍了城市化进程和经济社会全面发展。改革开放后,随着经济社会的迅猛发展,原有的户籍制度日益阻碍了发展。1980年代后期,有学者开始进行户籍制度改革的研究,提出了一些适应当时经济社会发展现实的主张和建议。进入1990年代,随着社会主义市场经济的建立和完善,当前户籍制度中不合理的因素越来越多的凸显出来。众多学者从不同角度,包括社会学、经济学、人口学、行政管理学等方面进行了广泛而深入的研究,就户籍制度建立的历史原因、社会基础以及改革的必要性、可行性、改革的途径等做了有益探索。进入21世纪,随着加入场叮0和建立更为完善的市场经济体

11、制的脚步,户籍制度改革从理论探讨、谨慎试验阶段,进入实际操作、分步推进阶段,国务院、公安部相继以便民利民的形式,出台了一系列规章规定(gudng)。各地以地方立法和政府规章形式,纷纷实行了更为宽松的户籍登记和迁移制度。2007年初,户籍法立法工作(gngzu)提上全国人大立法日程。至此,中国户籍制度面临(minlng)全面的改革和发展。户籍制度关系到公民个人权利的实现,是国家社会管理的基础,在相当大的程度上制约着经济社会发展。无论古代中国还是现代各国,都以法律、法规的形式确立了严密的户籍制度。中国虽然没有一部专门的户籍法,但以中华人民共和国户口登记条例、中华人民共和国身份证法为基础,我国颁布了

12、大量有关户籍制度的规章和地方法规、规章,它们共同了构成了较为严密系统的人口登记、变更、迁移、注销制度,形成了中国特色的户籍法律制度,本文就是从这个意义上使用户籍法律制度这一概念。从法学的视角研究户籍制度在当前还有一定欠缺。这一方面是因为如前所述,我国没有专门的户籍法律,户籍管理规范大多散见于各类规章、地方法规中,层次不高、系统性不足,多数情况下是以政策、内部文件形式表现出来;另一方面,建国50多年以来,我国实行的是严格限制的户籍管理制度,公民没有迁徙自由和户籍登记项目变更的自由,在此环境中,户籍法律制度研究难有作为。当前,随着户籍制度改革的推进,从法律层面上对户籍制度作系统研究的需要日益迫切。

13、本文拟从全面梳理我国当代户籍法律制度的演变过程及其时代背景入手,辩证定位其历史作用,在此基础之上就户籍法律的一些基本原则作重点研究,并对下步户籍法的实施和户籍制度改革的路径作探讨。“研究方法,是学术研究的生命,本文在研究中,以法学视角为主,综合运用人口学、社会学、经济学等的基本知识,力求能更系统完整地展现当代户籍法律制度。主要采用了务实的方法、系统的方法和比较的方法。一是务实的方法。中国的户籍法律制度的形成演变过程和具体规范,均有其独特深刻的历史和社会背景,迥异于世界各国的户籍法律制度。户籍法律制度改革的推进,也要适应当前中国的具体国情,采取积极稳妥的方法。在我国法治进程尤其是户籍法律改革进程

14、中,如何对待国际化和本土化,作者尤其赞同“本地资源”论,要立足于中国的国情和经济社会发展水平以及公民(gngmn)基本权利的实现和保障,充分认识户籍制度长期(chngq)“二元化”分割(fng)造成的城乡差别巨大、公民权利不平等、教育和社会保障机制不均衡的特点,遵重社会发展的内在自身规律。兼顾多方面利益,保持社会的稳定和谐.这即是户籍法律制度改革的出发点,也是其落脚点。二是系统的方法。当代中国的户籍法律制度,远远超出了单纯的人口登记、身份确定的范畴,日益紧密地与就业、教育、优抚、安置、计划生育、社会保障以及各类社会、经济活动相关联,而且在现实生活中与户籍法律制度相互依附、相互制约。因此,研究中

15、国户籍法律制度,必须运用系统论的方法,综合考察与户籍制度相关联的社会制度,才能得出科学的结论。三是比较的方法。比较的方法能快速地显现各自的优势与不足,是科学研究中一项基本的常用方法。在法学研究中,比较法学是重要的分支。江平在比较法学在中国中指出:一百多年的历史告诉我们:法律的现代化就是要认真学习、分析、研究、剖析国外先进国家的法律制度,择其成者为我所用,决不保守,法律的现代化就是从封闭走向开放,从立足于国内走向立足于国际。具体到户籍法律制度,在人类文明的进程中,各国创制了不同的户籍法律制度,其中一些原则、方法己成为法治国家共同遵守的规则,代表了人类法治文明的最高成果。研究中国户籍法律制度,不能

