《中国民航空管系统安全管理体系建设与实施指南》（ibtm2010003）

1、中国民用航空局空中交通管理局编 号：IB-TM-2010-003部门代号：TM日 期：2010年3月3日 中国民航空管系统安全管理体系建设与实施指南 前言2006年，国际民航组织对国际民航公约附件11空中交通服务进行了修订，要求各缔约国在空管运行单位建立和实施符合局方要求的安全管理体系（以下简称SMS）。我国作为国际民航组织的一类理事国，在各级空管运行单位实施安全管理体系是我们的责任和义务，也是全面提升我国民航空管安全水平的需要。 中国民用航空局（以下简称“民航局”）在中国民航安全生产“十一五”规划中对全行业的安全管理体系建设进行了全面规划和部署，全民航将在2010年前全面建立符合国际民航组织

2、要求的安全管理体系，并为此提出了我国民航SMS建设总体要求（民航发文2007136 号）。2009年8月，民航局空管办发布了民航空中交通管理安全管理体系（SMS）建设要求（MDTM2009003，以下简称“建设要求”），明确了空管单位SMS建设的内容要求。为了更好地落实民航局关于空管行业建设安全管理体系的有关要求，民航局空中交通管理局在总结空管系统SMS试点工作的基础上，根据民航局下发的最新“建设要求”，参考ICAO 2009年新版安全管理手册（DOC9859 AN/474），组织各民航地区空管局安全管理部门领导和有关安全管理专家编写了中国民航空管系统安全管理体系建设与实施指南，作为空管系统各

3、单位建设与实施SMS的技术和操作性的指导，以全面指导和统一全系统各级空管单位安全管理体系建设，进一步加快建设步伐。参加本指南编写、审核和校对的同志有：阎建中、杨昌其、高自亮、芦建、周沅、李斌平、朱爱东、林洪光、崔建强、张学庆、尤俊平、施和平、田合林、汪洪蛟、陈高明、周风华、孟桥、胡鹏、王洁等。在此，对参加编写、审核和校对的全体人员表示衷心的感谢。民航局空中交通管理局 二一年三月目录 TOC o 1-3 h z u HYPERLINK l _Toc252286828 第一章 总 则 PAGEREF _Toc252286828 h 6 HYPERLINK l _Toc252286829 1.1编写

4、目的 PAGEREF _Toc252286829 h 6 HYPERLINK l _Toc252286830 1.2编写依据 PAGEREF _Toc252286830 h 6 HYPERLINK l _Toc252286831 1.3参考文件 PAGEREF _Toc252286831 h 6 HYPERLINK l _Toc252286832 1.4适用范围 PAGEREF _Toc252286832 h 6 HYPERLINK l _Toc252286833 第二章 概 述 PAGEREF _Toc252286833 h 7 HYPERLINK l _Toc252286834 2.1背景

5、和意义 PAGEREF _Toc252286834 h 7 HYPERLINK l _Toc252286835 2.2有关概念 PAGEREF _Toc252286835 h 7 HYPERLINK l _Toc252286836 民航空管运行单位和空管系统的概念 PAGEREF _Toc252286836 h 7 HYPERLINK l _Toc252286837 安全管理体系的概念 PAGEREF _Toc252286837 h 8 HYPERLINK l _Toc252286838 SMS要素和工具的概念 PAGEREF _Toc252286838 h 8 HYPERLINK l _To

6、c252286840 2.3空管系统SMS的总体框架与要素 PAGEREF _Toc252286840 h 9 HYPERLINK l _Toc252286841 空管系统SMS的模块和要素构成 PAGEREF _Toc252286841 h 9 HYPERLINK l _Toc252286842 空管系统SMS的模块和要素说明 PAGEREF _Toc252286842 h 9 HYPERLINK l _Toc252286843 空管系统SMS模块、要素与空管运行的关系 PAGEREF _Toc252286843 h 14 HYPERLINK l _Toc252286844 民航空管系统三级

7、机构SMS建设模块及相互关系 PAGEREF _Toc252286844 h 15 HYPERLINK l _Toc252286845 2.4空管系统SMS与其他管理体系的协调 PAGEREF _Toc252286845 h 17 HYPERLINK l _Toc252286846 空管系统SMS与其他管理体系的关系 PAGEREF _Toc252286846 h 17 HYPERLINK l _Toc252286847 空管系统SMS与其他管理体系的文件构成与执行 PAGEREF _Toc252286847 h 19 HYPERLINK l _Toc252286848 2.5指南内容及使用

8、PAGEREF _Toc252286848 h 20 HYPERLINK l _Toc252286849 第三章 民航空管系统SMS建设要素及要求 PAGEREF _Toc252286849 h 22 HYPERLINK l _Toc252286850 3.1民航局空管局SMS建设要素及要求 PAGEREF _Toc252286850 h 22 HYPERLINK l _Toc252286851 民航局空管局SMS建设概述 PAGEREF _Toc252286851 h 22 HYPERLINK l _Toc252286852 民航局空管局SMS建设要素 PAGEREF _Toc2522868

