世界银行贷款项目工作手册

1、世界银行贷款项目工作手册第一章 概述一、世界银行简介世界银行( the World Bank )是联合国属下的一个专门机构，负责长期贷款的国 际金融机构。World Bank 是根据1 9 4 4年美国布雷顿森林会议上通过的国际复兴 开发银行协定成立的，其宗旨是通过对生产事业的投资，资助成员国的复兴和开发工 作；通过对贷款的保证或参与贷款及其他和人投资的方式促进外国和人投资，当成员国 不能在合理的条件下获得私人资本时， 则在适当条件下以银行本身资金或筹集的资金及 其它资金给予成员国直接贷款，来补充私人投资的不足；通过鼓励国际投资，开发成员 国的生产资源，提供技术咨询和提高生产能力，以促进成员国

2、国际贸易的均衡增长及国 际收支状况的改善。根据世界银行的宗旨，其主要业务活动是，对发展中成员国提供长期贷款对成员国 政府或经政府担保的私人企业提供贷款和技术援助，资助他们兴建某些建设周期长，利 润率偏低，但又为该国经济和社会发展所必需的建设项目。世界银行与国际开发协会( International Development Association, IDA)、国际金融公司(InternationalFinance Corporation,IFC )、多边投资担保机构(MultilateralInvestment Guarantee Agency, MIGA )、国际投资争端解决中心(Intern

3、ational Centre for Settlement of Investment Disputes, ICSID)五部分共同组成了世界银行集团( World Bank Group )。世行资金来源：世界银行利用国际 资本市场筹集发展资金，国际开发协会则依靠较富裕的成员国政府的捐款。世界银行致力于推进的几个主要方面:体制方面上：完善良性廉洁的政府管理体制、有效的法律和司法制度、良性和受监管的金融系统、社会安全保障制度和社会计划；物质上：解决供水和污水、能源、道路、交通和通信、环境和文化问题；具体战略：针对农村、城市和民营部门。世界银行与中国关系十分密切，世行在北京设立了世界银行中国代表处，

4、并且派遣专家常驻代表处，帮助中国各个城市成功申请 世行的贷款。1981年，世界银行向中国提供第一笔贷款，用于支持中国的大学发展项 目。从那时以来，世界银行共向中国提供贷款近 391亿美元，支持了 263个项目，其 中约81个项目还在实施，中国的贷款总额在世行各借款国中仍名列前茅。二、世界银行在中国的战略和计划世界银行的国别援助战略与中国的发展方向， 包括改革重点从开放阶段向更困难的 结构调整和机构建设阶段的转移是一致的。国别援助战略也反映出世行集团与中国的关 系在性质上发生了变化，尤其是对双方的潜在收益，因为中国不再仅仅接受世行的援助, 而且也更广泛地分享其发展经验，推动对双方共同关心的全球性

5、发展问题的思考。?改善经营环境，帮助加速市场经济转轨，采取的主要方式为一系列的知识转让活 动。支持的重点放在帮助中央和地方各级政府加强宏观经济管理，帮助中国融入 全球经济，推进金融体制改革，促进民营企业发展，推进国有企业改革，强化公 共部门治理；?满足贫困人口、弱势群体以及欠发达地区的需要，采取的方式为贷款支持农村发展、基础设施和社会领域的项目，以及分析、政策咨询和培训活动。具体目标是 增加就业，加强欠发达地区内以及与其他地区之间的道路交通，开发人力资源， 强化社会保障体制，提高对象明确的扶贫项目的效益。? 促进可持续发展，采取的方式为贷款、政策支持和机构发展。支持的项目主要在 水资源管理、小

6、流域治理、污水处理、清洁能源、可持续农村发展和城市污染治 理等领域。世行还负责执行全球环境基金和蒙特利尔议定书资助的全球性环境项 目。鉴于世行集团与中国的合作中更加突出知识共享，由分析和政策咨询服务、研究及 培训构成的知识性活动在国别援助战略中占据重要位置， 目的是推动政策讨论并为未来 的贷款活动提供依据。 2003 年2005 年，世行将通过贷款计划每年为中国提供 12 13 亿美元的贷款，其中约四分之三将用于支持贫困和欠发达地区以及促进创新与变革 的项目。国际金融公司在援助计划中将发挥更加积极的作用。 国际金融公司将提供技术援助 改善经营环境，并投资发展中小企业、金融部门、内陆省区的民营企