16、不研究国外先进的制度,通过综合比较研究,借鉴和吸收人类文明在户籍法律制度中的优秀成果,取人之长补已之短,能够避免走弯路,以最小的成本完善我国的户籍法律制度。第一章当代中国户.法律制度的变迁当代中国户籍法律制度应起始于1949年中华人民共和国成立,以1958年颁布中华人民共和国户口登记条例为标志,全国统一的户籍法律制度正式形成。近60年来,当代中国户籍法律制度变迁大体经历了三个时期,即建国初户籍制度建立阶段、二元制结构形成阶段和改革阶段。第一节户络法律制度初邃阶段(1949一1957)这一阶段是我国当代户籍法律制度初步建立并逐步完善的阶段,主要特点是:户籍制度先城市后农村分步建立、户籍管理重点服

17、务于对敌斗争、公民户口迁移自由、户籍管理统一(tngy)到公安机关。建国之初,新政权面临的社会管理任务(rn wu)十分艰巨。在废除国民党时期的户口制度之后,从中央到地方(dfng)均设立了户籍管理部门(起初户籍登记职能由民政部门行使),并着手建立新型的户籍制度。鉴于当时社会形势,户籍制度和户籍管理主要职能是为肃清反革命分子和国民党反动分子服务。为此,1950年8月,公安部制定了关于特种人口管理的暂行办法(草案),加强对国民党遗留军特人员、国内外敌对分子和刑嫌分子的管理控制。1950年n月,第一次全国治安管理工作会议召开,提出要在城市建立户籍管理制度,开展户籍管理工作。1951年7月16日,公

18、安部颁布实施了经政务院批准的城市户口管理暂行条例,提出了户籍管理的目的是维护社会治安,保障人民之安全及居住、迁移自由,规定在城市中实行统一的户口登记,这是我国第一部全国性的城市户口管理法规。此后,为配合“镇反”运动,公安部又相继建立了渔民、船民户籍管理制度。1953年3月,第二次全国治安管理工作会议召开,会议认为当时户籍管理的主要任务是进一步加强对各类人员特别是敌对分子的社会基础调查,搞清其基本社会关系及可疑情况,为打击敌对分子提供情况;户籍管理的重点是大城市、工矿所在地、水上、军事要塞及其周围地区。可以说,这一时期的户籍法律制度主要是以城市和特殊地区为中心,在全国城市率先建立起统一的户口登记

19、制度,重点服务打击敌对分子的斗争。1953年4月,政务院发布了为准备普选进行全国人口调查登记的指示,为第一届全国人民代表大会和地方人民代表大会选举做选民登记准备工作。政务院同时制定了全国人口调查登记办法.主要内容是,每人在其常住所登记为常住人口,一个人只能在一个住所登记为常住人口。登记项目为:户主或与户主的关系、姓名、性别、年龄、民族、本人住地等六项.这一次全国人口调查登记不仅为人代会选举做好了准备,而且在农村初步建立了户口登记制度。1954年12月,内务部、公安部、国家统计局联合下发通知,要求各地建立农村户口登记制度,加强人口统计。至此,我国农村户口的管理和人口统计(rn ku tn j)工

20、作提上了议事日程。1955年6月22日,国务院发布关于建立经常户口登记制度的指示,规定由内务部和县以上人民(rnmn)委员会的民政部门主管户口管理行政工作.办理户口(hku)登记的机关,在城市、集镇是公安派出所,在乡和未设公安派出所的集镇是乡、镇人民委员会.这个规范性文件对我国农村户口管理制度的建立和健全起了保障作用.1956年2月,国务院指示,把全国的户口登记管理工作及人口资料的统计汇总业务全部交给公安机关。从此,全国城乡的户口管理工作和组织机构便得到了统一。1956年3月10日,全国第一次户口工作会议明确规定,户籍管理的三项基本任务是“证明公民身份,便利公民行使权利和履行义务;统计人口数字

21、,为国家经济、文化、国防建设提供人口资料;发现和防范反革命和各种犯罪分子活动,密切配合斗争。”1958年1月9日,全国人大常务委员会第91次会议通过了中华人民共和国户口登记条例,该条例规定:户口登记工作由公安机关主管,户口登记制度包括常住人口登记、暂住人口登记、出生登记、死亡登记、迁出登记、迁入登记、变更更正登记等七项内容。该条例的颁布是全国城乡统一户籍制度正式形成的标志,也是新中国户籍法律制度史上重要的里程碑。至此,我国建立起较为完备的户籍法律制度,户籍管理的职责任务、组织机构、业务流程等基本确立。其主要过程可参见表1.表1.1949一1957年中国当代户籍法律制度形成过程年年份份法规制度度

22、主要内容容11195000关于特种人口管理的暂行办法特殊人口管理办法法11195111城市户口管理暂行条例城市人口登记管理理11195333全国人口调查登记办法常住人口调查登记记关于粮食统购统销的决议规定粮食收购和计划供应范围围11195444内政部、公安部、国家统计局联合通告告普遗建立农村户口登记制度度11195555建立经常户口登记制度(国务院)人口和户口变动登记管理理市镇粮食定量供应暂行办法粮食供应、粮票和粮油转移证证关于城乡划分标准的规定划分农业和非农业人口口1119肠肠首次全国户口工作会议文件件确立户口管理三项任务务回首这一时期的户籍法律制度,相对于后来其最大特点首先是实行户口自由迁