9、52 h 23 HYPERLINK l _Toc252286853 民航局空管局SMS建设要求 PAGEREF _Toc252286853 h 23 HYPERLINK l _Toc252286854 3.2民航地区空管局SMS建设要素及要求 PAGEREF _Toc252286854 h 26 HYPERLINK l _Toc252286855 民航地区空管局SMS建设概述 PAGEREF _Toc252286855 h 26 HYPERLINK l _Toc252286856 民航地区空管局SMS建设要素 PAGEREF _Toc252286856 h 26 HYPERLINK l _To

10、c252286857 民航地区空管局SMS建设要求 PAGEREF _Toc252286857 h 27 HYPERLINK l _Toc252286858 3.3民航空管分局（站）SMS建设要素及要求 PAGEREF _Toc252286858 h 28 HYPERLINK l _Toc252286859 民航空管分局（站）SMS建设概述 PAGEREF _Toc252286859 h 28 HYPERLINK l _Toc252286860 民航空管分局（站）SMS建设要素 PAGEREF _Toc252286860 h 29 HYPERLINK l _Toc252286861 民航空管分

11、局（站）SMS建设要求 PAGEREF _Toc252286861 h 29 HYPERLINK l _Toc252286862 第四章 民航空管系统SMS工具建设 PAGEREF _Toc252286862 h 33 HYPERLINK l _Toc252286863 4.1SMS工具建设概述 PAGEREF _Toc252286863 h 33 HYPERLINK l _Toc252286864 4.2SMS工具箱的建设内容 PAGEREF _Toc252286864 h 34 HYPERLINK l _Toc252286865 4.3SMS工具的概念 PAGEREF _Toc252286

12、865 h 34 HYPERLINK l _Toc252286866 安全风险管理工具 PAGEREF _Toc252286866 h 35 HYPERLINK l _Toc252286867 安全信息管理工具 PAGEREF _Toc252286867 h 35 HYPERLINK l _Toc252286868 安全数据分析工具 PAGEREF _Toc252286868 h 35 HYPERLINK l _Toc252286869 安全评估工具 PAGEREF _Toc252286869 h 36 HYPERLINK l _Toc252286870 内部安全审计工具 PAGEREF _T

13、oc252286870 h 36 HYPERLINK l _Toc252286871 安全绩效管理工具 PAGEREF _Toc252286871 h 37 HYPERLINK l _Toc252286872 4.4SMS工具箱的总体建设要求 PAGEREF _Toc252286872 h 37 HYPERLINK l _Toc252286873 民航空管系统各级单位对SMS工具建设的分工和要求 PAGEREF _Toc252286873 h 37 HYPERLINK l _Toc252286874 SMS工具箱要求 PAGEREF _Toc252286874 h 38 HYPERLINK l

14、 _Toc252286875 4.5安全风险管理工具建设 PAGEREF _Toc252286875 h 39 HYPERLINK l _Toc252286876 安全风险管理的规范建设要求 PAGEREF _Toc252286876 h 39 HYPERLINK l _Toc252286877 安全风险管理的工程系统建设要求 PAGEREF _Toc252286877 h 42 HYPERLINK l _Toc252286878 4.6安全信息管理工具建设 PAGEREF _Toc252286878 h 43 HYPERLINK l _Toc252286879 安全信息管理的规范建设要求 P

15、AGEREF _Toc252286879 h 43 HYPERLINK l _Toc252286880 安全信息管理的工程系统建设要求 PAGEREF _Toc252286880 h 44 HYPERLINK l _Toc252286881 4.7安全数据分析工具建设 PAGEREF _Toc252286881 h 45 HYPERLINK l _Toc252286882 安全数据分析的规范建设要求 PAGEREF _Toc252286882 h 45 HYPERLINK l _Toc252286883 安全数据分析的工程系统建设要求 PAGEREF _Toc252286883 h 46 HY

16、PERLINK l _Toc252286884 4.8安全评估工具建设 PAGEREF _Toc252286884 h 47 HYPERLINK l _Toc252286885 安全评估的规范建设要求 PAGEREF _Toc252286885 h 47 HYPERLINK l _Toc252286886 安全评估的工程系统利用要求 PAGEREF _Toc252286886 h 48 HYPERLINK l _Toc252286887 4.9内部安全审计工具建设 PAGEREF _Toc252286887 h 49 HYPERLINK l _Toc252286888 内部安全审计的规范建设要

17、求 PAGEREF _Toc252286888 h 49 HYPERLINK l _Toc252286889 内部安全审计的工程系统利用要求 PAGEREF _Toc252286889 h 50 HYPERLINK l _Toc252286890 4.10安全绩效管理工具建设 PAGEREF _Toc252286890 h 51 HYPERLINK l _Toc252286891 安全绩效管理的规范建设要求 PAGEREF _Toc252286891 h 51 HYPERLINK l _Toc252286892 安全绩效管理的工程系统建设要求 PAGEREF _Toc252286892 h 5

18、2 HYPERLINK l _Toc252286893 第五章 空管系统SMS建设与实施阶段及步骤 PAGEREF _Toc252286893 h 54 HYPERLINK l _Toc252286894 5.1概述 PAGEREF _Toc252286894 h 54 HYPERLINK l _Toc252286895 5.2阶段ISMS策划和准备 PAGEREF _Toc252286895 h 56 HYPERLINK l _Toc252286896 成立SMS建设领导小组和专项工作组 PAGEREF _Toc252286896 h 57 HYPERLINK l _Toc252286897

