《行政组织学通论》课件第10章行政组织过程管理

1、第十章 行政组织过程管理 -理论与方法第十章 行政组织过程管理本章知识地图行政组织过程管理决策及其管理执行及其管理监督及其管理决策意义决策类型决策程序执行意义监督分类执行原则监督原则执行环节监督方式第十章 行政组织过程管理【学习目的】理解和解释行政组织决策、执行、监督的基本涵义。了解行政组织的决策、执行、监督在组织活动中的作用和相关原则。掌握行政组织决策、执行的过程和程序，以及行政组织监督的方法内容。第十章 行政组织过程管理【学习提示】从生活实际体验的个体或集体案例出发，分别理解决策、执行、监督三者的概念、意义、类型、原则、程序、方法等基础性问题，搭建起行政组织过程管理的基础知识框架。在理论层

2、面，重点理解决策类型的一般理论，为后续公共政策课程的学习奠定初步的基础；在现实层面，结合执行和监督环节的基础知识，为理解行政组织执行力和监督力奠定知识基础。学习过程中应该特别强调对管理学和行政管理学基本理论的回顾与梳理，形成基本知识的体系化和逻辑化脉络，扎实基础知识和方法的运用能力。第十章 行政组织过程管理行政组织决策管理行政组织执行管理行政组织监督管理主要内容第十章 行政组织过程管理第一节 行政组织决策与管理一、行政组织决策概述二、行政组织决策的管理意义三、行政组织决策类型四、行政组织决策程序管理第十章 行政组织过程管理第一节 行政组织决策与管理一、行政组织决策概述含义理解决策的主体决策的根

3、本目的决策的实施对象决策的构成决策的结果国家权力机关实现行政目标行政环境问题由具体活动构成的复杂体系满意的行动方案第十章 行政组织过程管理谁来作出决策 在决策过程中，有三种参与决策的形式：权威决策（authoritative decisions）是指决策由一个人单独或者一个集团的代表作出；协商决策（consultative decisions）也是由一个人作出，但是，他要事先搜集信息或者与集团中的其他成员商议；集体决策（group decisions）是指决策由集团的全体成员作出。 此外，有产生“群体思维”（groupthink）的可能性，这种思维方式是指当人们深深的卷入到一个凝聚力很强的团体

4、内时，他们一致的愿望就会抵消他们评价其他备选行动方案的动机。下面的内容提供了防止群体思维的方法： 领导：让每个人发挥最终批评者的作用；处事公正无私；不要表明自己的喜好；至少让组织中的一个成员成为持反对意见的人 组织：建立几个独立的小组研究同一个问题；培养管理者和团体的领导者防止群体思维的技能 个人：成为一个具有批判精神的思想者；以一个真诚的旁观者的态度认真参与团体的讨论；把自己的意见报告给团体 程序：定期把团体分为小组来讨论问题；花时间研究外在的因素；在作决策前再举行一次会议，重新思考这个问题 美罗伯特B登哈特等.公共组织行为学（第二版）M.赵丽江译，北京：中国人民大学出版社，2007.144

5、-145. 知识专栏第一节 行政组织决策与管理一、行政组织决策概述第十章 行政组织过程管理第一节 行政组织决策与管理二、行政组织决策的管理意义（一）决策是行政组织管理活动的首要环节（二）决策活动实际地渗透到组织管理的各基本环节（三）决策方案的正确程度直接影响组织管理的效能思考：如何理解管理就是决策？第十章 行政组织过程管理第一节 行政组织决策与管理二、行政组织决策的管理意义（一）决策是行政组织管理活动的首要环节作为一种常规的组织活动，它首先需要解决的是“做什么”的问题，然后才是“如何做”和“做到什么程度”的问题。做什么当然包括初步的“如何做”主要说明面对环境问题组织主体的事实选择和价值选择的指

6、向，就是组织决策活动。第十章 行政组织过程管理第一节 行政组织决策与管理二、行政组织决策的管理意义（二）决策活动实际地渗透到组织管理的各基本环节组织决策应该是一个不间断的连续系统，决策、执行、监督、总结或反馈只是说明各种活动的特点不同，实际上决策追踪决策再决策（重新决策）一直贯穿于整个组织管理活动过程的始终。第十章 行政组织过程管理第一节 行政组织决策与管理二、行政组织决策的管理意义（三）决策方案的正确程度直接影响组织管理的效能正确程度高的决策方案能够为组织活动计划的可行性和有效性提供前提和基础条件，使组织行动计划更为细致具体，组织目标更为明确，监督标准更为全面，为组织管理活动的针对性和程序性

