社会保障国际比较导论

1、 迄今为止，社会保障制度在世界迄今为止，社会保障制度在世界150150多个国家已经不同多个国家已经不同程度的建立起来。它发挥着保障人们生活、促进经济发展等程度的建立起来。它发挥着保障人们生活、促进经济发展等重要的社会职能，健全和完善的社会保障制度已成为现代社重要的社会职能，健全和完善的社会保障制度已成为现代社会的重要标志。会的重要标志。 进入进入2020世纪世纪9090年代。全球化进程全面加快，经济全球化、年代。全球化进程全面加快，经济全球化、政治全球化、文化全球化凸显，社会保障制度在全球化背景政治全球化、文化全球化凸显，社会保障制度在全球化背景下有了新的发展。因此，迫切需要我们确立全球化这一

2、新的下有了新的发展。因此，迫切需要我们确立全球化这一新的认知坐标，来重新审视全球化社会保障制度的转变。认知坐标，来重新审视全球化社会保障制度的转变。 第二次世界大战后至第二次世界大战后至2020世纪世纪7070年代中期，被称为社会年代中期，被称为社会 保障发展的保障发展的“黄金时期黄金时期”。 1 1、社会保障发展、社会保障发展“黄金时期黄金时期”的主要特点的主要特点 （1 1）社会保障以充分就业政策为基础，以社会保险为主社会保障以充分就业政策为基础，以社会保险为主要手段，视劳动市场为解决贫穷问题的主要渠道；要手段，视劳动市场为解决贫穷问题的主要渠道； （2 2）由政府主办的社会保障项目得到了

3、迅速发展；由政府主办的社会保障项目得到了迅速发展； （3 3）社会保障项目不断普及化、全民化；社会保障项目不断普及化、全民化； （4 4）社会保障由临时性措施转变成稳定性制度；社会保障由临时性措施转变成稳定性制度； （5 5）社会保障逐步走向国际化。社会保障逐步走向国际化。 2 2、福利国家产生的理论根源和现实条件、福利国家产生的理论根源和现实条件 （1 1）从理论根源来看）从理论根源来看，福利经济学、凯恩斯的国家干，福利经济学、凯恩斯的国家干 预理论以及贝弗里奇的社会保险及相关服务的报告构预理论以及贝弗里奇的社会保险及相关服务的报告构 成福利国家的理论基石。其中，尤以贝弗里奇的成福利国家的理

4、论基石。其中，尤以贝弗里奇的社会保社会保 险及相关服务的报告险及相关服务的报告为代表提出了社会保障原则。为代表提出了社会保障原则。 1 1）“贝弗里奇计划贝弗里奇计划”的提出的提出 20 20世纪初，以自由放任主义为特征的自由资本主义时代世纪初，以自由放任主义为特征的自由资本主义时代结束，无产阶级和资产阶级的力量对比发生了根本的变化。结束，无产阶级和资产阶级的力量对比发生了根本的变化。在英国，在英国，19061906年自由党在工党的支持下赢得大选，执政后即年自由党在工党的支持下赢得大选，执政后即开始了一系列社会立法。包括开始了一系列社会立法。包括19061906年的年的教育法教育法，19081

5、908年年的的儿童法儿童法和和养老金法养老金法，19091909年的年的劳工介绍法劳工介绍法，19111911年的年的国民保险法国民保险法等，但这些立法仍然是原来等，但这些立法仍然是原来济贫济贫法法的继续，没有统一的原则和标准，管理机构各行其是，的继续，没有统一的原则和标准，管理机构各行其是，并未从根本上解决国民的生存问题，反而激发了社会矛盾。并未从根本上解决国民的生存问题，反而激发了社会矛盾。19091909年费边社领导人之一韦伯夫人发布了著名的年费边社领导人之一韦伯夫人发布了著名的“少数派报少数派报告告”，抨击了当时的，抨击了当时的济贫法济贫法，提出了一系列解决贫困问题，提出了一系列解决贫

6、困问题的建议，这些建议虽未被接受，但对后来的社会立法产生了的建议，这些建议虽未被接受，但对后来的社会立法产生了重要影响。重要影响。 第一次世界大战结束后，英国遭遇了长期的经济失调和第一次世界大战结束后，英国遭遇了长期的经济失调和严重的失业，尤其是严重的失业，尤其是19291929年至年至19331933年世界性经济危机的爆发，年世界性经济危机的爆发，对英国社会更是造成极大的动荡，失业人数达到三百多万，政对英国社会更是造成极大的动荡，失业人数达到三百多万，政府面临着如何解决失业和贫困的重大难题，而此时，理论界正府面临着如何解决失业和贫困的重大难题，而此时，理论界正盛行着以庇古为代表的福利经济学和

7、以凯恩斯为代表的国家盛行着以庇古为代表的福利经济学和以凯恩斯为代表的国家干预理论，这为实行福利国家计划奠定了基础。庇古于干预理论，这为实行福利国家计划奠定了基础。庇古于19201920年发表了年发表了福利经济学福利经济学，提出了收入均等化学说，主张把，提出了收入均等化学说，主张把富人收入的一部分转移给穷人。他认为一国的国民收入就是富人收入的一部分转移给穷人。他认为一国的国民收入就是该国国民俱全福利的总和，国民收入总量越大，国民福利就该国国民俱全福利的总和，国民收入总量越大，国民福利就越大，应当增加国民生产数量，消除国民收入分配的不平等越大，应当增加国民生产数量，消除国民收入分配的不平等现象。现