23、徙政策。1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的共同纲领、1954年第一届全国人大第一次会议(huy)通过的中华人民共和国宪法,都明文规定了公民享有自由(zyu)迁徙的基本权利。这一宪法保障的权利在这一时期的户籍法律制度中得到了充分的体现。1949年到1958年,是新中国历史上户口(hku)迁移最频繁时期,仅1954年到1956年的3年间,迁移人数就达7700万。其次,从表l可见,随着户籍制度的逐步确立,对公民身份和家庭的区分和界定日益明显,分类控制成为可能。随着粮油统购统销制度的建立,粮油及其他生活日用品的分配开始与户口相关联,使户籍管理开始附加有多种社会管理功能。第二节二元制户接

24、法律制度建立时期(1958一1977)这一时期是我国户籍法律制度渐趋完备,城乡分割的二元制户籍法律制度确立的阶段。主要特点是:严格控制人口迁徙,避免农村人口盲目流向城市,精简城市人口,户籍与日用品分配、教育、就业及社会保障挂钩。建国后不久,社会主义改造基本完成,我国实行计划经济制度,走优先发展重工业道路,用行政手段控制和集中城乡资源和资金,最大限度减少居民生活成本,以支援工业化发展。通过粮油统购统销等措施,在城乡间建立起不同的生活资料供给标准,形成了城市居民与农村居民间生活的“势差”。与此同时,在人口自由迁徙政策、城乡生活“势差”、农村劳动力剩余、工业化劳动力短缺等因素综合作用下,农村人口迅速

25、向城市涌入。1949、1952、1953年城镇人口占全国人口比例分别为10.2%、12.5%、13.3%。农村人口快速向城市流动给城市居民生活用品的供应带了巨大压力,部分农村也出现劳动力短缺的问题。对此,政务院(国务院)于1953到1957年间连续发布关于防止农村人口盲目外流的指示,粮油部门不向没有城市户口的人供应粮食;铁路、交通部门加强查票,阻止向城市的农民;城市政府将流入城市的农民批量遣返;公安机关严格户口管理,不准给盲目流入的农民登记城市户口。1957年12月,国务院下发关于各单位从农村招用临时工的暂行规定,要求“各单位一律不得私自录用盲目流入城市的农民。农业社和农村中的机关、团体不得私

26、自介绍农民到城市和工矿区找工作”,“招用临时工必须尽量在当地城市招用,不足的时候才可以在农村招用”.这种解决农村人口盲目(mngm)流入城市问题的暂行措施,后来却成为中国劳动就业的基本原则。到1959年,全国城市人口达到(d do)12371万人,1960年进一步增至13073万人,分别比1957年的城市(chngsh)人口数增加2422万人和3124万人。三年内增加了33.4%的城市人口。此间,因农业生产出现滑坡、农村城市比例严重失调和全国物资供应紧张,国民经济出现较大波动,城市己无力供养过多人口。在1958年颁布的户口登记条例中规定:“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,或

27、城市户口登记机关准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”1958年9月13日,中央精简干部和安排劳动力五人小组发出关于精简职工和减少城镇人口的工作中几个问题的通知,规定“对农村县镇迁徙大中城市的,目前要严格控制。”1%1年,公安部将农业户数和人数这一统计指标改为“非农业人口户数和人数”,从此“非农业户口”和“非农业人口”的概念进入人们生活,并在其后长时间内成为群众最关心的问题之一。1962年4月17日,公安部发出关于处理户口迁移问题的通知,要求“应当本着既要严格控制农村人口迁入城市,又保障必要的正常迁移的原则,实事求是的处理”。同年12月8日,公安部三局发出关于加强户口管理工作

28、的意见,提出:“对农村迁往城市的必须严格控制;城市迁往农村的,应一律准予落户,不要控制;城市之间必要的正常迁移,应当准予,但中小城市迁往大城市的,特别是迁往北京、上海、天津、武汉、广州等五大城市的,要适当控制”。1963年以后,公安部在人口统计中把是否吃国家供应的商品粮作为划分户口性质的标准,吃国家供应粮的户口即城镇居民称作“非农业户口”。1964年8月14日,国务院批准公安部关于户口迁移政策规定,对农村迁入城市的人口进一步严格控制。1977年11月,国务院批转了公安部关于处理户口迁移的规定。该规定确立的关于处理户口迁移的原则主要为:从农村迁往城市、镇(含矿区、林区等,下同)由农业人口转为非农