19、 安全管理体系宣贯与培训 PAGEREF _Toc252286897 h 58 HYPERLINK l _Toc252286898 领导承诺 PAGEREF _Toc252286898 h 58 HYPERLINK l _Toc252286899 建立组织结构，明确各部门的安全管理职能和人员的职责建立组织结构，明确各部门和人员的安全管理职能和职责 PAGEREF _Toc252286899 h 59 HYPERLINK l _Toc252286900 系统描述 PAGEREF _Toc252286900 h 63 HYPERLINK l _Toc252286901 差异分析 PAGEREF _

20、Toc252286901 h 64 HYPERLINK l _Toc252286902 制定SMS实施计划 PAGEREF _Toc252286902 h 65 HYPERLINK l _Toc252286903 5.3阶段IISMS手册与工具建设 PAGEREF _Toc252286903 h 66 HYPERLINK l _Toc252286904 修改与制定文件 PAGEREF _Toc252286904 h 66 HYPERLINK l _Toc252286905 编写安全管理体系手册 PAGEREF _Toc252286905 h 67 HYPERLINK l _Toc2522869

21、06 安全管理体系工具建设 PAGEREF _Toc252286906 h 68 HYPERLINK l _Toc252286907 安全管理体系专项培训 PAGEREF _Toc252286907 h 69 HYPERLINK l _Toc252286908 5.4阶段IIISMS试运行与正式运行 PAGEREF _Toc252286908 h 69 HYPERLINK l _Toc252286909 SMS试运行启动 PAGEREF _Toc252286909 h 69 HYPERLINK l _Toc252286910 实施文件、运行程序 PAGEREF _Toc252286910 h

22、71 HYPERLINK l _Toc252286911 SMS工具运行与关联 PAGEREF _Toc252286911 h 71 HYPERLINK l _Toc252286912 运行指导与培训 PAGEREF _Toc252286912 h 71 HYPERLINK l _Toc252286913 试运行内部审核 PAGEREF _Toc252286913 h 72 HYPERLINK l _Toc252286914 试运行管理评审 PAGEREF _Toc252286914 h 75 HYPERLINK l _Toc252286915 SMS调整和完善 PAGEREF _Toc252

23、286915 h 77 HYPERLINK l _Toc252286916 体系建设外部评审 PAGEREF _Toc252286916 h 78 HYPERLINK l _Toc252286917 SMS正式运行 PAGEREF _Toc252286917 h 78 HYPERLINK l _Toc252286918 资源需求 PAGEREF _Toc252286918 h 78 HYPERLINK l _Toc252286919 5.5阶段IVSMS持续改进和提高 PAGEREF _Toc252286919 h 79 HYPERLINK l _Toc252286921 安全绩效管理 PAG

24、EREF _Toc252286921 h 79 HYPERLINK l _Toc252286922 安全检查 PAGEREF _Toc252286922 h 85 HYPERLINK l _Toc252286923 定期内部安全审计和SMS内部审核 PAGEREF _Toc252286923 h 86 HYPERLINK l _Toc252286924 定期管理评审 PAGEREF _Toc252286924 h 87 HYPERLINK l _Toc252286926 持续改进和完善 PAGEREF _Toc252286926 h 88 HYPERLINK l _Toc252286927 资

25、源需求 PAGEREF _Toc252286927 h 88 HYPERLINK l _Toc252286928 附录1 民航局空管局安全管理体系建设要求 PAGEREF _Toc252286928 h 89 HYPERLINK l _Toc252286933 附录2 民航地区空管局安全管理体系建设要求 PAGEREF _Toc252286933 h 111 HYPERLINK l _Toc252286938 附录3 民航空管分局（站）安全管理体系建设要求 PAGEREF _Toc252286938 h 133 HYPERLINK l _Toc252287001 附录4 空管安全管理体系内部审

26、核检查表样例 PAGEREF _Toc252287001 h 160 HYPERLINK l _Toc252287002 附录5 ICAO安全管理体系(SMS)框架与要素构成 PAGEREF _Toc252287002 h 164 HYPERLINK l _Toc252287007 附录6 ICAO SMS的阶段实施方法 PAGEREF _Toc252287007 h 165 总 则编写目的编写本指南的目的是为空管系统安全管理体系建设与实施提供统一的指导，以明确空管系统各级单位安全管理体系的建设要素、建设要求、建设步骤及核心建设内容，从而保证全系统安全管理体系建设的符合性和有效性。编写依据本指

27、南依照中华人民共和国安全生产法、中华人民共和国民用航空法等法律法规和民航局有关要求进行编写。 参考文件本指南编写过程中参考了以下文件：国际民航公约附件11空中交通服务；国际民航组织空中交通管理（DOC4444）；国际民航组织2009年第二版安全管理手册（DOC9859 AN/474）；民航局民航空中交通管理安全管理体系（SMS）建设要求（MDTM2009003）；民航局民航空管安全管理体系建设指导手册（MDTM2009004）。适用范围 本指南适用于中国民航空管系统各级单位的安全管理体系建设。 概 述背景和意义为推动我国国民经济快速地发展，围绕“科学发展、持续安全”的民航行业生产总目标，中国民