8、象。 1936 1936年凯恩斯发表了年凯恩斯发表了就业、利息和货币通论就业、利息和货币通论这一著名这一著名n的宏观经济学论著，凯恩斯认为传统的经济理论已无法解释经的宏观经济学论著，凯恩斯认为传统的经济理论已无法解释经n济危机中出现的各种问题，更不能为摆脱危机提供有效的对济危机中出现的各种问题，更不能为摆脱危机提供有效的对n策。因此，在该著作中，他否定了传统经济学的观点，认为传策。因此，在该著作中，他否定了传统经济学的观点，认为传n统经济学中所谓的均衡，从而指出导致经济危机的根源在于有统经济学中所谓的均衡，从而指出导致经济危机的根源在于有n效需求的不足，而一国的就业水平是由有效需求决定的。凯恩

9、效需求的不足，而一国的就业水平是由有效需求决定的。凯恩n斯认为，资本主义不存在自动达到充分就业均衡的机制，因而斯认为，资本主义不存在自动达到充分就业均衡的机制，因而n组织政府干预经济，通过政府的政策、特别是财政政策来剌激组织政府干预经济，通过政府的政策、特别是财政政策来剌激n消费和增加投资，以实现充分就业消费和增加投资，以实现充分就业就业、利息和货币通论就业、利息和货币通论n的出版，在西方社会引起了巨大的反响，被称为经济理论上的的出版，在西方社会引起了巨大的反响，被称为经济理论上的n“凯恩斯革命凯恩斯革命”。西方各国政府开始纷纷采用凯恩斯的需求管。西方各国政府开始纷纷采用凯恩斯的需求管理理n理

10、论，作为制定政府经济政策的指导思想，其中英国实施的福理论，作为制定政府经济政策的指导思想，其中英国实施的福n利国家计划最为引人注目。利国家计划最为引人注目。19411941年年6 6月，英国设立了社会保险月，英国设立了社会保险n及有关的事业部会联合委员会，聘请自由党人、伦敦经济学院及有关的事业部会联合委员会，聘请自由党人、伦敦经济学院n院长贝弗里奇院长贝弗里奇(William Beveridge)(William Beveridge)爵士为主席。爵士为主席。19421942年年1111月月n贝氏提出了贝氏提出了社会保险及有关服务社会保险及有关服务(Beveridge Report : (Bev

11、eridge Report : nSocial Insurance & Allied Service, 1942)Social Insurance & Allied Service, 1942)的报告，即著名的报告，即著名n的的“贝弗里奇报告贝弗里奇报告”。贝弗里奇在报告中提出要以消灭贫困、。贝弗里奇在报告中提出要以消灭贫困、n肮脏、无知和懒散五大社会病害为目标，制定了一个以社会肮脏、无知和懒散五大社会病害为目标，制定了一个以社会n保险为核心的社会保障计划。保险为核心的社会保障计划。n 发展经济扩大就业，解决贫困和懒散的问题；发展经济扩大就业，解决贫困和懒散的问题； 实行公共医疗，全民免费就医

12、，解决肮脏和疾病问题；实行公共医疗，全民免费就医，解决肮脏和疾病问题； 推行文化教育，消除文盲，解决无知的问题。推行文化教育，消除文盲，解决无知的问题。n 该报告的提出，被称为该报告的提出，被称为“贝弗里奇革命贝弗里奇革命”，其主要特点是：，其主要特点是：n把社会保障作为一项国家责任确定下来；把救济贫困的概念把社会保障作为一项国家责任确定下来；把救济贫困的概念n由原来的救济贫民变为保障国民的最低生活标准。主要内容由原来的救济贫民变为保障国民的最低生活标准。主要内容n有：有： n 凡是有收入的英国公民都必须参加社会保险，参加者凡是有收入的英国公民都必须参加社会保险，参加者n按全国统一的标准缴纳保

13、险费，按统一标准享受有关福利，按全国统一的标准缴纳保险费，按统一标准享受有关福利，n而不问其而不问其收入多少，即采取社会保障收入多少，即采取社会保障“普遍性普遍性”原则。原则。n n 将分散的管理制度改为全国统一的管理制度。将分散的管理制度改为全国统一的管理制度。n 按照这一制度所发放的救济与津贴应使领取人能够维按照这一制度所发放的救济与津贴应使领取人能够维n持正常生活，享受社会保障的时间以本人的需要为准，不受持正常生活，享受社会保障的时间以本人的需要为准，不受n其他限制。其他限制。n 社会保险不但应包括全体有收入的公民，而且其内容社会保险不但应包括全体有收入的公民，而且其内容n应包括他们生活

14、需要的各个方面。应包括他们生活需要的各个方面。n n 因没有收入、不能缴纳国民保险费而无权享受国民待因没有收入、不能缴纳国民保险费而无权享受国民待n 遇遇的人，由国家制定国民补助法，以保证其基本生活需要，的人，由国家制定国民补助法，以保证其基本生活需要，n 使其生活水平达到国民最低生活标准。使其生活水平达到国民最低生活标准。n “ “贝弗里奇报告贝弗里奇报告”对英国社会产生了巨大的影响，使英国对英国社会产生了巨大的影响，使英国n由此走上福利国家的道路。由此走上福利国家的道路。n 2 2）英国社会福利立法的出现英国社会福利立法的出现n n 1945 1945年英国举行了第二次世界大战后的第一次大

15、选，工年英国举行了第二次世界大战后的第一次大选，工n党在大选中提出承诺，要使国民普遍享受到福利，使国家担党在大选中提出承诺，要使国民普遍享受到福利，使国家担n负起保障公民福利的职责，这一口号就是要将负起保障公民福利的职责，这一口号就是要将“贝弗里奇报贝弗里奇报n告告”从理想变为现实，因而深得人心，最终工党以绝对多数在从理想变为现实，因而深得人心，最终工党以绝对多数在n大选中胜出。艾德礼（大选中胜出。艾德礼（AttleeAttlee）担任首相后，即进行了一）担任首相后，即进行了一n系列社会保障立法：系列社会保障立法：19451945年颁布了年颁布了国家补助法国家补助法，规定对，规定对n于有两个或