7、业以及从事基础设 施建设、社会服务和环保技术开发的民营企业。典型项目在发挥示范作用的同时，可以 在公司治理等领域树立标准。 多边投资担保机构则针对中国入世之后出现的担保和吸引 外资方面的需要提供服务。财政部是世界银行集团在中国开展业务活动的主要对口部门， 国家发展和改革委员 会对合作计划的制定也起着极为重要的作用。 世界银行和中国政府每年就双方的三年滚 动贷款计划进行磋商，双方都可以提出项目建议，所有贷款项目都须经过充分的技术、 经济、财务、环境和社会评估之后再提交贷方和借方的决策机构做最后审批，双方对每 个贷款项目的实施进展情况进行定期监督检查。第二章 世界银行贷款项目工作流程一、项目周期简

8、单地说，世行项目的整个周期从选项（立项）开始，到项目实施完成世行进行后评估，总共有7个步骤，而项目的前期准备工作则大约需要 23年的时间,具体如下图所示：项目周期project cycle选顷（立项）血甬血伽imp I er i ertaticm后evaluabo会 bcird prmrtiicn溯 citi ationpre pdrati onappraisal二、详细工作流程1 选项（立项）周期的每一个阶段就是确定那些需要优先考虑，适合银行提供资金，而银行、政府和借款人有兴趣考虑的项目。过去银行按此确定项目，主要是对政府及借款人提出的建议作出回答。近年来，银行鼓励并帮助一些国家发展他们自己

9、的计划能力，并且也加强了它自己的形成项目的方法。银行进行的经济分析和部门分析，使人们了解有关国家的发展潜力，并为评价国家和部门的政策和问题奠定基础。这些经济的和部门 的分析还为世界银行或国际开发协会对贷款国家的 "偿债信誉 "加以评定。这种分析为 银行与有关国家之间，就制定恰当的策略，以开发整个经济和它的重要部门的问题， 包括政策和机构性的改变，提供了继续对话的基础。这样，就可能确定一些符合并能 支持前后一贯的发展策略，并适合部门目标，而且政府和银行均认为适合的项目。这 些项目还必须经受可行性的初步试验 - 所花的费用应与预期的好处相称，这一点可以 从技术上和机构上找到解决

10、办法。要确定一项适合这些要求的项目并不容易，也许还缺乏能够做出正确判断的知 识。政府和其他贷款机构也许并不同意银行持有的那种关于开发目标或部门优先顺序 的观点。要对项目范围作出选择也许还有困难， （应当从小规模试验的阶段，还是从较 大规模但是比较冒风险的投资开始呢？ ）为了达到项目的目标， 分歧会很快在是否需要 改变政策或改变机构的问题上表面化。把这些问题解决了，便进入了准备阶段。一旦项目确定之后，这些项目就被列入对每个国家多年度的贷款规划，这一规划就成为世行在这个国家今后工作的基础。这些国家规划用于银行为编制业务计划和预算所需，也是为了保证获得必需的资源，使每个项目能通过其周期的各个连续阶段

11、而 向前进行。借款人的准备工作选项工作的第一步是建立项目库，这里应当注意几个原则： （1）应当选择规模较大的整体项目，避免在项目中包含过多的子项目，导致项目 的中心目标不明确、不突出。2）选择在城市规划中的中期规划骨干项目，比较接近世行贷款项目的要求。3）尽量选择移民拆迁量较少的项目，因为世行不主张由于项目的实施而导致大量的移民拆迁，世行贷款也不会用于支付移民拆迁的任何费用。（4）尽量避免或者减少涉及到世行十大政策的项目，减少在项目中不必要的程序 和工作。项目选定后，接下来应该围绕世行在该地区的投资方向， 确定项目的背景、 必要性、 范围、规模、投资额与贷款额等基本情况，将材料报至当地财政局与