28、用航空运输安全保障体系必须按照ICAO对我国民航SMS的审计要求，严格遵守我国有关安全生产法律法规的要求，努力推动全行业安全管理理念、手段、方式的变革。这是我国民航发展的历史必然。建设和实施安全管理体系是全行业统一要求、和谐发展的创新举措，中国民航空管系统有责任有义务以现有管理格局为基础，深入研究SMS理论，参考借鉴民航发达国家空管SMS的建设经验，积极稳妥地开展本系统的SMS建设工作，并以此为契机推动全系统的安全管理水平迈上新台阶。依照民航局有关SMS建设工作的要求和指导性文件，中国民航空管SMS建设主体由三部分组成：管理承诺与策划体系的基础；安全管理程序体系的动态组成；评审与改进体系运转效

29、率的保证。本指南旨在以民航局要求的以上SMS三大主体为根本，参考ICAO有关SMS的框架结构，分别在民航空管系统三级机构的各个运行保障部门的管理框架内，明确各级SMS的建设模块及要素、建设步骤和必要的资源投入，为各级单位积极稳步启动并推进SMS的建设进程提供具有实际操作性的指导与参考。有关概念民航空管运行单位和空管系统的概念按照民航局“建设要求”中的定义，民航空管运行单位是指中国民用航空局空中交通管理局（以下简称民航局空管局）及其所属的地区空中交通管理局（以下简称民航地区空管局），空中交通管理分局、空中交通管理站（以下简称民航空管分局（站）和隶属机场管理机构的空管部门。按照我国现行的空中交通管

30、理体制，民航空管系统是指民航局空管局、民航地区空管局、民航空管分局（站）三级空中交通管理机构构成的系统。安全管理体系的概念安全管理体系（Safety Management System, SMS）的定义：安全管理体系是有组织的管理安全的方法，包括必要的组织结构、责任制度、政策、程序及工具。在ICAO 2009年第二版安全管理手册中，把SMS比喻为一个工具箱，这个工具箱中包含了航空组织在提供服务过程中，为控制危险源诱发成安全风险所需要的各种工具。第二版ICAO安全管理手册中强调：“我们必须明确，SMS本身既不是一个工具，也不是一个过程。SMS是一个真实的工具箱，它包含着在进行两个基本安全管理过程

31、（危险源确定和安全风险管理）时所要用的各类工具。SMS的作用是为组织提供一个符合组织规模、复杂程度的恰当工具箱。”SMS要素和工具的概念SMS要素是安全管理体系内容的基本组成单元，是安全管理体系组织结构、办法、政策和程序等内容的具体表现形式。SMS工具是SMS要素反应到运用上的手段和方式，包括SMS安全管理规范和SMS安全管理工程技术手段两个方面。空管系统SMS的总体框架与要素空管系统SMS的模块和要素构成按照民航局“建设要求”中的SMS三大部分评审内容，参考ICAO 2009年新版安全管理手册提出的4个部分、l2要素SMS框架结构，结合空管系统实际情况，确定出民航空管系统SMS的总体框架与要

32、素由如下四大模块，16个要素构成（如图2-1所示）： 空管系统SMS模块与要素构成2.安全管理程序3.监督测评与改进4.安全促进1.管理承诺与策划划地区空管局1.1安全政策制订全系统安全管理程序管理承诺与策划1.2安全目标1.5文件管理1.3组织结构及职责1.4规章符合性2.1风险管理2.2安全评估2.5应急保障2.3安全信息管理2.4事件调查与处置3.1安全检查3.2安全绩效管理3.3内部审计3.4管理评审4.1培训与教育4.2安全沟通图2-1 空管系统SMS模块与要素构成空管系统SMS的模块和要素说明空管系统SMS的模块说明空管系统安全管理体系四大模块的定义和功能如下：管理承诺与策划包括安

33、全政策、安全目标以及开展安全管理所需的各种资源的承诺、组织结构及职责、规章制度、文件及其管理等，是安全管理体系的基础；安全管理程序为达到预期安全目标而持续开展的各项安全管理活动，包括各种安全管理程序与工具，是安全管理体系的动态组成部分；监督、测评与改进为促进空管安全管理体系持续改进，空管单位自身进行的监督、评审、检查和总结，是安全管理体系持续高效运行和安全的保证；安全促进为营造有利于空管单位实现安全目标的环境而实施正式的安全培训与教育和安全沟通活动，使个人和单位的行为趋于协调一致，是对安全管理体系的有效运行和安全水平的促进。空管系统SMS的要素释义安全政策安全政策是空管运行单位进行安全管理的行