16、两个以上儿童的家庭给予补助；于有两个或两个以上儿童的家庭给予补助；19461946年颁布了年颁布了n国民保险法国民保险法，实行强制性的全国保险制度，提供均一费，实行强制性的全国保险制度，提供均一费n率及均一给付的老年年金、疾病津贴及失业津贴；同年还颁率及均一给付的老年年金、疾病津贴及失业津贴；同年还颁n布了布了工业伤害保险法工业伤害保险法和和国民健康服务法国民健康服务法，对工业劳，对工业劳n动者实行工伤保险并对全体国民实行免费医疗；动者实行工伤保险并对全体国民实行免费医疗；19481948年颁布年颁布n国民救济法国民救济法，作为上述法律的补充，即对不能享受上述，作为上述法律的补充，即对不能享受

17、上述n法律保护者，或虽享受但仍不能满足基本生活需要者给予补法律保护者，或虽享受但仍不能满足基本生活需要者给予补n充救济。五部法律同时于充救济。五部法律同时于19481948年年7 7月月5 5日生效，过去的有关立日生效，过去的有关立n法一概废除，英国历史上著名的法一概废除，英国历史上著名的济贫法济贫法在经过了在经过了300300多年多年n后也告终止。五部法律的颁布的实施，最终使英国形成了包后也告终止。五部法律的颁布的实施，最终使英国形成了包n括失业、伤残、疾病、养老、死亡、死亡、家庭津贴等内容括失业、伤残、疾病、养老、死亡、死亡、家庭津贴等内容n的社会保障体系，的社会保障体系，19471947

18、年英国首相艾德礼宣布英国已成为福年英国首相艾德礼宣布英国已成为福n利国家。利国家。n 3 3）对对“福利国家福利国家”的理解的理解n n 福利国家（福利国家（Welfare StateWelfare State）的提出，对资本主义的社）的提出，对资本主义的社n会福利制度发展具有相当重要的意义和影响，它使得整个社会福利制度发展具有相当重要的意义和影响，它使得整个社n会意识、社会的价值理念甚至社会结构都发生了巨大的变化，会意识、社会的价值理念甚至社会结构都发生了巨大的变化，n而其中对社会保障制度的影响尤为深刻，福利国家所提出的而其中对社会保障制度的影响尤为深刻，福利国家所提出的n目标和服务内容，已

19、经超越了目标和服务内容，已经超越了1919世纪以前传统的社会福利方世纪以前传统的社会福利方n式，使社会保障制度迈进了一个新的境界。一些西方学者甚式，使社会保障制度迈进了一个新的境界。一些西方学者甚n至认为福利国家的出现是人类文明发展的一个极致。至认为福利国家的出现是人类文明发展的一个极致。n n 福利国家一词最早出现在福利国家一词最早出现在19411941年英国约克郡大主教威年英国约克郡大主教威n廉廉坦普尔（坦普尔（William TempleWilliam Temple）所著的）所著的公民与教徒（公民与教徒（CitizCitiznen and Churchmanen and Churchma

20、n）一书中，书中用福利国家的概念取代了）一书中，书中用福利国家的概念取代了n权力国家的概念。按照相关通常的解释，福利国家是指由国权力国家的概念。按照相关通常的解释，福利国家是指由国n家通过立法来承担维护和增进全体国民基本福利的责任，其家通过立法来承担维护和增进全体国民基本福利的责任，其n典型构架是以全体国民为对象的普遍的社会保障计划。典型构架是以全体国民为对象的普遍的社会保障计划。19421942n年年“贝弗里奇报告贝弗里奇报告”提出后，更引发了英国上下争取福利国家提出后，更引发了英国上下争取福利国家n的狂潮，第二次世界大战期间，德国军队对英伦三岛实施的狂潮，第二次世界大战期间，德国军队对英伦

21、三岛实施n了轰炸，英国人一致对外、共同渡过战争危难的经历，在很大了轰炸，英国人一致对外、共同渡过战争危难的经历，在很大n程度上改变了英国的阶级以立意识。战争结束后，人们强烈地程度上改变了英国的阶级以立意识。战争结束后，人们强烈地n渴求建立一个普遍的、覆盖全民的社会制度，福利国家在英国渴求建立一个普遍的、覆盖全民的社会制度，福利国家在英国n的出现，与英国的社会经济发展、政治结构、社会意识等有着的出现，与英国的社会经济发展、政治结构、社会意识等有着n密切的关系。密切的关系。n n 从社会经济发展来看，资本主义自由竞争阶段，长期采取从社会经济发展来看，资本主义自由竞争阶段，长期采取n自由放任的经济政

22、策，奉行自由放任的经济政策，奉行“管的最少的政府就是最好的政府管的最少的政府就是最好的政府”n 的原则，尽管也实行了的原则，尽管也实行了济贫法济贫法的一系列措施，但仍无的一系列措施，但仍无n 法解决社会贫困问题，贫富之间的差距越来越悬殊，直接法解决社会贫困问题，贫富之间的差距越来越悬殊，直接n 阻碍了社会经济的发展。人们开始检讨以往经济政策和济阻碍了社会经济的发展。人们开始检讨以往经济政策和济n 贫措施的失误，力图过新的社会福利措施来改变社会不公贫措施的失误，力图过新的社会福利措施来改变社会不公n 平现状，平现状，1919世纪末世纪末2020世纪初，英国已开始了一系列社会立世纪初，英国已开始了

23、一系列社会立n 法，社会福利的范围开始覆盖全社会，特别是法，社会福利的范围开始覆盖全社会，特别是19111911年颁布年颁布n 的的国民健康和物业保险法国民健康和物业保险法（National Insurance Act-National Insurance Act-n Health and Unemployment Health and Unemployment），在当时是一项具有广泛社会），在当时是一项具有广泛社会n 影响的法案，它强制性地规定雇员必须参加保险，保险费影响的法案，它强制性地规定雇员必须参加保险，保险费n由雇员、雇主和政府三方缴纳，该项法规的实施，为英国实由雇员、雇主和政府三方