7、预设有效的操作平台，这样组织管理活动的高效能才有保证。第十章 行政组织过程管理第一节 行政组织决策与管理三、行政组织决策类型从决策主体的状况划分：决策主体数量决策主体职能个体决策集体决策 横向 纵向各部门决策基层决策地方决策中央决策第十章 行政组织过程管理第一节 行政组织决策与管理三、行政组织决策类型从决策所面临环境条件的确定程度划分: 确定型决策 风险型决策不确定型决策目标确定、方案确定、条件确定、结果确定目标确定；决策条件多样，但出现几率可测；依据条件预测概率可以确定行动方案；落实确定方案可以获得确定结果；条件预测有风险因而决策结果也有风险。条件因素不确定也不可预测、组织目标实现的结果难以

8、计算或判断第十章 行政组织过程管理第一节 行政组织决策与管理三、行政组织决策类型根据行政问题类型划分： 程序化决策 非程序化决策指面对常规性或重复性的公共管理问题决策组织以确定性的程序和方法进行的决策。指面对较为复杂的或新的公共管理问题决策组织不是依靠稳定规范的程序和方法进行的创造性决策。第十章 行政组织过程管理第一节 行政组织决策与管理四、行政组织决策程序管理（一）确定决策目标（二）设计决策方案（三）抉择决策方案（四）实施决策方案思考：如何理解“行政决策过程是一个利益冲突和价值分配的政治过程”。第十章 行政组织过程管理第一节 行政组织决策与管理四、行政组织决策程序管理（一）确定决策目标发现问

9、题分析问题目标生成决策活动起步决策性质定位得出的结果第十章 行政组织过程管理第一节 行政组织决策与管理四、行政组织决策程序管理（二）设计决策方案 组织决策方案的设计实际上是体现决策科学性的最核心环节，它不仅决定着决策目标的现实方式，也是决策目标能否实现以及实现程度的决定性要素。第十章 行政组织过程管理第一节 行政组织决策与管理四、行政组织决策程序管理（三）抉择决策方案抉择方案是一个建立在科学论证基础上的、较为艰难的决断过程，它不仅需要决策者特别是行政首长必须具备较高的整体素质，具有正确的决断能力，而且更需要充分发挥咨询人员的参谋作用，以科学态度和责任原则为依托来保证决策的正确性。这样，形成一种

10、科学程序和民主化的制度机制就成为非常重要的条件。第十章 行政组织过程管理第一节 行政组织决策与管理四、行政组织决策程序管理（四）实施决策方案决策是为了实施，实施的决策才能发挥其管理价值。实施决策需要制定细致的行动计划。通常情况下公共行政组织的计划成为联系决策行为与执行行为的桥梁，也是实施监督的主要标准。第十章 行政组织过程管理第一节 行政组织决策与管理四、行政组织决策程序管理决策的理性方式和渐进方式 西蒙认为决策过程无论哪一层次的决策由三部分组成：思考、设计和选择。思考是指扫视环境并找到做决定的时机的活动；设计是指找出或确定行动的不同方案；选择是指从不同的方案中选出成功机会最大的方案。 对公共

11、组织学者来讲，西蒙对决策的重要讨论至少有两个作用：它把决策研究的焦点从政策转向了政策的制定；它指出了人类体制中理性行为和真实行为的冲突。此后不久，查尔斯林德布洛姆在一篇题为“摸索的科学”的文章中更详细地讨论了第二个作用。林德布洛姆简要描述了制定政策（即决策）的两种方式：理性理解方式和“持续的有限比较”，即渐进的方式。依照理性方式，政策制定者将权衡所有相关的价值，选择一个目标，列出可选的各种方案，研究这些方案实现既定方案的可能性，然后选择能够最好地实现所选价值的方案。依照渐进方式，政策制定者将确定政策能够达到的有限目标，勾画出若干直接可行的选择，并选择一个“将价值抉择和实现价值的工具抉择结合起来

12、的”方案。比较和权衡会受到行政人员以往经验的限制，从而只能实现不完全的解决方案。为此，政策制定者应重复这一渐进过程以应对不断变化的情况。 美罗伯特丹哈特.公共组织理论M.项龙等译，北京：华夏出版社，2002.84-86.知识专栏第十章 行政组织过程管理第二节 行政组织执行与管理一、行政组织执行概述二、行政组织执行的管理意义三、行政组织执行的基本原则四、行政组织执行的管理环节思考：如何确保行政组织执行切实有效？第十章 行政组织过程管理第二节 行政组织执行与管理一、行政组织执行概述理解行政组织执行行政组织执行的特点：首先，行政组织执行的目标性，因为其必须是以实现决策目标为宗旨；第二，行政组织执行具