34、动依据和准则。安全政策由空管运行单位主要负责人批准后形成正式文件发布，并传达到全体从业人员。安全目标安全目标是在一定时期内预期达到的安全水平，由一系列量化的安全指标进行描述。组织结构及职责组织结构及职责是空管运行单位为有效贯彻本单位安全政策和实现安全目标，有效建立和实施安全管理体系而建立的组织结构，并建立清晰的安全责任体系，明确各个部门、岗位和人员的安全管理职责及任职要求。规章符合性规章符合性是指空管运行单位建立并保持识别本单位的制度、运行等方面是否符合国家和民航局现行有效法律、法规、规章和标准的机制和过程，以确保安全管理体系符合局方要求。文件管理文件管理是空管单位为确保安全管理及运行文件、记

35、录的保存、有效发放、使用和被理解而建立的相应管理制度。风险管理风险管理是安全管理体系实施和运行的灵魂和核心，是SMS主要的安全管理程序和手段。相对于SMS其它动态要素的建设和运行，可以认为其它要素的最终价值都是在论证是否需要及时地开展风险管理和安全保障。安全评估安全评估是SMS基于变革管理理论而被确立的要素之一。在系统可能需要进行重大变革时，需要对系统的安全状态进行适时的评估，通过对可能的风险实施管理，从而为实现组织的安全目标执行必要的变革管理。安全信息管理SMS安全信息是组织实施风险管理的根据之源，对安全信息的有效管理是空管单位各项安全管理活动是否切实、有序、高效的关键。安全信息管理是获取安

36、全生产运行状态的有效途径，是系统运行的驱动器。事件调查与处置事件调查要素是SMS演化应用事后补救管理思想而被确定的要素。在新版ICAO SMM9859中，将事件调查升华为安全调查，将其形容为系统安全的最后守门员，将其执行过程形容是在举行一种“葬礼”。为此，不必再讨论损失，不必追究责任，以重塑系统内的互信和公信为基准，以发现系统危险源适时启动风险管理为执行方向，用更加高远的管理愿景来对待已经发生和过去的事务，即通常所讲的“将坏事变好事”。应急保障对空管系统而言，应急响应是事故或事故征候发生前所做的最后努力，我们需要在应急响应中可直接对核心人员进行授权，要求相关部门和人员参与协同处置，防止紧急状态

37、下的风险升级，并促使生产运行有序地从紧急情况尽快地回到正常。安全检查SMS安全检查要素运行的内涵在于：它要求检查活动更具针对性和细微性，且检查的过程需要被监督和记录，检查的目的不在于“揪”错，而在于最快最直接地发现危险源，及时展开科学地风险分析，指导并督促相关部门迅速地实施风险管控。安全绩效管理安全绩效管理是一个组织依据制定的安全目标及为实现目标所将执行的一系列安全管理绩效指标,将目标和安全管理绩效指标分解为一个个可量化的、可实现的单一指标,以协议的形式分解至相对应的责任部门和责任人。通过对这些指标完成情况的持续监控和定期考核，确定本组织安全管理体系是否依照预期运转，确定是否需要采取措施以提高

38、安全绩效水平，以达到预期安全目标的管理方式。内部审计SMS内部审计是验证SMS建设要素符合性、充分性、适宜性和有效性的重要手段，是针对SMS的要素，包括文件、程序和工具是否全面、适宜，各相关工作和有关结果是否符合有关文件和局方要求，SMS文件的各项规定是否得到了有效贯彻等内容进行审计的管理过程。SMS内部审计的关注点是本组织SMS的完整性，并对安全风险控制的状态展开定期评审。外部审计是属于组织以外的管理活动，是由局方或授权外部机构来审核组织的SMS以及生产运行行为与法律法规、行业规章的符合程度的安全监督管理活动。管理评审管理评审是空管单位的主要领导适时地评价本单位SMS的持续的适宜性、充分性、

39、有效性和效率的管理活动。培训与教育培训与教育是SMS安全促进的主要手段之一，在体系运行中应建立并实施围绕缓解风险等级而持续、适时开展的有针对的多领域（技术专业、管理知识、规章制度、安全工具等）、多层次（各级管理层与员工）立体的培训活动，充分发挥教培人员和教培工具的最大价值，产生积极地促进安全运行的效能，使风险管理和安全保障工作得以持续进行。安全沟通SMS安全沟通的内涵是：在着手展开任何一项安全管理工作时，都应当有PDCA的每个过程环节中基于安全的必要沟通工作的体现。因此，SMS应建立有效地沟通机制，完善并明确各种渠道，在管理与生产之间、管理与被管理之间，管理运行与监督职能之间以及本组织与外部合

40、作方之间，形成良性互动、彼此尊重、主动报告与有效反馈的沟通系统，确保系统的生产运行安全高效。管理承诺与策划安全政策安全目安全管理程序空管运行监督测评安全管理体系的持续改进和提高安全管理理念安全促进安全促进标图2-2 空管系统SMS模块与要素关系空管系统SMS模块、要素与空管运行的关系民航空管系统SMS四大模块与空管运行的关系如图2-2所示。民航空管系统三级机构SMS建设模块及相互关系按照“空管一体化”改革和“三定”后民航空管系统各级单位的职责，明确民航局空管局、民航地区空管局、民航空管分局（站）三级机构的SMS建设模块及相互关系如下图2-3所示：民航局空管局地区空管局空管分局（站）关于开展第四