29、业人口,从其他城市迁往北京、上海、天津三市的,要严格控制。从镇迁往市,从小市迁往大市,从一般农村(nngcn)迁往市郊、镇郊或国营农场、蔬菜队、经济作物(jngj zuw)区的,应适当控制。”并在此后(c hu)制定了若干项“农转非”的政策。从此,“农转非”概念进入人们生活。公安部定期给全国各省、市、自治区下达了“农转非”控制指标,即“每年批准从农村迁入市镇和转为非农业人口的职工家庭人数。不得超过非农业人口数的1.5喻”。从而对“农转非”实行了政策与指标双重控制的管理体制,至此,以城乡分割为基本特征的二元化户籍制度已完全确立。宪法取消了公民的居住和迁徙自由。全体公民被人为地划分为不可逾越的“农

30、业户口”和“非农业人口”城乡壁垒日益森严,耸立在城乡之间的“户籍墙”坚不可摧,二元制社会结构正式形成。反观这一时期的户籍法律制度,其最大特点是严格限制农民向城市的流动,用行政手段人为地阻碍城市化,户籍制度最终造就了二元制社会结构,并日益与公民的生活资料供应、就业上学、社会保障紧密相联,公民身份具有了世袭性。第三节户籍法律制度逐步改革阶段(1978一今)这一时期是20多年壁垒森严的二元制户籍法律制度开始松动、变革的阶段。主要特点:变革先从特殊人群、个别地方开始,中央政策小步跟进,在原有户籍制度之内采取修补和变通的方式逐步改革,进入21世纪后呈加速度全面推进。1978年12月,中国共产党第十一届三

31、中全会召开,标志着我国进入了改革开放的新时期。这场改革一开始即以市场化为基本的目标取向,必然要与以计划性为特征的户籍制度产生矛盾。在这样的大背景下,国家开始调整和逐步改革户籍制度,从计划性逐步向市场性让步。1980年9月,公安部、粮食部、国家人事局联合颁布了关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题的规定,高级专业技术干部,有重大发明创造,在科研、技术以及专业工作上有特殊贡献的专业技术干部的农村家属,可以迁往城镇落户,且不受公安部门正常审批比例的限制。此后,国家在继续保持对城镇人口增长的严格控制的同时,出于服务改革开放和经济建设大局的需要,在政策上对特殊人群“农转非”问题开始

32、松动,相继解决了一批科技人才、煤矿井下职工、三线艰苦地区及个别其他行业的职工的农村家属进城落户问题,部分边防海防军官农村(nngcn)家属也可以在原籍转为城市户口,“农转非”的控制指标(zhbio)由不超当地非农业人口的1.5输调整到2喻。这是我国户籍管理制度20多年(du nin)来的一次重大调整和改革。1984年1月1日,下发的中共中央关于一九八四年农村工作的通知规定,“1984年,各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点,允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。这是我国小城镇户籍制度改革的发端。1984年10月,国务院发出了关于农民进集镇落户问题的通知,规定凡申请到集镇(指县

33、以下集镇,不含城关镇)务工、经商、办服务业的农民和家属,在城镇有固定住所,有经营能力,或在乡镇企事业单位长期务工的,公安部门应准予落常住户口,及时办理入户手续,发给自理口粮户口簿,统计为“非农业人口”,并把他们纳入街道居民小组进行管理,这是我国户籍制度改革的第一个规范文件,是中国二元制户籍制度的铜墙铁壁即将松动的第一个信号,是当代户籍法律制度改革的里程碑式。中国农民取得了基本上依自己意愿进入除县城关镇外建制镇与非建制镇的权利。从1984年至1986年底,全国办理自理口粮户达1633828户,总计4542988人。但由于户籍背后附加的身份等级并没有完全消除,自理口粮户口者无法享受原有城镇居民的基

34、本权益,事实上的农民身份并没有改变,特别是失去承包土地后,自理口粮模式对农民的吸引力迅速减弱,不少人又把户口迁回农村。如浙江省1987年自理口粮常住人口为46万,到1992年下降到37万。1985年7月,公安部颁布关于城镇暂住人口管理规定,公民在非常住户口所在地长期居住具有了合法性。同年9月,全国人大常委会颁布中华人民共和国居民身份证条例,规定“居民在办理涉及政治、经济、社会生活等权益事务时,可出示居民身份证,证明其身份。如至此,身份证制度开始建立。身份证实行一人一证,突破了一户一簿不利于人口流动的局限性,是户籍制度的一项重要改革,户籍管理制度由限制人员流动向方便人们出行和流动跨出了有意义的一

35、步。1989年10月,我国进入治理整顿时期,强调严格户籍制度管理,国务院下发了关于严格控制“农转非”过快增长的通知,把“农转非”纳入国民经济与社会发展计划,对“农转非”实行计划指标与政策规定相结合,控制(kngzh)更加严格,从此,计划部门开始介入了户籍管理。1990年国务院办公厅转发国家计委等部门(bmn)关于“农转非”政策(zhngc)管理工作分工意见报告的通知,规定由中央统一出台“农转非”政策,禁止各地擅自出台地方“农转非”政策。这一时期户口管理的特点是对“农转非”采取政策和指标双控的办法,大量压缩了“农转非”数量。1992年,党的十四大确立了社会主义市场经济的改革总目标,各地相继放开了