24、缴纳，该项法规的实施，为英国实n施福利国家的社会政策奠定了深厚的基础。施福利国家的社会政策奠定了深厚的基础。n n 从国家政治制度看，福利国家的出现，标志着政策职能从国家政治制度看，福利国家的出现，标志着政策职能n 的一个重大转变。的一个重大转变。“福利国家的出现意指政府提供社会福利福利国家的出现意指政府提供社会福利n 服务力量的扩张，政府的责任不仅是救助一般贫困与社会急服务力量的扩张，政府的责任不仅是救助一般贫困与社会急n 需而已，而且应更积极地保障并促进全民的福祉需而已，而且应更积极地保障并促进全民的福祉”。从政府。从政府n的社会功能分析，在资本主义自由放任时期，个人主义思的社会功能分析，

25、在资本主义自由放任时期，个人主义思n潮的极度扩张，大大限制和缩小了政府的功能，管得最少潮的极度扩张，大大限制和缩小了政府的功能，管得最少n的政府才是最好的政府，政府的权力只能限制在最小的范的政府才是最好的政府，政府的权力只能限制在最小的范n围。但实际上，这仅仅是一种纯粹市场条件下的理想。当围。但实际上，这仅仅是一种纯粹市场条件下的理想。当n社会发展到一定程序，政府的不作为非但不能促进社会的社会发展到一定程序，政府的不作为非但不能促进社会的n发展，反而使社会蒙受其害。市场运作的发展，反而使社会蒙受其害。市场运作的“失灵失灵”，要求政，要求政n府的角色从被动转为主动。从不干预转为主动干预，这使府的

26、角色从被动转为主动。从不干预转为主动干预，这使n得对政府职能的要求发生了巨大的转变，认为最好的政府得对政府职能的要求发生了巨大的转变，认为最好的政府乃是有能力社会服务的政府，这为福利国家的生产提供了乃是有能力社会服务的政府，这为福利国家的生产提供了必要的条件。必要的条件。 从社会意识看，福利国家在英国的出更是英国社会意从社会意识看，福利国家在英国的出更是英国社会意识重大转变的结果。福利国家采取的各种福利措施是建立识重大转变的结果。福利国家采取的各种福利措施是建立在危险由社会分担的基本原则上，社会不是以个人为单位，在危险由社会分担的基本原则上，社会不是以个人为单位， 而是以群体为依托来构成，个人

27、所承受的危险并不应看做而是以群体为依托来构成，个人所承受的危险并不应看做是个人的危险，而是一种社会的危险。过去虽然也有许多是个人的危险，而是一种社会的危险。过去虽然也有许多济贫法案，但这些法律的出台和实施，都不可避免地存在济贫法案，但这些法律的出台和实施，都不可避免地存在n 一个缺陷，即将一个人沦落贫困视为个人的责任，而不检一个缺陷，即将一个人沦落贫困视为个人的责任，而不检n 讨社会的过失，过分强调个人责任而忽视社会责任的结果，讨社会的过失，过分强调个人责任而忽视社会责任的结果，n 未能真正解决社会的贫困问题。未能真正解决社会的贫困问题。2020世纪以来，人们已充分世纪以来，人们已充分n 意识

28、到解决贫困问题的社会意义，即救济贫困不应视为是意识到解决贫困问题的社会意义，即救济贫困不应视为是n 一种慈善行为，而是社会的共同责任，这一观念标志着社一种慈善行为，而是社会的共同责任，这一观念标志着社n 会意识的重大变革。福利国家的出现，使这一社会意识的会意识的重大变革。福利国家的出现，使这一社会意识的n 转变得以真正实现。转变得以真正实现。n 福利国家在英国的出现，是社会经济和政治制度发展的福利国家在英国的出现，是社会经济和政治制度发展的必然，也是英国自必然，也是英国自16011601年实施年实施济贫法济贫法以来各种福利措施以来各种福利措施不断改革和发展的结果，由此也引发了整个西方国家对社会

29、不断改革和发展的结果，由此也引发了整个西方国家对社会政策的思考和价值判断。政策的思考和价值判断。n 4 4）福利国家立法对西方各国社会保障立法的影响福利国家立法对西方各国社会保障立法的影响n n 英国实施的福利国家的社会福利措施为西欧许多国家的英国实施的福利国家的社会福利措施为西欧许多国家的n施舍保障立法以提供了模式，但由于这种普遍实施的社会福施舍保障立法以提供了模式，但由于这种普遍实施的社会福n利措施需要有强大的国家财力做后盾，使得许多国家难以负利措施需要有强大的国家财力做后盾，使得许多国家难以负n担。因此，真正实施福利国家措施的国家并非普遍，除英国担。因此，真正实施福利国家措施的国家并非普

30、遍，除英国n外，还包括丹麦、瑞典、挪威等北欧国家西欧的德国、法国外，还包括丹麦、瑞典、挪威等北欧国家西欧的德国、法国n等。尽管这些国家都标榜为福利国家，但由于各国的历史背等。尽管这些国家都标榜为福利国家，但由于各国的历史背景、经济发展和社会结构不同，使其在具体采取的社会景、经济发展和社会结构不同，使其在具体采取的社会保障措施和制度上存在差异，不过有一点是相同的，就保障措施和制度上存在差异，不过有一点是相同的，就是都接受了是都接受了“贝费里奇报告贝费里奇报告”中的中的“普遍性普遍性”原则来建立原则来建立各各自的社会保障制度。如法国自的社会保障制度。如法国19451945年年1010月颁布了月颁布