12、发改局，得到同意 后由财政局与发改局一起上报当地政府，获得政府批准后，应联系设计单位编写项目建 议书，再以当地政府的名义由发改局上报省发改委申请立项，到此为止，立项工作就完 成了，下一步就是项目审批程序，这将在项目的准备阶段再进行阐述。应该说明的是，在立项阶段，世界银行将派遣项目鉴别团到当地与相关政府部门、 项目办公室以及各设计单位一起了解项目的基本情况，确保项目能符合世行方面的要 求，因此，项目建议书的中、英文版都必须准备以供世行专家阅读。世行鉴别团除了监 督检查项目准备工作进度及方向以外， 还会对项目办公室及各设计单位人员进行短期培 训，确保项目准备工作在正确的轨道上进行。2 准 备一旦项

13、目编入贷款规划，它就进入了项目管道。世行和借款人之间紧密合作的时期 （一般为 1、2 年）也就开始了。每个项目都要准备一份项目概要说明，说明它的目的， 确定主要问题，并为今后的进程制定时间表。借款人负有准备的正式责任。世行一度不愿意对项目准备进行帮助，原因是根据银 行家的原则，这样的卷入可能会影响它评估的客观性。但是，经验证明，世行必须在保 证及时而源源不断地有经过很好准备的项目上起积极的作用。这种作用有许多方面：使 有能力、有资金、可以自己准备项目的借款人了解银行的要求和标准；帮助其他借款人 为准备工作寻找资金或技术上的帮助；弥补准备不完全或不充分的项目中存在的差距。 在例外的情况下，世行自

14、己也做准备工作。在东非和西非建立世界银行代表团，主要就 是为了对该地区的政府在确定和准备扎实的项目方面的有限能力给予补充。准备阶段必须包括为达到项目的目标所需要的技术、机构、经济和财政条件的全部 范围。例如，一个重新安置居民的项目也许需要根据遥测的数据进行研究，以确定可耕 的土地、交通通道、以及计划定居地区的现在人口。土地测定后就要对土壤和水力资源 进行更详细的调查，根据可能得到的资源以及研究掌握的知识，决定适宜的种植形式； 选择有助于提高作物产量所必要的种植技术； 对定居了的人们进行经济和社会调查以决 定适当的土地使用、推广服务制度、销售制度、项目管理制度和其他机构性安排。政府 关于投入费用

15、和农产品价格的政策、费用回收的程度和方法，以及他们对受益人和政府 的经济地位的影响均须加以研究。准备阶段的关键，就是把达到项目目标所需要的技术及机构方面可供选择的方案加 以确定并进行比较。大多数发展中国家的特点是有丰富而低廉的劳动力而缺少资本。因 此，世行并不是不寻求那种最先进的技术解决办法，而是要寻找最适合这个国家资源和 它目前的发展阶段的解决办法。虽然世行已在为先进的电信准备和最现代化的集装箱港 口设施提供资金，世行仍然在考虑这样的问题：种庄稼用牛是否比用拖拉机更经济；就 城市贫民最低限度的居住条件而言， 是否对贫民窟加以改进或提供场地和服务比传统的 住房更加合适；或者就供水而言，公共储水

16、管是否比各家各户联接水管更为合宜。 因此, 准备阶段需要有可行性的研究，以确定并准备各种可供选择的技术性及机构性的初步设 计方案，并比较它们各自的成本和效益，然后，再对更有希望的方案进行更详细的调查， 直到最后得到最满意的解决办法。所有这些都要花费时间。世行有些时候因为贷款需时过长而受到批评。但是就有关 的国家而言，每个项目就是一项具有长期经济生命的重大投资，为了取得最好的技术解 决办法，为了建立适当的组织，为了预测和事先处理销售或其他问题等等，即使要花好几倍时间也是值得的。借款人的准备工作国内程序中，在立项批准以后，下一步的工作就是获得项目审批的通过。项目办公 室应敦促各设计单位编写项目的可

17、行性研究报告、环境影响评价报告以及移民安置计划 报告。应当说明的是：可研和环评报告是国内审批程序的必要文件，而移民安置计划是 针对世行程序而必须编写的。在通过发改局将可研报告送往省发改委后，由省发改委将 确定是否将项目上报国家发改委和财政部，若获得批准，项目将由国家发改委和财政部 上报到国务院，经国务院批准，项目便最终确定并被列入国家多年度的贷款规划，这个 规划就是世行在这个国家今后工作的基础。至此项目的国内审批程序就完成了，要注意 一点就是应当在项目进行评估前完成国内的审批程序，避免在世行评估通过但国内审批通不过而造成返工的情况出现。另一方面，世界银行将在项目准备阶段即项目评估前派遣项目准备