41、季度运行质量监督工作的通知关于开展第四季度运行质量监督工作的通知（站）管理承诺与策划制订全系统安全管理程序全系统SMS监督测评与改进管理承诺与策划制订地区安全管理程序地区范围SMS监督测评与改进管理承诺与策划制订本单位安全管理程序本单位SMS监督测评与改进安全促进安全促进安全促进安全促进安全促进安全促进安全促进安全促进安全促进安全促进图2-3 空管系统各级单位SMS建设模块及相互间的主要关系空管系统各级单位SMS模块与要素相互关系如下：民航局空管局民航地区空管局民航空管分局（站）三级机构中都包含了SMS的四大模块，但每一级机构为了实现不同职能范围内的管理功能，SMS的四大模块的内容范围和要求不

42、同；每一级的SMS建设要素应协调一致，共同构成一个系统化的管理体系，通过PDCA 循环和各要素功能的展开，保证各层面单位实现各自的管理承诺和安全目标；每一级中SMS建设要素都不是孤立存在独立发挥作用的，三级单位要素间相互关联，存在着一定的逻辑关系，是一个系统结构化的管理体系，所以级单位中各个模块和要素要综合起来考虑，使三级单位体系要素结合起来发挥SMS整体的实施效果。民航局空管局SMS站在空管系统的层面上，主要关注整个空管系统的安全水平以及在整个系统运行中存在的一些突出问题，采取措施来保证和提高整个空管系统运行的总体安全水平。民航空管分局（站）SMS站在本单位的角度上，主要关注本单位内的安全问

43、题和安全水平，通过采取一系列的管理方法和措施，来持续提高本单位的安全水平。民航局空管局和民航地区空管局的SMS在一定程度上，是对国家安全方案（SSP）的细化，是对民航空管分局（站）SMS的指导。民航局空管局和民航地区空管局SMS的特点应该是将规章符合性管理转变为规章基础上的绩效管理。民航空管分局（站）SMS的特点应该是实施风险管理、安全保证、安全促进，实现安全绩效的提升。民航局空管局和民航地区空管局SMS对民航空管分局（站）实施SMS提出要求并给以必要的安全保证支撑，属于规章符合性管理；在规章管理的基础上，民航局空管局和民航地区空管局将对各民航空管分局（站）的安全绩效进行评估，具体评价SMS的

44、实施效果和实际的安全状况，属于绩效管理。安全促进包括培训与教育和安全沟通，安全促进活动贯穿于安全管理体系建设和运行的始终。空管系统三级机构应充分发挥“一体化”的优势，做好各个级和整个系统协调一致的安全培训与沟通。各级空管单位须制订运行人员和单位管理部门之间交流的过程和程序，须从各方面努力实现对其目标、当前的工作状态和重大事件的沟通和在开放性的环境里提供一种由下而上的沟通方法。空管系统SMS与其他管理体系的协调空管系统SMS与其他管理体系的关系要求建立安全管理体系（SMS）的空管系统各级单位，为了提升自身管理水平或者满足其它法规的要求，可能需要或者已经建立其他的管理体系，例如质量管理体系（QMS

45、），环境管理体系（EMS）和职业健康安全管理体系（OHSMS）等。本指南允许空管系统各级单位建立SMS时，在满足本指南要求的情况下与其他管理体系互相融合。在SMS与其他管理体系的关系中，SMS和QMS之间是互相促进的关系，可在SMS和QMS之间建立一种互补的关系，使它们相互促进以实现空管单位的安全目标和质量目标。它们的关系可以总结如下：SMS与QMS都是一种管理工具。两者作为管理体系，实施SMS的目标是确保空管服务的提供在可接受的风险内，核心是通过识别危险、评估相关的风险以及采取风险缓解措施，实现空管的运行安全。实施QMS的目标是通过确定并满足航空用户和相关方的要求，提供满意的空管服务，这涉及

46、确定需求、实施预防和改正不一致性以实现航空用户和相关方的满意。作为组织采用的管理工具，两者都是基于现代管理理论的管理原则为依托，服务于空管运行单位持续安全、正常和高效运行的目的；SMS以风险管理方法作为其管理活动所采用的基本方法，而QMS以过程方法作为其管理活动所采用的基本方法。无论风险管理和过程管理方法在本质上都遵从闭环管理（PDCA循环）的模式；两者都要求实施内部审核和管理评审，评价体系在组织的运行情况。SMS与QMS都注重于提高空管的运行能力和业绩。空管系统运行能力大小反映了我们在提供空管服务质量和安全管理方面的自信度，运行业绩的高低确反映了提供空管服务的质量与安全水平。无论将安全作为质

47、量的特征之一还是将其作为空管工作的主要和重要特征之一，这两个管理体系的建设与运转都是着眼于提高空管系统的整体的运行能力和业绩，只是SMS是在安全管理特征方面的深化、细化和实化。SMS与QMS具有相似的文件化体系结构。SMS与QMS都要求具备“管理政策、运行程序、标准”等文件体系，即SMS的管理（包括安全政策、安全目标）文件、运行文件、技术程序以及QMS的质量手册（包括质量方针、质量目标）、程序文件、作业文件。两者在文件体系建设方面具有很多形似的地方。SMS与QMS具有主动预防和及时反应的特点。SMS的主动预防功能主要是安全检查、安全监控、系统安全风险评估等手段，QMS的主动预防功能主要是管理评