31、了社会保社会保障法障法，该法第一条就明确规定要建立社会保障制度，该法第一条就明确规定要建立社会保障制度，旨在保证劳动者及其家庭免遭可能减少或丧失收往返各旨在保证劳动者及其家庭免遭可能减少或丧失收往返各种风险；种风险；19461946年年5 5月颁布法令把强制社会保险的范围广月颁布法令把强制社会保险的范围广大到在本国领土上居住的所有法国人；大到在本国领土上居住的所有法国人；19461946年年8 8月颁布法月颁布法n令规定家庭补贴适用于全体法国居民；令规定家庭补贴适用于全体法国居民；19461946年年9 9月又颁布法令月又颁布法令n规定将养老保险扩大到全体居民。规定将养老保险扩大到全体居民。n

32、 通过这四项法律法规的颁布实施，法国实行了普遍性的社通过这四项法律法规的颁布实施，法国实行了普遍性的社n会保障制度，对所有法国居民都实行了强制社会保险。德国在会保障制度，对所有法国居民都实行了强制社会保险。德国在n战后也恢复了扩大了原有的社会保险措施，战后也恢复了扩大了原有的社会保险措施，19511951年建立了由社年建立了由社n会保险机构、雇主和投保人三方共同管理社会保障基金的制度。会保险机构、雇主和投保人三方共同管理社会保障基金的制度。n至至2020世纪世纪5050年代中后期，几乎所有的西欧国家都初步完成了社年代中后期，几乎所有的西欧国家都初步完成了社n会保障立法的工作，建立起包括养老、疾

33、病、工伤等项目的社会保障立法的工作，建立起包括养老、疾病、工伤等项目的社n会保障制度。会保障制度。n 在社会保障于各国普遍发展的背景下，国际劳工组织在已在社会保障于各国普遍发展的背景下，国际劳工组织在已有的社会保障立法的基础上，于有的社会保障立法的基础上，于19521952年制定了年制定了社会保障社会保障最低标准公约最低标准公约，对社会保障中的有关退休待遇、疾病津，对社会保障中的有关退休待遇、疾病津贴、医疗护理、失业救济、工伤补偿、残疾津贴、子女补贴、医疗护理、失业救济、工伤补偿、残疾津贴、子女补助、死亡补助，以及定期应遵守的最低标准等都作了具体助、死亡补助，以及定期应遵守的最低标准等都作了具

34、体规定，该公约在国际社会具有重要影响，被誉为国际社会规定，该公约在国际社会具有重要影响，被誉为国际社会保障事业发展的里程牌。保障事业发展的里程牌。 （2 2）从现实条件来看）从现实条件来看，福利国家的产生与发展是西方主，福利国家的产生与发展是西方主 要国家政治、经济等诸多因素综合作用的产物。要国家政治、经济等诸多因素综合作用的产物。在政治上在政治上， 国民民主权利尤其是选举权的获得与扩大以及统治阶级为迎国民民主权利尤其是选举权的获得与扩大以及统治阶级为迎 合各种社会制度斗争的需要而采取的让步是福利国家产生的合各种社会制度斗争的需要而采取的让步是福利国家产生的 政治根源；政治根源；在经济上在经济

35、上，工业化的飞速发展拓宽了政府的税源，工业化的飞速发展拓宽了政府的税源， 大大增加了政府的收入，使政府代表国家加强对社会的管理大大增加了政府的收入，使政府代表国家加强对社会的管理 与控制成为可能。与控制成为可能。 福利国家的特点和作用福利国家的特点和作用 第二次世界大战后是福利国家的全面建立与发展时期。第二次世界大战后是福利国家的全面建立与发展时期。在此期间，西欧各国政府几乎都完成了社会保障制度的立在此期间，西欧各国政府几乎都完成了社会保障制度的立法，设立了有关项目和管理机构。法，设立了有关项目和管理机构。 （1 1）特点）特点 第一，第一，体现公平原则，社会保障内容庞大，覆盖面体现公平原则，

36、社会保障内容庞大，覆盖面宽，保障水平高；宽，保障水平高； 第二，第二，有统一的管理机构进行监督和管理；有统一的管理机构进行监督和管理； 第三第三，在实行的全民性的高福利中，国家提供了一种制度，在实行的全民性的高福利中，国家提供了一种制度 的社会保障供给机制。的社会保障供给机制。 （2 2）作用）作用 由于福利国家奉行内容多、范围广、覆盖面宽的社会保由于福利国家奉行内容多、范围广、覆盖面宽的社会保 障政策，因此有利于降低贫困人口比重，满足国民基本生活障政策，因此有利于降低贫困人口比重，满足国民基本生活 需求，缓和社会矛盾，形成了经济发展和社会保障之间的良需求，缓和社会矛盾，形成了经济发展和社会保

37、障之间的良 性循环。性循环。一方面一方面，社会保障制度的有效运行促进了经济的发，社会保障制度的有效运行促进了经济的发 展；展；另一方面另一方面，经济的发展给社会保障制度提供了有力的支持。，经济的发展给社会保障制度提供了有力的支持。 进入进入2020世纪世纪7070年代中后期，福利病的出现，引发了对社年代中后期，福利病的出现，引发了对社 会保障制度的反思和改革。会保障制度的反思和改革。2020世纪世纪7070年代中后期，接连几次年代中后期，接连几次 经济危机，使全球经济形势发生了逆转，经济增长速度明显经济危机，使全球经济形势发生了逆转，经济增长速度明显 下降，特别是西方国家普遍进入经济滞胀时期，

38、经济停滞不下降，特别是西方国家普遍进入经济滞胀时期，经济停滞不 前，通货膨胀加剧，福利国家陷入困境。前，通货膨胀加剧，福利国家陷入困境。 1.1.福利国家危机福利国家危机 伴随着伴随着2020世纪世纪7070年代石油危机引发的经济发展速度放缓年代石油危机引发的经济发展速度放缓 以及人口老龄化、家庭核心化等问题的凸现，政府对社会保以及人口老龄化、家庭核心化等问题的凸现，政府对社会保 障干预障干预过度过度的问题也日渐显露。福利国家开始面临危机，主的问题也日渐显露。福利国家开始面临危机，主 要表现在以下三个方面：要表现在以下三个方面： （1 1）社会保障开支过大，政府财政困难）社会保障开支过大，政府