36、粮油价格,“商品粮”失去了往日的“价值”,附着于户口之上最重要的一道屏壁被打破,二元制户籍制度面临市场经济大潮的猛烈冲击,户籍制度改革步入快车道。从1992年春开始,个别地区的城镇非农业户口可以当作商品买卖,这股风潮很波及全国。但范围主要集中在小城镇,农民每人可以以几千元到数万元不等的价格购买小城镇户口。尽管1992年5月4日经国务院办公厅同意,以公安部名义下发了关于坚决制止公开出卖非农业户口的错误做法的紧急通知,但并没有制止住这种风潮。1992年8月,公安部代国务院拟定了关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知,规定可以实行“当地有效城镇居民户口制度”,同年10月开始,广东、浙江、山东、山西、

37、河南等十多个省先后以省政府名义下发了实行“当地有效城镇居民户口”的通知,分别以购房、投资、就业等为入门条件,交纳一定城建基金后即取得与当地城镇居民权益一样的户口,名称则叫“蓝印户口”、“寄住户口”、“开发区户口”等等,实质就是城镇户口变相买卖。据公安、金融等部门估算,1992年各地卖户口所得金额超过100亿元,有可能达200亿元之巨,充分反映了被画地为牢控制几十年的广大农民对城镇美好生活的渴望和追求。建立市场经济制度的迫切需要和各地改革户籍制度的迫切愿望,进一步推动了户籍制度改革。1992年全国人大五次会议上,犯名人大代表联名提交了关于改革农转非政策的议案,要求人国人大责成有关部门尽快调整现行

38、户籍法规,研究制定新中国第一部户籍法。1992年底,国务院正式成立了户籍制度改革文件起草小组。1993年6月,草拟出户籍制度改革总体方案,即国务院关于户籍制度改革的决定(征求意见稿)。该决定认为(rnwi):现行户籍制度的弊端日益突出,要进行较大改革,取消农业与非农业户口(hku)的划分,废止“农转非”制度,建立以常住(chn zh)户口、暂住户口、寄住户口3种户口形式为基础,以居住地登记、迁徙和暂住规定等制度为内容,以居民身份证、公民出生证为证件管理的主体,系统配套的户籍法律制度,实现城乡户籍管理一体化。这本是一个顺应时代发展要求、符合广大人民群众愿望的比较好的户籍制度改革方案。但决策层考虑

39、到户籍气度改革涉及面广、政策性强,每一步均应积极稳妥地推进,所以要求先搞小城镇户籍改革,先试点,后推进,大城市的户籍制度保持相对稳定。1997年6月,国务院批转公安部关于小城镇户籍制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见,规定试点镇具备条件的农村人口可以办理城镇常住户口。1998年10月,十五届三中全会通过中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定,提出了“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。于是加快发展小城镇,改革小城镇户籍制度便成为各地的主流。全国各地逐步放开小城镇户籍,规定凡在县级市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、固定职业或生活来源的农民,均可根

40、据本人意愿转为城镇户口,并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇,不得实行歧视性政策。2001年5月,国务院再次批转公安部茉于推进小城镇户籍制度改革意见,进一步放宽农村户口迁移到小城镇的条件,并将小城镇户籍改革的权限下放到地方政府。此后,各地纷纷推出了本地城镇户籍改革措施,放宽了城镇户口限制,同时大中城市的户籍也开始松动,探索建立“居住证”制度。2000年,浙江省率先取消地级市进城指标和“农转非”指标。郑州、石家庄2001年公布了七条入户标准,符合其中一条即可落户。上海1994年起推行“蓝印户口”政策,1999年推行以现居住地为主“居住地制礴。北京2001年将通州区宋家庄镇等8个镇

41、列为全国小城镇综合改革试点,凡购买商品房、投资实业达到一定标准的,可以办理北京户口。进入2003年,各地又推出新的户籍改革措施,取消农业户口与非农业户口类别,推行城乡户口(hku)一体化;进一步降低城市准入条件。如,广州从2004年1月1日起正式实施关于改革我市常住人口调控(dio kn)管理制度的若干意见,取消“农转非”人口控制(kngzh)计划;取消侨汇购房入户规定;停止蓝印户口手续受理;3年缴个税10万元可入户;准入条件取代现行入户政策;违反计生政策5年内不办入户登记等。山东省、河北省2003年10月1日正式实行新的户籍管理规定:取消农业户口与非农业户口性质划分;凭出生医院证明落户;实行