18、团前往当地，了 解项目准备工作情况，并对可研、环评和移民安置计划报告提出补充修改意见。准备团 一般由世行驻中国代表处的项目主管或者项目经理以及可研、环评、移民安置、机构、 财务与经济等方面的专家组成。各设计单位必须根据准备团提出的意见完善各报告书， 并把各报告书终稿送政府审批。在这个阶段，世行要求项目办公室在国际顾问咨询公司的帮助下，完成项目前期的 准备工作，因此国际顾问咨询公司的参与对申请世行项目是必不可少的。顾问公司一般 具有世行项目经验，在可研、环评以及移民拆迁报告书编制中，顾问公司具有初审的权 利和义务，可以对项目办提出补充或修改意见；可以提出规划上的调整意见；可以帮助 项目办编制与世

19、行要求相符的财务、经济与社会分析、采购计划报告。最后，在项目评 估前，世行方面将要求顾问公司根据项目办提供的材料提出意见，供世行参考。作为项 目第三方，顾问公司既参与申请贷款方项目办的项目前期准备工作，又帮助贷款方 世界银行对项目进行初审后反馈意见给世行，起着承上启下的作用。在具体操作上，先由省世行办与国际顾问公司签订协议，协议内容包括服务范围、 顾问公司义务、省世行办的责任以及付款方式等。项目前期申请工作一旦开始，项目办 一般要定期召开项目准备工作进度会议，了解各报告书的编制情况，并对设计单位在报 告书编制过程中遇到的问题给予帮助。顾问公司也要参加工作进度会议，对报告书作实 时评论并提出补充

20、修改意见。在准备工作后期，顾问公司发挥更重要的作用，项目的财 务、经济以及社会分析和采购计划报告主要由其负责。3 评 估当项目成形，研究接近完成，就准备对项目进行评估。评估也许是项目工作中最为 人熟知的阶段，部分的原因是由于世行的直接参与。它是项目周期中一个关键阶段，因 为它是准备工作的顶点，对项目的各个方面进行全面检查，并为项目执行和项目完成时 对之进行评价奠定基础。评估纯粹是世行的任务，它由世行工作人员来做。有时也借助于个别顾问，他们经 常在实地工作 3 、 4 周。如果准备工作做好了，评估就能相对地顺利进行。如果不是这 样，也许随后还得派一个或几个工作组去该国完成这项工作。评估包括项目的

21、四个重要 方面-技术、机构、经济和财务方面。技术方面：世行必须保证使项目设计合理，工程适当，并且符合人们所接受的农学 标准、教育标准和其他标准。估价组要对考虑中可供选择的技术方案、拟议中的解决办 法以及预期的效果进行研究。更具体地说，技术评估所关心的是设施的具体规、布局和 位置问题；使用的技术，包括设备或制作法的类型；所采用的技术标准对地方条件的适 应性；提供服务所采用的方法；执行计划的现实性；达到预期产量的可能性等。对一项 计划生育的项目，技术评估也许要关心母子保健站的数量、设计和地点以及产科医务是 否适应其所服务人口的需要；对公路项目，要关心公路的宽度以及路面是否和预期的运 输量相适应，并

22、在最初的建设费和经常维护费两者间考虑怎样花钱才合算，在采用较高 或较低的劳动集约建设方法之间进行权衡； 对教育项目，则要关心所拟订的课程和教室、 实验室和其他设施的数目和布局是否适合该国的教育需要。技术评估的一个关键部分， 就是对费用估计以及它们所赖以作为根据的工程或其他资料进行审查， 以决定他们在可 以接受的误差的范围内是否正确， 在为执行期中所出现的物资方面的意外情况及预料的 价格增长所留余地是否适当。技术评估还要审查已提出来的采购安排，务必使这些安排 符合银行的要求。取得工程、建筑或其他专业劳动的程序也要审查。此外，技术评估还 要审查项目设施的运转和劳务的费用以及取得必要的原材料或其他投