13、有务实性的特点，它不是静态的组织研究对象，而是一种以兼具实践性和服务性的组织活动；第三，行政组织执行的反复性，是对既定政策的反复执行；第四，行政组织执行具有果断性和灵活性的特点，要求执行过程中早决断、快行动，同时还要依据客观环境审时度势，应因地制宜，因势利导。第十章 行政组织过程管理第二节 行政组织执行与管理一、行政组织执行概述决策执行其本质是决断性行为对可能性和现实性的论说或逻辑证明的过程。本质追求“现实化”执决策而行之的过程，即直接追求“行动中”的效果。第十章 行政组织过程管理第二节 行政组织执行与管理二、行政组织执行的管理意义（一）执行成为组织决策真正发挥功能的实际保证（二）执行的状况直

14、接影响组织决策效果（三）执行的结构性安排反映公共行政组织设置的合理程度（四）执行的过程也是组织有效整合人、财、物、时间、行动资源的过程第十章 行政组织过程管理第二节 行政组织执行与管理二、行政组织执行的管理意义（一）执行成为组织决策真正发挥功能的实际保证决策只有落实才有价值，正是通过具体的落实才使决策产生功效；只有科学合理的实施过程才能保证正确决策的积极作用得到最大限度发挥；忠实地执行决策方案成为检验决策正确程度的主要标准。第十章 行政组织过程管理第二节 行政组织执行与管理二、行政组织执行的管理意义（二）执行的状况直接影响组织决策效果执行计划制定的周密程度、执行权力与责任的确定、组织机构设置与

15、人员配置以及具体的工作流程、步骤、方法的设计等，都成为组织决策效果大小、影响好坏的直接影响因素。第十章 行政组织过程管理第二节 行政组织执行与管理二、行政组织执行的管理意义（三）执行的结构性安排反映公共行政组织设置的合理程度执行系统的问题都与组织设置直接相关，因此执行系统的结构性设置也就比较直接地反映了政府组织设置的合理程度，据此来改革和调整组织结构体系成为决策执行内涵的一项功能。第十章 行政组织过程管理第二节 行政组织执行与管理二、行政组织执行的管理意义（四）执行的过程也是组织有效整合人、财、物、时间、行动资源的过程在组织执行决策的过程中，首先需要对组织自身的人力、物力、财力等基本资源进行全

16、面了解，根据决策指标的实际要求和决策进程的时间规定准备相应的力量调配计划方案；然后根据决策的执行计划将公共行政组织具备的人力、物力和财力进行有机整合，使其达到最佳配置，从而实现以最少的资源投入获取最大效率的目的。第十章 行政组织过程管理第二节 行政组织执行与管理三、行政组织执行的基本原则（一）追求实效与体现公平（二）忠于决策与适度创新（三）计划实施与适时调整（四）动作迅速与准确及时（五）持续有力与检查评估 这些原则既是对组织决策执行活动内在规律认识和把握的结果，也是行政管理实践经验的历史总结，它成为决策功能发挥的重要条件。第十章 行政组织过程管理第二节 行政组织执行与管理三、行政组织执行的基本

17、原则（一）追求实效与体现公平管理的直接意义就是追求实效性，无论决策多么完美、执行多么快捷及时，它们都是围绕着公共效率展开的。行政效率与其他管理效率之不同就在于其明确的公共性特征，恰当地解决效率与公平之间的关系成为现代公共行政合法性的标志和象征。第十章 行政组织过程管理第二节 行政组织执行与管理三、行政组织执行的基本原则（一）追求实效与体现公平在行政决策执行的实践中，行政组织除了必须以决策的实效性为快速及时行动的出发点和归宿点之外，还必须以公正公平的有力维护者为当然身份来创造性地选择实施决策的方式方法，将公共决策的有效实施置于公平制度建设与发展的视野之中，以动态平衡与和谐的理念保持效率与公平的双

18、赢。第十章 行政组织过程管理第二节 行政组织执行与管理三、行政组织执行的基本原则（二）忠于决策与适度创新忠于决策是指组织执行活动必须以决策目标为根本指导，按照决策规定的方向和具体指标的设计要求进行落实；适度创新是指根据公共行政环境的变化在选择落实路线或方法等方面可以进行合理化调整。第十章 行政组织过程管理第二节 行政组织执行与管理三、行政组织执行的基本原则（三）计划实施与适时调整决策执行需要制定详细的行动计划，有了切实可行的执行计划才能使决策执行按部就班地进行。从执行额角度看，行动计划是决策目标的具体化过程，一般要涉及行政组织的人力、财力、物力等资源的具体配置，从时间和空间层面规范决策目标尤其