42、居住地登记户口,并不再收取城市增容费。各省、市为引进人刁,又纷纷推行人刁“居住证”制,对有一定工作经历并取得学士学位的人刁;或具有中级(含中级)以上专业职称的人才;或特殊行业紧缺人才可申请工作居住证,持居住证者可获户籍人员的待遇。如上海市2002年6月巧日起实行引进人才实行制度暂行规定,2003年6月30日,北京开始实行人才工作居住证制。广东2003年11月1日也正式实施广东引进人刁实行暂行办法。归纳起来,我国户籍制度改革是采取“面松动、点突破”方式进行的。一是国家在全国范围内推行实施指导性户籍改革措施,逐渐放宽户口迁移政策,使户籍与粮食供应关系脱钩,为深化户籍改革创造条件;二是地方政府根据本

43、地经济社会发展水平,实施更为灵活的户籍政策,甚至采取“打擦边球”的方式推进户籍制度改革。但是,因为几十年来户籍制度己深入到国家政治、经济、社会体制的各方面,附加在户籍身上的相关制度过多,户籍制度具有“牵一发而动全身”的特殊性,所以我国在推进户籍制度改革方面,始终采取谨慎稳妥的方针,在公民身份平等、自由迁徙、剥离附加利益等实质问题上没有做大的改变。第二章当代中国户籍法律制度评析中国当代户籍法律制度的建立,有其深刻的历史背景和社会背景,其中既有现实的选择,也有传统的继承,是当时中国经济体制、社会制度和意识形态下的必然结果。当代户籍法律制度的形成过程,就是当代中国政治、经济、社会形态传承和发展的过程

44、。评析当代户籍法律制度,必须将其置于历史发展的大背景下,以客观的标准、改革(gig)的眼光来评判。第一节当代户络法律制度的历史(lsh)地位在探讨当代户籍法律制度的历史地位之前,必然要涉及(shj)与古代户籍制度的继承与比较。正如在导言中简要梳理的中国户籍制度发展过程一样,当代的户籍法律制度也在某种程度上继承了古代户籍制度的基本框架和基本特征,如社会分割性、等级性、世袭性、行政基础性、社会管理性、功能多元性等。以下特性最为突出:一是等级性。中国古代户籍制度曾出现过特权户、民籍户、贱籍户等级别,其社会地位逐次降低,且界线分明,除特别情况不能跨越。如宋朝的“官户”,可荫补做官,在赋役、免刑等方面有

45、特权。“民籍户”是平民拥有的户籍,占主体地位。而“贱籍户”则包括军、录、杂、乐、丐等,人数少而地位最低。元、清两代均曾以民族划分户籍等级,在做官、从业、赋役等方面有差异。反观当代户籍法律制度,其等级性虽然不如传统社会明显,但不得不承认城市户口与农村户口之间存在等级差异。城市户口享有较多的社会福利,甚至一些城市在就业、公务员招考也要城市户口或本地户口。市民从事第三产业可享受补贴和税收减免,而农民则不可。二是世袭性。身份世袭是中国古代社会的重要特征,不仅深入到社会管理的各方面,并且形成了传统习俗。如“官籍”后代世代为官,“军户”之子恒为兵,其女也要在军中嫁人。当代户籍制度安排也有一定的世袭性,如非

46、农业户口居民所生子女为非农业户口,农业户口父母所生子女为农业户口。三是基础性。从古至今,户籍管理在国家行政管理中均具有基础性地位。古代征兵纳粮、摇役赋税均以户籍登记为基本依据。时至今日,户籍登记依然发挥着上述作用,并在制订经济社会发展规划、计划生育、社会保障、优抚等社会管理中起到基础保障作用。这也是当前户籍制度附加过多内容的主要原因。四是管控性。从宋代的“都护制”到清代的“保甲制”,户籍管理均被斌予了社会管理控制的功能。其原因主要是户籍制度易于实现人口管控,而管住了人就管住一切,这正是统治者所追求的。对比之下,我们在计划经济条件下的户籍制度,均把人纳入了单位或组织,形成一个遍布全社会的管理网络

47、。无论建国初期的“肃反”还是当前防范打击违法犯罪,户籍管理都在其中担负着重要作用。这也是我国户籍管理由公安机关主管的主要(zhyo)原因。当代户籍(hj)法律制度始建之时,上述传统的户籍制度特性无一例外地渗透进来。20世纪50年代的新生政权面临着艰巨(jinj)的社会管理任务,既要发展经济、改善民生,又要巩固新政权、打击敌对分子。面对特定的历史条件,决策者在计划经济体制下,只好采取以二元制户籍制度实行城乡分割来稳住城市,优先保障城镇居民的生活,使城市居民与农村居民有了事实上的不平等。为了维持充足的农村劳动力,户籍制度把农民身份变成世袭,并严格限制流动。而计划经济体制更把户籍制度的社会管控功能发