48、审、内部审计，潜在不一致的识别、成因、预防行动等手段。SMS的及时反应功能是安全事件的调查等手段；QMS 的及时反应功能是服务不一致的识别、用户的抱怨、成因确定、必要的评估、改进行动等手段的实施。SMS与QMS具有相同的实施方法和共同的实施经验。从实施方法来看，两个体系的实施方法均要求领导能力和管理层支持，要求确定政策、战略和目标，将政策分解到具体的可追踪的实施程序，能够监控、测量和规定采取必要的改正行动等共同的方面。从实施经验来看，领导层的支持是两个体系成功实施的重要因素；两个体系都是管理理念的应用，目的是驾驭组织的人力和物力资源，以最有效的方式达到组织的目标；都是基于过程管理和认知的方法，

49、需要团队工作、持续学习和提高；都强调管理过程中资源的配置与管理；都强调采用这两个管理体系实现空管持续改进提高，不断追求卓越。空管系统SMS与其他管理体系的关系如下图2-5所示：图2-4 空管系统SMS与其他管理体系的关系空管系统SMS与其他管理体系的文件构成与执行空管系统SMS与其他管理体系的文件构成如下（如图2-6所示）：第一层：管理手册（纲领性文件）第二层：程序性文件（体系要素的规定）第三层：作业指导书（具体项目的操作指导SOP）第四层：记录（表格、原始记录、报告等材料）图2-5 管理体系的文件构成各管理体系基本的文件体系都是以上结构，在SMS等各管理体系执行方面首先要能把法规政策化、政策

50、文件化、文件标准化、标准行动化、行动准确化；然后让结果能够达到预期化和可控化，从而达到把安全水平控制在可接受范围这一目的。指南内容及使用根据民航局空管局有关SMS建设工作的总体部署，指南所涵盖的内容将尽量做到能直接指导各民航地区空管局、民航空管分局（站）和空管局直属运行单位的SMS建设。在满足局方有关SMS符合性审计要求前提下，努力实现基本建设要素与SMS理论内涵的相对一致，为推进全系统的SMS建设及全面运行起到积极而实用的指导作用。为此，本指南的内容包括了民航空管系统各级单位安全管理体系的建设模块与要素以及相互间的关系、与其他管理体系的协调；空管系统各级单位安全管理体系的建设要求和建设步骤；

51、最后以附录的形式摘录了建设工作需要参考或遵照的有关ICAO和民航局的指导性文件和部分建设要素涉及的图表样例。民航空管系统各级单位可参照本指南中的相关内容进行安全管理体系各阶段的建设。 民航空管系统SMS建设要素及要求民航局空管局SMS建设要素及要求民航局空管局SMS建设概述随着经济全球化、信息网络化、科学技术现代化的多维渗透，社会生产活动已逐步迈入多系统运行时代。纵观民航业的发展，就机场建设以及空中交通管理投入而言，已建成一个庞大的航空运输保障体系，而对航空运输安全保障效能的管理也从机械时代历经人为因素时代进入了组织因素时代。我们实施安全管理的最高目标是以管理组织的多系统中内外部的危险源为主导

52、，通过高效有序预前地实施危险源风险辨识管理活动，建立起远离事故或事故征候的防护屏障，力使组织生产活动中的运行风险始终处于安全可控或可接受的状态。按照民航局空管局三定方案的规定，民航局空管局的主要职能是贯彻执行国家空管方针政策、法律法规和民航局的规章、制度、标准；制定民航空管运行管理的规范性文件；实施民航局制定的空域使用和空管发展建设规划，组织协调全国民航空管系统建设；组织协调全国航班时刻和空域容量等资源分配执行工作，负责全国民航空中交通流量管理；提供民航空中交通管制和通信导航监视、航行情报、航空气象服务，监控全国民航空管系统运行状况；负责专机、重要飞行活动和民用航空器搜寻救援空管保障工作；研究

53、开发民航空管新技术，并组织推广应用；领导管理各民航民航地区空管局，按照规定，负责管理所属单位行政、规划投资、人力资源、财务、党群等工作。民航局空管局SMS的建设应紧密结合其机构职责和SMS的要求来实施，做到安全管理、业务管理、空管运行等各部门和人员各施其责，最终实现组织的安全目标。 为此，民航局空管局SMS就是要在现行管理框架基础上，参考国际民航的先进经验，整合内外资源，通过积极地变革管理，建立起符合我国民航空管系统安全保障运行发展特点的SMS。在现有运行管理格局上，结合各地区各运行保障单位发展存在个体差异的实际现状，将被动、主动和预前三种管理手段、办法相融合，综合采用被动、主动和预前的风险缓