23、入物的可能性。 项 目对人和自然环境的潜在影响也要进行检查，务使消极影响得以控制和尽量缩小。机构方面：在世行目前所用的术语中， " 机构建设 "也许已成为世行贷款的最重要的 目的。这意味着，资金的转移调拨以及物质设施的建造，尽管它们本身很有价值，但从 长远来看，终究不如建立一套健全而有生命力的当地 "机构 "更为重要。从最广泛的意义 来解释，它不仅包括借款人本身，它的机构、管理、人事、政策和工作程序，而且还包 括政府整个一系列使机构得以运转工作的政策。经验表明，对项目的机构方面重视不够 就会在执行运转过程中发生问题。对机构进行评估必然要处理一系列问题，例

24、如负责项 目的实体是否组织得很好，它的管理是否能承担所负任务，是否已经有效地使用当地的 能力，是否需要从该实体以外进行政策和制度性的改变以达到项目的目标。对于传统的 项目实体而言，这些问题都很重要，但是，对于那些负责准备并且执行目的在于造福城 乡贫民的新型项目 （在那里还没有现成的机构模式可以遵循的实体 ），则这些问题更加重要而且更难回答。我们目前的经验还没有任何现成的解决办法，可以搞出一套机构，能 有效地和经济地为许多人 （他们常常是在边远地区，政府也鞭长莫及 ）提供商品和服务，并能激励他们，改变他们的举止行为。从项目的各个方面来说，机构建设也许是最难解 决的。部分原因是因为它的成功在很大程

25、度上取决于对文化环境的了解。世行已经认识 到对机构性的安排有必要进行连续不断的考察，要吸取新观点，并愿意采取能扩大运用 到几个项目的长期方法。经济方面：对几个可供选择的项目设计方案进行成本效益分析，可借以选择最能达 到国家开发目标的那一个方案。这种分析一般是在项目准备期间各连续阶段进行的，但 是，评估则是最后审查和估计的时机。经济评估要研究项目的部门背景。对这个部门的 投资计划、部门各机构的优缺点以及政府的重要政策都要加以考察。在交通运输方面，每次评估都要考虑整个运输系统以及它对国家经济发展的贡献。 对公路项目进行评估要研究它和与之竞争的其他交通方式如铁路的关系。 整个部门的运 输政策要受到检

26、查，并对需要进行的改革提出建议，例如对那些扰乱了交通分配的规章 性做法。在教育、电力和电信中，世行所定的 "项目 "可能就涉及整个部门的投资规划。 在农业方面，由于它更加多种多样，并且在发展中国家的经济活动中占很大的比重，所 以更难为它制定一个全面的策略，但是，对部门性的问题，比如土地使用制度、政府税 收、价格和补贴政策以及有多少公用服务事业等，均应予以注意。只要目前技术状况许 可，就要对项目进行详细分析，分析它们所花费的成本和为国家带来的好处，核算的结 果，通常用经济回收率来表示。这种分析通常要求解决复杂困难的问题，例如如何决定 项目的物质效果，以及如何按照这个国家的发展

27、目标，对这些物质效果进行估价。由于 估计未来的费用和利益常会有较大误差，因此，要对由于一些设想的主要情况变动而使 回收利润率随之变化的敏感性进行分析，对出现较少但是重大的不稳定因素，也要进行 风险性或概率分析。最适宜的投资时间可以联系第一年的效益进行考察。当银行提供资 金给中间机构 （开发金融公司、农业信贷机构等 ）使之转贷给较小的企业，或者在部门性 贷款的情况下，这些机构自己的评估方法也应当是令人满意而且可以接受的。项目费用和效益的一些因素，如污染控制、保健、教育或人才培训，也许不能以数 量加以衡量；其他项目，例如电力和电信，也许有必要使用例如财政收入这类替代性的 东西来衡量，但它不能完全表

28、示出电力和电信服务所产生的对经济的价值。在有些情况 下，可能需要在两个具有同样好处的可供选择的解决办法中间作出取舍，并选定费用最 少的办法。在其他情况下，如教育，则可能要在效益不同、费用不同的几种供选择的办 法间决定取舍，这样就要取决于质量的估计。不管质量估计也好，数量估计也好，经济 分析总是要按项目对国家开发目标所作贡献的大小加以估算。这仍是选择项目、评估项 目的一个根本标准。对项目的分配效果受到了更多的关切，这一点反映了开发的目标更 加广泛，但这并不意味着世行已经降低了它的评估标准。不论是 "老"式的项目还是 "新" 式的项目，所有项目都必须具有令人