39、财政困难。福利国家以高福。福利国家以高福 利为重要特征。社会保障补贴的增长速度超过了经济的增长，利为重要特征。社会保障补贴的增长速度超过了经济的增长， 使得各国政府的社会保障开支数额巨大，一般已占到本国政府使得各国政府的社会保障开支数额巨大，一般已占到本国政府 总支出的总支出的1/21/2到到2/32/3，引起财政状况恶化，赤字和国债急剧增长。，引起财政状况恶化，赤字和国债急剧增长。 以瑞典为例，以瑞典为例，1961-19711961-1971年，年，瑞典国民经济每年递增瑞典国民经济每年递增6.7%6.7%， 而政府的社会保障津贴和社会经济款开支每年递增而政府的社会保障津贴和社会经济款开支每年

40、递增9.2%9.2%，国民，国民 经济与社会福利开支增长速度的对比为经济与社会福利开支增长速度的对比为1 1：1.371.37。在同一时期，。在同一时期， 联邦德国、法国、英国、意大利和丹麦的这一对比分别为联邦德国、法国、英国、意大利和丹麦的这一对比分别为1 1： 1.28 1.28、1 1：1.411.41、1 1：1.961.96、1 1：2.022.02和和1 1：2.172.17。 （2 2）社会保障管理机构膨胀，效率低下。）社会保障管理机构膨胀，效率低下。随着社会保障水随着社会保障水 平的提高和项目的增加，福利国家建立起了相应的社会保障管平的提高和项目的增加，福利国家建立起了相应的社

41、会保障管 理机构，并配备大量的专业技术人员和行政管理人员，这就为理机构，并配备大量的专业技术人员和行政管理人员，这就为 官僚主义、人浮于事、效率低下等弊端埋下了隐患。官僚主义、人浮于事、效率低下等弊端埋下了隐患。 （3 3）过高的社会保障水平助长了国民的惰性，削弱了）过高的社会保障水平助长了国民的惰性，削弱了 企业及国家的竞争力。企业及国家的竞争力。 长期以来，福利国家的政府把提高长期以来，福利国家的政府把提高 国民社会保障水平视为政府的责任，而广大国民也把享有国民社会保障水平视为政府的责任，而广大国民也把享有 社会保障视为个人的权利，这就不可避免会造成福利以来社会保障视为个人的权利，这就不可

42、避免会造成福利以来 现象的发生。现象的发生。 2 2.“.“福利病福利病”的出现引发了对社会保障制度的反思和改的出现引发了对社会保障制度的反思和改革革 20 20世纪世纪7070年代末年代末8080年代初，一大批年代初，一大批新自由主义学派新自由主义学派代表人代表人 物及其代表作，表达了与传统国家干预理论不同的新思想。物及其代表作，表达了与传统国家干预理论不同的新思想。 例如，萨谬尔森发表经济学，哈耶克发表通往奴役例如，萨谬尔森发表经济学，哈耶克发表通往奴役的道路等。他们的的道路等。他们的主要思想主要思想是：批评凯恩斯的政府干预理是：批评凯恩斯的政府干预理论，反对政府过多干预经济，认为正是政府

43、干预经济理论以论，反对政府过多干预经济，认为正是政府干预经济理论以及一系列包括社会保障政策上的失误，导致英国、瑞典等一及一系列包括社会保障政策上的失误，导致英国、瑞典等一些国家高福利政策上的失误。些国家高福利政策上的失误。 这一时期对社会保障的诸多批评促使人们更加关注和思这一时期对社会保障的诸多批评促使人们更加关注和思 考社会保障的负面作用，也促使许多国家采取行动，从各方考社会保障的负面作用，也促使许多国家采取行动，从各方面对社会保障制度进行改革。面对社会保障制度进行改革。 在改革思潮上在改革思潮上，以，以2020世纪世纪7070年代末的撒切尔夫人和年代末的撒切尔夫人和8080年代年代 的的里

44、根政府里根政府为新右派自由主义思想的行动代言人，主张缩减为新右派自由主义思想的行动代言人，主张缩减 政府的福利支出，以解决福利国家所面临的经济衰退的危机。政府的福利支出，以解决福利国家所面临的经济衰退的危机。 在社会保障制度方面，在社会保障制度方面，主张政府权力分散化主张政府权力分散化 ，社会保障，社会保障责任由政府部门与非政府部门即市场、非营利部门、家庭和个责任由政府部门与非政府部门即市场、非营利部门、家庭和个人共同承担，推行人共同承担，推行 “混合福利经济混合福利经济”（mixed economy of mixed economy of welfarewelfare） 模式。模式。 在改革

45、措施上，在改革措施上，福利国家先后在不同程度上推行了各种福利国家先后在不同程度上推行了各种 措施，集中表现在措施，集中表现在两大两大方面：方面： 一是增加财政收入，调整税率一是增加财政收入，调整税率； 二是紧缩支出，改革已有社会保障制度。二是紧缩支出，改革已有社会保障制度。 这些改革在一定程度上延缓了社会福利支出的增长，但这些改革在一定程度上延缓了社会福利支出的增长，但 由于社会保障支出的刚性特点，很难实现大幅度的下降。因由于社会保障支出的刚性特点，很难实现大幅度的下降。因 而各国还普遍维持了高水平的社会保障支出。而各国还普遍维持了高水平的社会保障支出。 长期以来，福利国家在实现上权利方面达到