19、是各项指标的实际要求及其需要达到的程度，使决策执行在量和质上有了详细的预设标准。第十章 行政组织过程管理第二节 行政组织执行与管理三、行政组织执行的基本原则（三）计划实施与适时调整行政环境的变化性和不确定性总是给现代公共行政带来一些难以把握的偶然机遇或挑战。面对这些偶然性因素，尽管计划也会对此有所帮助，但是实际解决问题主要依靠的还是一些临时的或应急的措施，这就需要形成适时调整行动方案的理念。第十章 行政组织过程管理第二节 行政组织执行与管理三、行政组织执行的基本原则（四）动作迅速与准确及时一是准确理解和把握决策目标的定位以及行动计划的指标内容，为及时有效实施决策奠定基础；二是养成行动迅速的工作

20、品格，具备果断行事的精神和勇气；三是努力保持清醒的头脑，具备娴熟驾驭环境变化的能力，善于抓住机遇并迎接挑战；四是需要掌握分析问题和解决问题的先进技术和方法，为及时准确而迅速地采取行动提供科学依据。第十章 行政组织过程管理第二节 行政组织执行与管理三、行政组织执行的基本原则（五）持续有力与检查评估执行决策需要持续有力，并以经常性的检查和评价来发现问题、纠正偏差，保持决策目标实施的连续性和有序性。决策执行无论是沟通、协调、指挥还是监控等活动都必须追求其直接针对性效果，以取得“效果”为根本指向，这就需要坚持跟踪检查与评估。第十章 行政组织过程管理第二节 行政组织执行与管理四、行政组织执行的管理环节（

21、一）执行计划（二）信息沟通（三）行政协调（四）行政指挥（五）行政控制第十章 行政组织过程管理第二节 行政组织执行与管理四、行政组织执行的管理环节（一）执行计划首先必须真实地按照决策内容和目标的要求进行设计，形成具体的行动方案其次是配备组织实施工作的人力资源基础，将任务落实到明确的组织机构和人员，并明确界定相应的管理权限和责任体制；再次是明确决策执行的详细步骤或环节,对可能遇到的问题进行预先的解决方案准备；最后是确定实施计划的财物基础，提出物质条件、资金等方面的具体预算指标。第十章 行政组织过程管理第二节 行政组织执行与管理四、行政组织执行的管理环节（二）信息沟通做好信息沟通需要坚持准确性、及时

22、性、针对性、科学性等原则，以现代信息传播学和组织行为学的先进理论和方法为指导来探索行政沟通的正确有效途径和方法，如关于信息传播的技术方法、信息传播渠道选择、信息传播类型或方式、信息传播效果评价等科学研究的成果。第十章 行政组织过程管理第二节 行政组织执行与管理四、行政组织执行的管理环节（二）信息沟通沟通存在的问题信息遗漏信息遗漏是指“删除了信息的某些方面”，这是由于接受者也许不能理解信息的全部内容，从而只能接收或传递他所能理解的那部分信息。信息过载也会导致信息的遗漏，这是因为过载使有些信息得不到处理。信息扭曲信息扭曲是指信息在组织内流动时，其意义被改变了。人们会有意或无意地对接收到的信息进行选

23、择。居茨科（Guetzkow，1965）写道：“由于不同的人最初接收、传递信息的点不同，信息在传递过程中会被传递所经的背景因素同化。由于人们的个性、职业背景不同，也由于在组织中处于不同的职位，因此，处于不同节点的人们会使用不同的参照来理解信息。”信息过载信息过载也许是组织区别于其他社会实体的一个特征。信息过载会导致信息遗漏或扭曲，它也会促使组织采取其他一些应付及调整措施。所有这些沟通问题都源于这样一个事实：组织中的沟通需要理解。如果信息极度过载，那么理解过程就会被许多无效的信息所淹没。排队与过滤技术是用来类分信息，以使信息按先后顺序排列。任何事先建立的优先秩序都意味着已经确定了一种理解信息的方