29、满意的经济利益。世行相信这一标准既符合国家的 最高利益也符合世行的最高利益。财务方面：财务的评估有几个目的。一个目的就是保证有充分的资金以解决执行项 目所发生的费用。银行一般并不贷给项目的全部费用。一般地说，它只为外汇费用提供 资金而希望借款人或政府能够解决国内费用的部分或全部。 因此，评估的一个重要方面， 就是保证有一个能获得资金、 使项目按日程进行的资金提供计划。 当资金应由政府提供， 而该政府筹措国内收入又有困难的情况下，可以提出特殊安排，例如提前拨给周转性基 金，或者在税收中明白指定用途。对于生利的企业来说，财务评估总关心它在财务上是否有生存能力。它能偿付所有 的财务负债， 包括对世行

30、债务的还本付息吗？它有足够的流动资金吗？它能运用内部资 产增殖资金，为它的资产挣来合理的利润，并为其未来的资本需要作出满意的贡献吗？ 企业的财务状况通过对资产负债表、收益表和资金流动情况的预测而受到仔细审查。凡 是财务帐目不健全的， 可以用由贷款提供的技术援助资金， 帮助建立一套新的会计制度 要做到财务完善，还可以采取别的保障办法，包括规定债务与资产净值比或对再增加长 期贷款加以限制。财务检查经常强调有必要调整企业所提出的价格水平和结构。 由银行提供资金的企 业不论是否属于公有，它们一般要提供基本性的服务并且要受到公众的仔细检查。由于 政府愿意把津贴这种对消费大众的服务作为一项政策，或者只不过

31、作为一项方针，以求 可以受到最小限度抵制，因此它也许不愿批准为保证有效使用企业产品、完成其财务目 标所必需的涨价办法。但是，适当的价格乃是银行给盈利企业贷款的绝对必要的条件。 价格的调整问题对于评估及以后的执行均极为重要。财务评估也关心从项目受益人回收投资和经营费用的问题。就灌溉项目而言，世行 一般期望农民能经过一定时间， 从他们增加的生产中支付所有的经营费用和至少大部分 的资本费用。对各种情况来说，实际的回收都要考虑受益人的收入地位以及许多实际问 题，例如，很难实行一种特殊的收费制度，或者采取对世行资助项目收费比别处为高的 制度。因此 ,世行的政策是要在以下三方面相互间求得平衡：需要有效地使

32、用不多的资 金，公平合理以及需要产生出更多资金，使这个项目能反复进行下去，让更多的可能受 益人得到好处。费用可能通过许多方法收回 - 通过对灌溉用水收费，通过普遍收税或者 要求农民按照控制价格把他们的粮食卖给政府的销售机构。 有些国家一直采用比世行建 议的标准为低的费用回收标准，因而，要就怎样才合乎需要、怎样才切实可行的标准取 得一致意见，乃是评估或随后的协商谈判阶段中比较难办的问题之一。评估工作组要准备一份报告，提出它的调查结果并提出有关贷款条件的建议。这份 报告起草后要反复修改， 并在世行管理当局批准贷款和借款人谈判以前， 受到仔细审查。 由于世行密切参与了项目的确定和准备工作，因此，在评

33、估阶段很少有否定一个项目的 情况。但在此阶段，项目可能要大大修改或者需要重新设计以改正其缺点，不然的话， 项目也可能遭到否定。在评估报告中，世行会对贷款资金作出具体安排：货物先支付， 货物按到岸价、出厂价 100% 支付，不支付税收、保险及国内运费；培训和考察，国外 部分 100% 支付；剩余资金再考虑工程的支付，工程的支付比例是没有统一标准的，在 我省的世行项目中，国道 II 项目支付 48% ，内河航道项目工程支付 62% ，围垦项目工 程支付 50% ；应该说明的是，世行贷款资金是不支付土地征用费的。4 谈判 谈判是世行和借款人为保证项目的成功、力求就所采取的必要措施达成协议的阶 段。然