48、挥到极致。虽然当时的户籍制度存在种种不合理性,但正如计划经济体制在国家发展中做出独特贡献一样,与之相适应的二元制户籍制度对社会发展也做出了同样的贡献。尽管这种贡献是付出了一定的社会代价,但以唯物史观来看,这种户籍制度的历史作用基本上是积极的。主要作用有以下几方面:一是保障了建国初期的工业化建设。建国之初,新中国满目疮痰,百废待兴,国民经济己到崩溃边缘,农业虽然不发达,但相比较工业则更为薄弱。为迅速发展经济,富民强国,当时的决策者们参照苏联模式,选择了一条以发展重工业为核心的资本密集型工业化道路。为筹集工业化所需要的巨额资金,防止过多农村劳动力涌入城市争夺有限资源,二元制的城乡隔离的户籍制度就成

49、了必然选择。同时通过农业集体化改造(人民公社运动)、农产品统购统销等措施,从农业中抽取资金来满足工业化需要,形成了农业服从、服务工业的局面。正是在二元化户籍制度的保障下,建国头40年,农业为工业化建设提供了近一万亿元的资金,占同期国民收入全部累积额的22.4%,平均每年高达250亿元。在当时我国工业化起步阶段,在同期农民的温饱尚未解决的情况下,农业为国家的工业化建设积累的数额之大,持续时间之长,农业劳动力人均奉献占其收入的比例之高,在中外历史上都不多见。到1978年,我国工农业总产值达到5634亿元,其中工业总产值达4237亿元,占75.2%,按可比价格计算,比1952年增长了16.6倍,而农

50、业总产值1397亿元,只占24.8%,比1952年只增加了2倍。可以说,在农业的倾力支援下,新中国(zhn u)才在较短时间内就建立起了较为齐全的工业部门和体系,也为改革开放初期(chq)我国经济快速发展奠定了坚实基础。而这,不能不说二元化户籍制度发挥(fhu)了重要的保障作用。二是保持了城市和农村就业的平衡。建国之初,农村人口比例过大,耕地资源短缺。据统计,1949年中国人口54583万人,耕地面积144440万亩,人均2.56亩,农村人口占75.7%,农村存在过多的剩余劳动力。土改后期这一问题进一步加剧。土改改变了许多农村人口的职业属性,将近2000万的地主及不直接参与劳动的妇女也加入到农

51、业生产中来,人均耕地面积骤然下降,农村人口开始大量涌入城市。1952年成为建国初期农村劳动力外流的高峰年,而同期城市还有376名失业大军。于是,农村剩余劳动力问题与城市失业工人、失业知识分子、失业旧官僚军官问题一起列入了政务院全国就业会议的议程。与此同时,以资本密集为特征的重工业化道路,在吸纳劳动力方面远不如劳动密集型工业,新增的就业机会远远满足不了实际需求。在城市失业人口和农村剩余力之间,政府只能先保一头。决策者考虑到土改后农民多少都有一点土地,基本生存条件已具备,农村就业压力不如城市大。而且当时全党的工作重心己转移到城市,减少城市失业人口,维护城市稳定的意义更为重大。为了阻止农村人口进入城

52、市争夺有限的就业机会,城乡隔离的二元化户籍制度就成为一道栅栏,有效防止了城市人口的过度膨胀和失业人口的增长,并使农村失业人口被隐藏在当地,保持了城乡就业的平衡。三是有力维护了社会秩序。建国之初,新生政权剿匪、镇反、反霸和肃清各类敌对分子、破坏分子和国民党残余势力的任务异常繁重。特别是在接收城市之后,及时发现和打击潜藏的敌对分子对稳固政权和人心至关重要。在此形势下,户籍管理的社会管控功能首先被决策者注意到。新中国颁布的有关户籍管理的法规,从关于特种人口管理的暂行办法到户口登记条例,都是将治安功能放在突出位置,强调维护治安秩序。也是在此背景和目的下,1956年,户籍管理权由民政部门全部移交给公安部

53、门。事实证明,在严格的户籍管理制度(zhd)下,敌对分子和违法犯罪人员很难在社会上隐藏和流动,新中国在短时间内就完全控制(kngzh)了社会治安,社会秩序迅速好转,为新中国建设创造了良好的社会治安环境。时至今日,户籍管理在了解人口(rnku)基本情况、获取违法线索、掌握嫌疑人员、改造违法犯罪等方面都发挥着不可替代的积极作用。从新中国历史上看,凡是户籍管理制度严密的时代,都是治安秩序良好的时代,五六十年代“路不拾遗,夜不闭户”的治安形势至今仍被不少人津津乐道。尽管社会也为此付出了不应有的代价。四是证明公民身份。在长期的计划经济条件下,个人更多的是以单位背景来发生社会交往和经济往来,无论办理公事或

