法国绩效预算改革

1、法国绩效预算开展及其经验摘要：在新公共管理运动的影响下，法国对传统的政府预算进行了变革，增进议 会的权力，引入绩效管理，并对预算按功能进行了重新分类。2001年8月1日，法 国公布了新财政法组织法(La loi organique relative lois de finances,LOLF),明确 提出创立以结果和绩效为导向的绩效型公共预算体系，构建以“任务”一“工程” 一“行动”为基础的三层级新公共预算框架。本文全面介绍了法国绩效预算改革的 背景原因与具体内容，分析了其取得的成绩及存在的问题，并探讨了这些改革措施 对中国改革的启示及借鉴意义。关键词：新LOLF；法国绩效预算；成效；借鉴意义

2、一、法国的绩效预算改革背景长期以来，法国在政府预算管理上形成两大鲜明特点。一是法国政府实行集权型 的预算管理体制。在政府预算方面，行政部门的力量超过议会，尤其是法国财政部 在政府预算分配和预算执行过程中具有绝对的主导权。二是法国政府更加强调对法 规和预算的遵守，忽视预算资源使用的绩效。集权型的预算管理体制使法国在保障 资金平安性方面拥有较大优势。然而，法国在预算分配上，几乎没有采用任何评估, 多年规划或工程审核的措施，法国传统上是增长型的预算，即以上年度预算为基数, 参考新的因素进行调整，在预算执行中，法国注重对法规和预算的遵守，而并不强 调预算资源的使用结果。随着欧洲一体化进程的深入，以及新

3、公共管理运动的影响，法国正推行与新公 共管理运动理念相一致的以“绩效”为基础的预算改革。这场改革包括政治方面和 技术方面两大目标。政治方面旨在增强一会对政府预算的控制能力，具体包括增强 议会与财政政策制定的联系，增强议会对预算修改和挑战的权力，以及增进议会在 预算执行中的参与程度；而技术方面旨在采用绩效预算，并加强预算管理，从以资 源为导向转变为以成果为导向，赋予管理者更多的灵活性以便提高效率，并对预算 进行了重新分类。二、法国绩效预算改革的历史沿革1959年法国财政组织法规定，在没有重大问题的前提下，议会对国家45 项预算进行投票，投票通过的公共预算由政府执行，但下一年度没有作出改变的公 共

4、预算内容那么可以不通过议会投票而直接被执行。在这种情况下，中央政府规划出 的预算草案，大局部内容不需要经过与议会的协商就能够直接执行，这种方式使得 议会对法国公共预算的质疑越来越多。1958年10月2日通过的法国国家宪法以及1959年1月2日出台的国家预算 法规，基于理性议会制精神，实际上削减了法国议会在预算协商及预算批准方面的 权利。政府对于议会在预算批准权上的限制及议会对公共支出处分权的缺失都持续 影响了法国议会财经委员会的角色、权利及其投票意愿。1999年1月，法国议会主 席费比乌斯发布了一篇名为真正的监督：征更少的税并使公共支出更有效的报 告，同年，法国国民议会发布名为公共支出效率的报

5、告，随后，2000年10月， 法国参议院主席兰伯特又发表了一篇名为赋予法国一种新的财政法律是政府改革 的先决条件的文章。在议会高调要求对法国公共预算透明度监督的背景下，新L0LF 经过8个月的辩论，终于在2001年通过并公布。2003年1月，根据LOLF成立了预算改革委员会。其次，根据该法案，法国于 2004年对政府预算按照功能重新进行了分类，建立了新的预算结构，把政府划分为 34项使命，132个工程和620个活动，原有对政府预算的经济分类并没有因为功能 分类而被抛弃，而是两套分类并行。与预算功能分类体系相对应，在部长下面建立 三级管理链条，包括工程经理，运营预算工程经理和运营单元经理，预算的

6、责任在 这一管理链条上层层分解开来；法国在工程层面上队资源的用途进行了限定，但在 一个工程内的各项活动之间，工程经理对资源的分配和使用拥有自由裁量权。再次, 对每个工程都要求制定年度绩效计划，解释说明政策及目标，并将目标及所需要的 预算资源通过数字系花，然后交给议会；而在年度终了时，每个工程都编制年度绩 效报告，并在下一年度预算前进行讨论。为便于对政府绩效的衡量，法国中央政府 在2005年公布了绩效指标，包括三类：一是对公众的社会影响（更加重视成效而 不仅是产出），二是对使用者的服务质量，三是对纳税人的效率。经过上述一系列改革，法国政府预算改革基本完成了既定目标。法国在预算执 行中，仍然实行国

7、库集中支付制度，因为法国人认为，资金平安仍是第一位的，然 后才是绩效。三、法国绩效预算改革的具体内容（一）新公共预算整体构架设计第一部新L0LF于2001年8月1日经法国议会投票通过并公告公布，历经5年 繁复的准备工作，从2006年1月1日起，法国政府按照新L0LF制定了一个新的国 家公共预算框架：首先，国家预算通过“任务”一“工程”一“行动”三个层级的 形式呈现出来，并说明每一个“任务”的公共政策性，使得预算可读性更强；其次, 国家预算以结果为导向，每一个“工程”都有其工程目标及绩效指标，作为评判该 预算“工程”是否到达预定目标的标准，使得预算方案更明确更全面；最后，每一 欧元的公共预算支出