46、了相当高水平。长期以来，福利国家在实现上权利方面达到了相当高水平。 社会保障制度为规避社会风险提供了一把保护伞，但是全球化社会保障制度为规避社会风险提供了一把保护伞，但是全球化 的冲击使这个制度越来越难以为继，并与日益增长的新风险之的冲击使这个制度越来越难以为继，并与日益增长的新风险之 间出现了间出现了“脱节脱节”。一方面，福利国家对社会风险多提供的保一方面，福利国家对社会风险多提供的保 障已经不符合需要；另一方面，受到保障的群体本来不应予以障已经不符合需要；另一方面，受到保障的群体本来不应予以 保护。这就引发了一个悖论：国家提供的保障越多，福利依赖保护。这就引发了一个悖论：国家提供的保障越多

47、，福利依赖 发生几率反而越大，结果在加重国家福利负担的同时又孕育着发生几率反而越大，结果在加重国家福利负担的同时又孕育着 新的风险。新的风险。“被大多数人看成是社会民主政治核心的福利国家被大多数人看成是社会民主政治核心的福利国家 如今制造出来的问题比它多解决的问题还要多。如今制造出来的问题比它多解决的问题还要多。” 1.1.全面转型全面转型 进入进入2020世纪世纪9090年代，随着全球化进程的加快，社会保障发年代，随着全球化进程的加快，社会保障发 展进入全面转型时期。美国、意大利、法国、英国等国的左翼展进入全面转型时期。美国、意大利、法国、英国等国的左翼 政党相继上台执政，奉行政党相继上台执

48、政，奉行“第三条道路第三条道路”。“第三条道路第三条道路”是是 各国社会民主党为了摆脱困境、迎接挑战而提出的一套提高竞各国社会民主党为了摆脱困境、迎接挑战而提出的一套提高竞 争力和就业能力、限制和削减消极与不稳定因素的政策体系。争力和就业能力、限制和削减消极与不稳定因素的政策体系。 “ “第三条道路第三条道路”力图寻找解决资本主义社会经济问题的整体力图寻找解决资本主义社会经济问题的整体 方案。方案。 2.2.转型思路转型思路 许多福利国家积极探讨改革路径，提出了许多转型策略许多福利国家积极探讨改革路径，提出了许多转型策略 与方案。在英国，有与方案。在英国，有“福利多元主义福利多元主义”、“福利

49、的政治经济福利的政治经济 与混合经济与混合经济”；在美国，有；在美国，有“共同生产、增权；在欧洲大陆。共同生产、增权；在欧洲大陆。 有有“福利组合社会经济福利组合社会经济” ” ；在新西兰、澳大利亚有；在新西兰、澳大利亚有“从福利从福利 国家到福利社会国家到福利社会“等被提出和实施。对社会保障发展的转型等被提出和实施。对社会保障发展的转型 提出了主要思路：提出了主要思路： （1 1）重新认识福利国家重新认识福利国家 在全球化背景下，社会生产方式转变，产业结构发生重大在全球化背景下，社会生产方式转变，产业结构发生重大 调整，结构性失业现象加剧，福利国家传统的保障方法遇到调整，结构性失业现象加剧，

50、福利国家传统的保障方法遇到 了有关了有关“技术变迁、社会排斥、环境污染、单亲家庭技术变迁、社会排斥、环境污染、单亲家庭”等新型等新型 风险，福利国家失去了原来的基础，而解决外部风险的手段无风险，福利国家失去了原来的基础，而解决外部风险的手段无 法解决制造出来的风险。因此可以说，法解决制造出来的风险。因此可以说，“福利国家危机在很大福利国家危机在很大 程度上是一种风险管理危机程度上是一种风险管理危机”。但是，改革并不意味着彻底抛。但是，改革并不意味着彻底抛 弃福利国家。而是在保持福利国家制度对整个社会集体作用的弃福利国家。而是在保持福利国家制度对整个社会集体作用的 同时克服其消极影响，使福利国家

51、现代化。同时克服其消极影响，使福利国家现代化。 （2 2）转变社会福利观念转变社会福利观念 过去民主社会主义的社会保障基础价值观，大都强调全民过去民主社会主义的社会保障基础价值观，大都强调全民 福利、确保福利开支、扩大保障覆盖面、提高水平，较多地强福利、确保福利开支、扩大保障覆盖面、提高水平，较多地强 调国家与集体的责任，不注重个人的义务。因此，应主张权利调国家与集体的责任，不注重个人的义务。因此，应主张权利 与义务的统一，提倡自律式的自由，强调有责任的权利。把与义务的统一，提倡自律式的自由，强调有责任的权利。把 强调的重点转到积极的福利上，除了国家以外，个人和其它组强调的重点转到积极的福利上

52、，除了国家以外，个人和其它组 织都对它负责。建立以织都对它负责。建立以“没有责任就没有权利没有责任就没有权利”为原则的新制为原则的新制 度。度。 （3 3）实现从消极福利向实现从消极福利向“积极福利积极福利”的转变的转变 建立以提高就业能力取代就业保障为核心的福利体制，从建立以提高就业能力取代就业保障为核心的福利体制，从 救济性的福利政策转向开发性的福利政策，把生活福利改为工救济性的福利政策转向开发性的福利政策，把生活福利改为工 作福利。社会保障资金支持的重点不是简单地发放救济金，而作福利。社会保障资金支持的重点不是简单地发放救济金，而 是创造条件促进公民学习新技能，接受新工作，变是创造条件促

53、进公民学习新技能，接受新工作，变“授人以授人以 鱼鱼”为为 “ “授人以渔授人以渔” ” ，使社会保障政策与讲求竞争和风险意，使社会保障政策与讲求竞争和风险意 识相联系，以培养个人对自己负责的精神和独立意识。发挥社识相联系，以培养个人对自己负责的精神和独立意识。发挥社 会各种组织和机构的作用，使它们对社会保障制度建设有更积会各种组织和机构的作用，使它们对社会保障制度建设有更积 极的贡献。极的贡献。 （4 4）变福利国家为变福利国家为“社会投资国家社会投资国家” 改革后的福利国家制度应更重视生活政治措施，强调授改革后的福利国家制度应更重视生活政治措施，强调授 权，发挥各种主体的自主性及责任感。在