54、私事大多需要单位出具介绍信和证明,公民的身份主要是指政治属性和职业属性。而且在当时的社会环境中,公民个人间的经济、社会交往范围很小,也正是因为此原因,我国公民长时间没有全国统一的法定身份证明(直到1985年才开始发放居民身份证)。在相当长的时间内,户籍登记起到了证明公民身份的作用,成为确定公民法律地位、确定公民权利能力和行为能力开始和终止的法律效力的基本法律文件。如,出生登记是一个公民在国家、社会、家庭中享有权利和承担义务的标志,而且也是在法律上被认定为血亲关系发生的依据。住所的登记在民法上有很重要的意义,一般是法律文件的送达地、民事案件的管辖地、继承的开始地、合同的履行地等。建国以来,我国的

55、户籍在证明公民身份的同时也保障了公民的合法权利和利益。五是为国家社会管理提供了基础支撑。户籍管理制度的基础性质,决定了在国家行政管理中,户籍管理处于基础性、支撑性地位。治理国家、管理社会,首先要系统地、全面地掌握国情国力,而人口情况是国情国力的最基本、最重要的信息。世界各国在制定国民经济和社会发展计划,教育、就业、税收、征兵和社会福利都以人口情况为基本依据,我国也不例外。获取人口资料,除依靠定期开展全国人口普查、抽样调查外,平时主要依据户籍登记。因为户口登记是日常性工作,信息量最大、更新最及时,经常性的人口统计特别(tbi)是动态数据均以此为基础。在我国,严格的户籍制度保证了人口(rnku)信

56、息的完整、及时和准确,前四次全国人口普查数据与全国户籍登记数据大体(dt)持平,就充分证明了这一点。第二节当代户络法律制度的弊端随着改革开放的深入,特别是社会主义市场经济体制的建立和加入WTO后,全国统一的大市场格局逐步形成,这就要求各地方、各行业的生产经营者和消费者可以山东大学硕士学位论文自由出入这个统一的市场进行商品、服务的交换,并开展自由竞争。正是在这种大背景下,中国当代户籍法律制度的弊端集中暴露出来。一、现行户籍法律制度违反平等的宪政理念。市场经济天生要求“人人平等”,因为市场交换的客体商品是天生平等的。市场经济社会的分工,使人变成了独立的个体。他们脱离开自然性狭隘的限制,摆脱了等级从

57、属人身依附关系的束缚,形成了独立个人之间的一种社会化的交往形式和联系方式。只有市场经济中的人是自由和平等的,真正的市场经济体制才能确立。但什么是“平等,?萨托力讲得好:平等表达了相同性概念两个或更多的人或客体,只要在某些方面处于同样的相同的或相似的状态,那就可以说他们是平等的。法国人权宣言一针见血地指出:平等是人们在社会上处于平等的地位。因此,平等的实质是权利的平等。我国宪法也规定:公民在法律面前一律平等。平等可以分为四种形式:1.法律和政治平等;2.社会平等;3.机会平等;4.经济平等。以此为标准,中国户籍法律制度的不足主要表现在:一是造成公民政治权利不平等。政治权利是指公民依照宪法规定参加

58、管理国家和社会事务的权利。它是公民基本权利的一个重要内容。凯尔森认为:“我们所了解的政治权利就是公民具有参加政府,参加国家意志形成的可能性,用实话来说,这就意味着公民可以参与法律秩序的创造。沟根据我国现行宪法第二条第三款规定:人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务;第三十四条规定:中华人民共和国年满18周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权。因此,我国人民广泛而平等地享有选举权和被选举权、监督权、罢免权等权利,其中选举和被选举权是公民各种政治权利(zhngzhqunl)中最首要

59、的权利。但在实际操作中,我国现行(xinxng)户籍法律制度将公民划分为城市和农村两类不同群体。其中农民的选举权却与城市居民(chn sh j mn)不平等。我国选举法第十六条规定,农村每一名代表所代表的人口数是城市居民的4倍。换而言之,农村居民的选举权和被选举权只是城市居民的四分之一。从全国人大代表历届构成来看,第一届农民代表有63人,占5.14%;第二届农民代表67人,占5.46%;第三届农民代表有209人,占6.87%;第四届农民代表有662人,占29.4%;第五届农民代表有720人,占20.90/0;第六届农民代表有348人,占11.7%;第八届农民代表有280人,占9.4%;第九届农

60、民代表有240人,占8%。上述数据表明,在全国人大代表名额中,农民近80%的人口总数与其代表数额极不相称,也即选举权、被选举权没有平等地得到保证。而农村选民与城市选民划分的依据正是户籍登记。二是造成公民经济权利不平等。正如一个社会必定构建在一定的经济基础之上,人的生存也必定以一定的经济利益为前提。人人都有追求幸福的权利,但没有经济利益作保障,人们在时刻面临生存危机时,不可能去追求更高层次的人生需求,幸福生活就无从谈起。而经济利益的获得,要依靠经济权利的实现。正所谓“皮之不存,毛之焉附”,丧失经济权利,其他一切权利便失去了存在的基础。因此,经济权利是所有公民权利的基础,经济权利的实现决定了公民其