8、，不管内容是否改变，都需要通过议会辩论并投票通过，使得 预算方案更合法更透明更有公信力。（二）新公共预算各级管理者权责分析同一公共预算“工程”下不同“款”之间预算资金分配的可互换性。对同一预 算“工程”支出总额的限制及不同功能之间预算金额的可互换性，事实上给予了公 告预算管理者更多的自主权。当然，公共预算管理者们只有在到达既定的预算目标 时，才能获得更大的自主权。“工程”负责人将公共行政部门与国家公共政策紧密联系起来。实际上他们在 相应中央部门部长的授权下领导公共预算“工程”，同时被议会的财经委员会所监 督。另外，他们还参与制定其所领导的公共预算“工程”的战略目标，并且就像前 文中强调过的，他

9、们拥有非常大的自主权用以最正确地实现既定目标。除了对公共预 算资金在同一个工程中的分配拥有很大的自由权限外他们还可以组织所拥有的人 力资源，因此这也与该部门内的财务总监及人力资源总管密切相关。最后，当他 们认为必要的时候，他们可以将他们所负责的公共预算“工程”划分为不同的可操 作型目标，也就是我们下面要阐述的“工程下的可操作型预算（Budgets Ope rationnels de Programme,简称BOP） o BOP可以是国家级的、大区区域间的、大 区级的或省级的。它们还可以继续被划分成“可操作型预算单位（Unites ope rationnelles,简称U0）。从“工程至I BO

10、P再到U0的流程，实际上是一个从方 向型的领导逐步走向具体实施的过程。（三）新公共预算绩效指标评测体系法国新公共财政管理体制并不仅仅给予了每位“工程”负责人或者BOP负责人 或者U0负责人很大程度的自主权，使其能够更加自由地运用及分配资源来到达既 定目标，更重要的是这些负责人必须对既定目标负责，同时他们的工作行动与结果 将被纳入绩效考核体系中。这样，从顶层到底层的所有负责人都有了必须到达的 公共政策目标结果及其相对应的绩效评价指标，由此形成了法国新公共预算绩效指 标的评测体系。每一个“任务”与“工程”都与既定的结果目标及绩效指标紧密联系，这些目 标及指标将会通过年度预算绩效草案的形式被上交给议

11、会，并向下传达至BOP 与U0级别负责人。在预算执行完毕后，负责人必须将其到达的结果通过年度预 算绩效报告的形式上交给议会。在新LOLF框架下的法国新公共预算体系中，公共政策的既定结果目标必须能 够通过数字化的评价指标进行衡量并能表现工程重点及策略它分别对应以下三个 方面：(1)对于公民：公民寻求的是社会经济效益，也即公共政策所需要到达的并通 过行政部门的执行而表达出的社会经济效益。(2)对于公共服务使用者：使用者寻求的是所提供的公共服务的质量。(3)对于纳税人：纳税人寻求的是公共管理效率，即要在最低税收的基础上 最优使用公共资源。四、法国绩效预算改革取得的成绩及对我国的启示(一)改革取得的成

12、绩1、建立“结果与绩效导向型”预算模式，优化了公共服务质量法国新公共预算体制建立的责任制建立在结果与绩效的基础之上，使得中央各 部门的预算负责人需要重新根据所确立的量化的公共预算绩效指标来精准定义每 一项公共支出的预算结果目标，这样，通过与量化的绩效指标的比拟，最终每一项 公共支出是否到达目标便一目了然。通过这种明确的以绩效指标与结果目标为基 础的责任体制，从而使得公共服务质量得以有效快速优化，使得公共资源得到更加 高效地利用，并通过信息公示的方式让每一位公民都能更清楚地知道政府公共预算 支出的每一分钱都用到了哪里，用途是否合法合理，最终是否到达了初定的预算 目标。2、赋予管理者更多“责任制”

13、下的自由裁量权，提高了公共支出使用效率2006年新L0LF具体实施之前，各种用途的公共预算资金一经确定，通常情况 下是不能改变的。但新将所有公共预算资金进行整体性融合， 使得“工程”负责人可以在“责任制”的框架之内，在必要的情况之下，在将同一 个“工程”内不同“款”之间预算资金进行用途互换，让一个“工程内的公共预算 支出可以更加充分有效地以最优结构被利用，减少结构性浪费，提高支出效率。这 样既优化了支出结构，又防止了将本应服务于公民的公共支出滥用于公务人员福 利，同时也有利于控制法国的赤字财政现状。3、预算文件更完整易读，增强了议会对公共预算的监督权利直到2005年，94%的公共支出都在下一年

14、自动延续，也就是说一项新的公共 支出在经过议会第一次投票确立后，下一年基本不再需要经过议会再次投票确认， 而是“几乎完全自动”地没有任何异议地延续下来因此只有的新公共支出经过了预 算辩论及投票确立的过程。而自2006年开始,34项“任务”无一例外都经过了议会 的预算方案辩论及投票。议会对公共预算的监督职权明显增强，此议会进入了每年 都要对每一分钱的公共预算支出进行审核的时代而且新公共预算通过任务工程行 动这种详细的三层级形式对预算内容进行详细剖析，可读性更强，内容更完整，有 利于议会在投票前对公共预算内容进行事前更加透明化的监督。（二）法国绩效预算对我国的借鉴意义尽管我国暂时还不具备全面引入绩效预算的条件和环境，如存在财政法律体系 不健全，各级政府的法律遵从度很低，合规性差，而且权力机构和民众还不能对政 府的预算活动施以有效监控等问题。但是，加强预算管理，提高预算绩效，是我国 政府预算管理改革的目标和任务，我国可借鉴法国绩效管理的经验，在预算管理中 引入绩效管理理念和某些做法，同时积极进行法制环境的建设、相关技术的研究及 监督体系与监督意识的培养，为未来进行绩