24、法，以及主观决定了一些信息比另一些信息更为重要。因此，不管是事先建立优先原则还是简单地直接接受信息，都是个信息理解过程。美理查德H霍尔.组织：结构、构成及结果M.张友星等译，上海：上海财经大学出版社，2003.197-198.知识专栏第十章 行政组织过程管理第二节 行政组织执行与管理四、行政组织执行的管理环节（三）行政协调主要表现：人际关系的协调组织单位或部门之间的分工合作关系协调第十章 行政组织过程管理第二节 行政组织执行与管理四、行政组织执行的管理环节（四）行政指挥指挥是领导者（多数情况就是决策者）的职位权力，是与其它领导权如组织人事权、奖惩权等直接相关的，它以机构和人员为行为对象，而组织

25、成员成为指挥活动的最终行为载体。第十章 行政组织过程管理第二节 行政组织执行与管理四、行政组织执行的管理环节（五）行政控制控制是一种纠正偏差的活动如何进行控制才是有效的？首先保证对决策目标实施计划的跟踪检查，及时发现问题并对问题进行界定；其次选择科学有效的控制技术和方法，保证控制活动的有针对性；再次是具体实施纠正的行为，实际解决问题；最后对控制活动进行总结，形成有关类问题的理性认识，使其经验具有预防偏差再次出现的功能。第十章 行政组织过程管理第三节 行政组织监督与管理一、行政组织监督系统二、行政组织监督的原则三、行政组织的监督方式思考：行政组织监督主体包括哪些?第十章 行政组织过程管理第三节

26、行政组织监督与管理一、行政组织监督系统（一）内部监督（二）外部监督内部监督外部监督外部监督外部监督外部监督第十章 行政组织过程管理第三节 行政组织监督与管理一、行政组织监督系统（一）内部监督内部监督一般监督层级监督宏观行政机构间的监督微观行政机构间的监督部门监督职能部门监督主管部门监督专门监督人事监督财务监督绩效监督第十章 行政组织过程管理第三节 行政组织监督与管理一、行政组织监督系统（二）外部监督强制性监督拥有明确的国家法定公共权力的立法、司法等机关的强制性监督非强制性监督以社会非政府组织和公民为主体的非强制性监督第十章 行政组织过程管理第三节 行政组织监督与管理一、行政组织监督系统（二）外

27、部监督与内部监督主要以效率为主相比较，外部监督则主要以公平为指向。这种公平性价值又主要体现为对行政组织管理过程的合法性与合理性诉求为旨归，通过对各种具体的组织管理活动“事实”与“价值”的理性评判，来促使政府组织管理的科学化、规范化和现代化。第十章 行政组织过程管理第三节 行政组织监督与管理二、行政组织监督的原则（一）法制化原则（二）系统化原则（三）经常化原则（四）明确化原则第十章 行政组织过程管理第三节 行政组织监督与管理二、行政组织监督的原则（一）法制化原则一方面，制定并实施完整系统的行政监督法成为法制化原则得以贯彻和落实的前提条件和集中体现。另一方面，有法必依，即合法的监督组织依据有效的监

28、督法律法规对行政组织管理进行严格的法律监督，并取得直接的法律效果，这就需要形成以法律规范为核心的监督制度和严格的监督程序。第十章 行政组织过程管理第三节 行政组织监督与管理二、行政组织监督的原则（二）系统化原则对政府组织管理进行的监督活动并非只是一点一滴的局部行为，而是从有机系统的整体性高度来思考和设计，使监督主体之间构成有机的整体系统，实现监督系统的有机整合。第十章 行政组织过程管理第三节 行政组织监督与管理二、行政组织监督的原则（三）经常化原则首先需要更新监督理念，将监督放到应有的高度上去认识；其次需建立健全常规的检查调查制度，发现问题及时解决；最后还需形成监督制约机制，即对监督活动本身实

29、施监督，体现出监督的多向度性。更新监督理念建立监察调查制度形成监督制约机制第十章 行政组织过程管理第三节 行政组织监督与管理二、行政组织监督的原则（四）明确化原则不同的监督内容其具体的目标要求会有差别，行政组织的人财物和其它各专门组织管理领域会体现出一些特殊目标要求。这都要求对其监督必须体现出确定的目的，比如主要解决具体管理行为的规范性问题作为或不作为及其程度问题、有关法律法规设定权利义务的合理程度问题、组织管理的效率问题、管理技术应用恰当程度问题等。第十章 行政组织过程管理第三节 行政组织监督与管理三、行政组织的监督方式（一）积极监督和消极监督（二）事前、事中和事后监督（三）定期监督和不定期监督（四）确定性监督和不确定监督（五）程序化监督和非程序化监督第十章 行政组织过程管理第三节 行政组织监督与管理三、行政组织的监督方式（一）积极监督和消极监督积极监督以监督者主动发出指示、规定、要求等带有“命令”意义的形式进行，它只是为了