54、社会福利的提供上，权，发挥各种主体的自主性及责任感。在社会福利的提供上， 政府需与非政府组织建立新的伙伴关系，倡导多元化的福利供政府需与非政府组织建立新的伙伴关系，倡导多元化的福利供 给模式，主张建立以企业家和工会为主体、有广泛社会力量给模式，主张建立以企业家和工会为主体、有广泛社会力量 参与的参与的”劳动、革新和公正联盟劳动、革新和公正联盟“，形成一种积极的社会伙伴，形成一种积极的社会伙伴 关系。为此，要改变过去那种征收高额累进税，造成压抑经关系。为此，要改变过去那种征收高额累进税，造成压抑经 济发展的现象，要减少税收，改善投资环境，形成良性经济济发展的现象，要减少税收，改善投资环境，形成良

55、性经济 增长增大福利总数。增长增大福利总数。 经济全球化推动生产要素在全球范围内的自由流动和合理经济全球化推动生产要素在全球范围内的自由流动和合理 配置，逐渐消除各种壁垒和阻碍，使其国家间的经济关联性和配置，逐渐消除各种壁垒和阻碍，使其国家间的经济关联性和 依存性不断增强。出现了世界各国经济在生产、分配、交换和依存性不断增强。出现了世界各国经济在生产、分配、交换和 消费环节的全球趋同化趋势。在这一时期，经济全球化的消费环节的全球趋同化趋势。在这一时期，经济全球化的特点特点 表现为：表现为： （1 1）发展市场经济成为各国经贸联系的共同基础。发展市场经济成为各国经贸联系的共同基础。 从全球范围内

56、看，随着东欧剧变和原苏联解体，中亚、中从全球范围内看，随着东欧剧变和原苏联解体，中亚、中 东欧等国家开始了由计划经济向市场经济的体制转型；发展中东欧等国家开始了由计划经济向市场经济的体制转型；发展中 国家通过对战后经济发展经验的反思，开始了由国家总动员和国家通过对战后经济发展经验的反思，开始了由国家总动员和 配置资源以启动发展的体制转向了以市场为基础的体制改革，配置资源以启动发展的体制转向了以市场为基础的体制改革， 即使是发达的市场经济国家，为获得全球竞争优势，也开始即使是发达的市场经济国家，为获得全球竞争优势，也开始 对各自长期实施的市场管制、干预和保护体制进行体制结对各自长期实施的市场管制

57、、干预和保护体制进行体制结 构调整。构调整。 （2 2）经济全球化的核心是全球开放，这就必然加剧全球竞经济全球化的核心是全球开放，这就必然加剧全球竞 争，改变现有的国际分工和交换格局，形成对世界各国现有体争，改变现有的国际分工和交换格局，形成对世界各国现有体 制的激烈冲击。制的激烈冲击。 （3 3）经济全球化还要求政府的宏观经济管理体制必须是开经济全球化还要求政府的宏观经济管理体制必须是开 放透明的，实行非歧视原则，并接受国际监督。放透明的，实行非歧视原则，并接受国际监督。 在经济全球化的发展过程中，由于市场机制有助于实现经在经济全球化的发展过程中，由于市场机制有助于实现经 济资源和经营资源在

58、全球范围内的最佳配置，有助于促进全球济资源和经营资源在全球范围内的最佳配置，有助于促进全球 范围内的自由竞争和优胜劣汰，所以各国和世界范围内的市场范围内的自由竞争和优胜劣汰，所以各国和世界范围内的市场 经济化，就成为经济全球化的全体。在这个意义上，全球化的经济化，就成为经济全球化的全体。在这个意义上，全球化的 影响是巨大的。从世界经济增长的角度来说，它将可能会带来影响是巨大的。从世界经济增长的角度来说，它将可能会带来 一个新的发展机会，使得全球经济呈现新的繁荣。一个新的发展机会，使得全球经济呈现新的繁荣。 2020世纪世纪7070年代以来，西方各国的公共行政一直处在改革中。年代以来，西方各国的

59、公共行政一直处在改革中。 在在7070年代年代，主要问题是重新界定政府和市场的关系，提倡公共，主要问题是重新界定政府和市场的关系，提倡公共 服务的民营化、市场化；服务的民营化、市场化；8080年代年代，普遍关注科层组织运行机制，普遍关注科层组织运行机制 的有效性，提出了的有效性，提出了“重塑政府重塑政府”的口号；的口号；进入进入9090年代以后年代以后，随，随 着经济全球化的加快，加剧了社会风险的后果，全球化还放大着经济全球化的加快，加剧了社会风险的后果，全球化还放大 了社会风了社会风 险的影响，需要重新探索国家和社会公共事物的管险的影响，需要重新探索国家和社会公共事物的管 理模式。理模式。

60、治理全球化表现以下几个方面：治理全球化表现以下几个方面： （1 1）全球化浪潮对公共行政管理的冲击全球化浪潮对公共行政管理的冲击 全球化产生了一些国际性的跨国经济、社会组织和世界性的全球化产生了一些国际性的跨国经济、社会组织和世界性的 活动群体，对他们的管理也必然会导致新的公共管理领域和管理活动群体，对他们的管理也必然会导致新的公共管理领域和管理 主体，而这些新的管理领域和管理主体的出现是对传统的公共行主体，而这些新的管理领域和管理主体的出现是对传统的公共行 政的挑战，这就需要一种普遍适用的全球性的公共行政理论。政的挑战，这就需要一种普遍适用的全球性的公共行政理论。 （2 2）“统治式公共行政