34、后，将这些协议变成法律义务，列入贷款文件。例如，世行可以同意一个公用事 业的借款人，为了赚得适当的报酬并且为它的投资筹措一定比例的资金，价格必须立即 提高，例如 20 ，并且在今后 2 年内再提高 10 。在谈判期间订立的一项财务契约可 以载明总的财务目标，规定必要的利润回收率以及最初的增加利润率的时间。如果必须 建立一个新的项目单位来管理项目或者协调有关各部的活动， 贷款文件还必须规定什么 是时候并且怎样建立这个机构并配备人员。事实上，在评估前或评估期间所提出来的所 有主要问题都在贷款文件中加以处理。这样，法律文件的起草和谈判乃是保证借款人和 银行，不仅在项目的一般目标，而且在为达到这些目标

35、所必须采取的行动以及项目执行 的具体日程上，都能取得一致的一个重要部分。谈判是双方折衷妥协的过程。就世行方面说，必须学会把它的一般政策适应于在具 体的项目、部门和国家的处境内所能合理达到的程度。而借款人方面，必须认识到世行 的建议乃是根据专业知识和从世界范围取得的经验作出的， 还须认识到世行要求把它的 资金合理使用乃是符合项目的最高利益的。 尽管在解决困难问题时总不可避免地会出现 分歧，但在项目周期的这一阶段或其他阶段，世行和借款人之间长期以来所发展的关系 都是好的。世行工作人员清楚地知道，当地条件是项目取得成功的关键。借款人也开始 懂得，世行所采取的方法是专业的、客观的，贷款给那些考虑周到、

36、执行良好的项目是 世行的义务，而这些的确就是世行对项目工作感兴趣的唯一所在谈判以后，把经过修正用以反映达成的协议的评估报告，连同行长的报告和贷款文件，一并提交世行执行董事会。如果执行董事会批准这项任务，贷款协定就在简单仪式 中签订。这标志着项目周期中一个阶段的结束及另一个阶段的开始。在提交执董会前， 项目的安全计划必须公示100天，一般采取将资料上网的形式公示。5 . 提交执董会审批谈判以后，世行方面会把经过修正用以反映达成协议的评估报告，连同贷款文件，提交世行执董会。如果世行执董会批准这项任务，贷款协议就在简单仪式中签订。这标 志着项目已被批准，可以正式实施。在世行执董会批准项目之前的十二个

37、月里， 项目已经实施且符合世行支付程序的可 追溯报帐：项目执董会贷款贷款贷款帐户谈判批准签订生效关闭追溯报帐期（12个月内）支付期间追溯报帐必须符合如下几项：a、最高金额一一不超过贷款总额的 10% ;b、期限在项目生效之前的12个月内;c、货币一一谈判承诺的货币；d、贷款程序一一遵守世行正常的支付程序6 实施和监督项目的下一个阶段就是建设及其以后的业务活动的实施时期。当然，实施是借款人 的责任。世行可以根据协议给予诸如组织方式的研究、人员的培训、派遣管理人员和顾 问帮助监督建设等方面的援助。世行的作用就是在项目的实施中实施监督。监督是项目工程最没有魅力的部分，但是，在一些方面它却又是重要的。

38、只要某项 项目的贷款一旦签订，借款国的注意力就会转到新项目上去。这种态度是可以理解的， 尤其是，要过几个月或几年， "老 "项目才能开始产生有形的成果。然而，需要清楚的是， 不论一个项目确定、准备、评估得怎样好，只有实施恰当，项目的开发利益才能实现。 所有项目都面临实施问题，其中有些问题是无法事先确定的。它些问题来自发展过程中 所固有的困难，或者来自具体原因，例如经济和政治形势的变化、项目管理的变化，甚 至气候的变化。结果，虽然项目的发展目标一般并不改变，但是，它的是实施过程却往 往与设想相距甚远。 正因为这些原因，世行才决定项目工作人员的首要任务就是实施 适当的监督。实际