54、解策略，建立三种管理策略互补共存的安全数据信息收集利用系统，统筹调配资源，建立并完善全系统安全活动的基本标准和原则，确定中国民航空管系统的安全绩效指标和安全目标，明确各级安全目标与绩效指标的制订框架，健全各级安全管理的问责机制，适时修订确保各级SMS高效运行的行业管理规范，指导并确保全行业SMS的持续改进与实施。民航局空管局SMS建设要素按照民航局的要求，以及民航空管系统SMS建设模块和要素的整体构成，民航局空管局的SMS建设模块和要素由本指南第二章图2-1所示的四部分、16个要素组成，按照民航局空管局的管理范围和职能，确定出民航局空管局SMS要素所包含的内容和要求，民航局空管局SMS要素的建

55、设要求详见节和附录1。民航局空管局SMS建设要求目的民航局空管局SMS建设要求为民航局空管局建立和实施安全管理体系提供一个统一的要求，并以民航局的SMS建设要求为基准而制订。范围及适用性民航局空管局SMS建设要求适用于民航局空管局建立和实施安全管理体系。本要求用于运行及其支持过程和活动相关的航空安全，而不是职业健康安全、环境保护或服务质量。民航局空管局对外包的服务或产品的安全负有责任。民航局空管局在建设和实施本组织的SMS时，要注意明确与本组织相关单位（机场、航空公司、航空油料公司、军方、省市政府有关单位、合作运行商等）SMS之间的接口，并与之建立“重要共同关切”的安全管理机制与规范。民航局空

56、管局SMS建设要求制定的是局方和本组织可接受的最低要求。SMS总要求安全管理应融入民航局空管局的整个运行保障体系内，包括对以下产品安全属性的管理：流量管理；空域规划与管理；空中交通管制服务；航空运输代理服务；航空情报服务；气象服务；通信、导航、监视服务。安全管理体系运行及管理过程应被： 形成文件； 监控； 测量； 分析。 安全管理体系输出应被：记录； 监控； 测量；分析。 民航局空管局应促进积极安全文化的建设。安全文化不是安全管理体系的要素，但安全文化是实施安全管理体系的重要基础。因此，民航局空管局负责人应通过以下方式，积极改进本系统的安全文化： 向全体员工发布高层管理者安全方面的承诺；高层管

57、理者履行安全管理体系承诺的明显案例； 安全职责的有效沟通； 与全体员工就安全政策、目标、标准和绩效进行清晰、定期的沟通； 有效的为报告人保密的员工安全报告和反馈系统； 使用可供相关人员进行有效查找信息的安全信息系统； 配置实施和保持安全管理体系所必要的资源。SMS要素建设要求民航局空管局SMS各要素的具体建设要求详见本指南附录1。民航地区空管局SMS建设要素及要求民航地区空管局SMS建设概述按照民航地区空管局三定方案的规定，民航地区空管局的主要职责是贯彻执行国家空管方针政策、法律法规以及民航局的决定、指令和规章制度；实施本地区空域使用和空管发展建设规划，组织实施本地区民航空管系统建设；负责本地

58、区民航空管业务管理和专业技术培训；提供民航空中交通管制、航行情报、通信导航监视、航空气象服务；负责本地区专机、重要飞行活动和民用航空器搜寻救援空管保障工作；负责辖区内航班时刻和空域容量等资源分配的执行工作；监控本地区民航空管系统运行状况；负责所属单位民航空管设施设备的维修维护；领导管理民航省（区、市）空中交通管理分局（站），负责管理所属单位的行政、规划投资、人力资源、财务、党群等工作。民航地区空管局SMS的建设应紧密结合其机构职责和SMS的要求来实施，做到安全管理、空管运行等各部门和人员各施其责，最终实现组织的安全目标。民航地区空管局SMS建设要素按照民航局的要求，以及民航空管系统SMS建设模

59、块和要素的整体构成，民航地区空管局的SMS建设模块和要素同样由本指南第二章图2-1所示的四部分、16个要素组成，按照民航地区空管局的管理范围和职能，确定出民航地区空管局SMS要素所包含的内容和要求，民航地区空管局SMS要素的建设要求详见节和附录2。民航地区空管局SMS建设要求目的民航地区空管局SMS建设要求为民航地区空管局建立和实施安全管理体系提供一个统一的要求，并以民航局空管局、民航局地区管理局的SMS建设要求为基准而制订。范围及适用性民航地区空管局SMS建设要求适用于民航地区空管局建立和实施安全管理体系。本要求用于运行及其支持过程和活动相关的航空安全，而不是职业健康安全、环境保护或服务质量

60、。民航地区空管局对外包的服务或产品的安全负有责任。民航地区空管局在建设和实施本组织的SMS时，要注意明确与民航局空管局的SMS以及本组织相关单位（机场、航空公司、航空油料公司、军方、省市政府有关单位、合作运行商等）SMS之间的接口，并与之建立“重要共同关切”的安全管理机制与规范。民航地区空管局SMS建设要求制定的是局方和本组织可接受的最低要求。SMS要素建设要求民航地区空管局SMS的建设总要求与民航局空管局SMS总要求一致，可参见本指南.3节。民航地区空管局SMS各要素的具体建设要求详见本指南附录2。民航空管分局（站）SMS建设要素及要求民航空管分局（站）SMS建设概述根据“三定方案”，民航局