39、上，随着时间的推移，用于监督的资金，其绝对数及与项目的其他任 务相比的相对数均大大增加。监督的主要作用，在于保证项目能达到它们的开发目的，特别是世行和借款人一起 明确并处理在实施期间所产生的问题。因此，监督主要是为了解决共同的问题。这些年 来，出现了另一个监督成为中心的目的，这就是集中所积累的经验 "反馈 "到为未来项目 的设计和准备中去， "反馈 "到政策和程序的改进中去。 监督和评价单位经常结合在一起， 以求为此目的取得资料，特别是在新型的项目中更是如此。每年要对整个监督工作进行 总结，以找出实施方面的重大问题，并提出建议对世行的政策或程序作适当修改

40、。监督可以以多种方式出现。在谈判期间，可就借款人提出项目进展报告的日程达成 协议。这些报告包括项目的实际实施情况、项目费用、盈利企业的财务状况以及有关项 目收益的演变情况。这些进展报告由总行审查。出现的问题则由通信解决，或由派往每个项目的工作组实地解决。这些工作组派出去的次数和项目的复杂程度、执行情况、碰 到问题的数量和性质相应。在对监督中的项目 （目前已超过 1300 个）进行定期内部检查 中，有些项目列入特别 "问题"类。这类项目，通常不到总数的 10 ，受到特别仔细的对 待，一年视察34次。项目监督的一个重要内容涉及用贷款采购商品和工程。 采购是按照列入每个贷款协 议

41、的指导方针进行的， 这些指导方针是为了保证能用最有效和最经济的方式采购到所需 的商品和工程而设计出来的（参见约翰A金的世界银行投资项目所进行的采购 和戴维M 萨松的监督采购过程，两者均见金融与发展1975年6月号）。在 多数情况下， 达到这个目标的最好办法是通过对世行全体成员国中有资格的承包商或制 造商开放的国际竞争性招标。为了促进当地能力的发展，可以给予国内供应商以某种程 度的优惠，在某些条件下，此种优惠也可给予国内承包商。对某些工程太小，不适于国 际招标的项目，当地的竞争性招标，或甚至由借款人以自己的力量进行建设，可能更经 济有效。要使商定的采购方针在实际中执行 -一项贷款可以包括几项到几

42、百项合同 -是 一件很费时间的工作。世行对此也极为认真。有些时候，这一工作相当简单易行，而在 某些情况下，它又成了重大问题。例如，在电信或电力项目中，就需要在几家国际供应 厂商之间仔细挑选，看谁对几百万美元的合同所开的评定投标价最低。借款人，而不是 世行，负责准备各种规格和招标文件以及评定投标。世行的作用是务使借款人准确地进 行工作，并遵守指导方针，这样，世行的资金就可按合同支付。任何有关中标建议的争 执肯定会很快引起世行的注意。7 后评价监督在某种程序上只是一个通过经验而学习的过程， 它主要关心项目实施过程中这 样一段时期，在此时期中，各具体组成部分要进行建设，设备要采购和安装，新机构、 新

43、规划和新政策要妥善落实。只要这些阶段完成了，世行资金全部支出了，监督的程度 就明显降低。在积极进行监督时期，注意力自然会集中在当前的问题上。尽管项目在实 施过程中也受到监督和评价，但很明显；有必要用更加全面的办法来评价项目的成果。 大约 8 年以前，建立这样一种评价制度，作为项目周期中最新也是最后的阶段。所有由世行提供资金的项目现在都要受到事后的审核。 为了保证审核的独立性和客 观性，它由"业务评价局"(OED)负责"。该机构与世行的业务人员完全分开，通过由执行 董事会任命的评价局局长直接向执行董事会和行长提出报告。 这个制度一方面保证充分 的责任所在，也设想它可

44、以紧密配合业务人员的监督活动，并加以利用。项目工作人员 在支付末期，为每个项目准备一份完成报告，作为监督的最后一步。这些报告，从某种 程度上说，是自我评价 -但并不因此就排除其常常是很坦率的而且是有批评性的。每份 报告都要受到 OED 的检查。 OED 再提出自己的评价报告。两份报告通常都送交执行 董事会。在许多情况下，评价是根据对有关项目的全部材料进行案头审查而作出的。但 是，如有必要，评价人员可以实地审查，其全面程度，有些时候，可以和最初评估阶段 一样。要求借款人评论业务评价局的评价并且还要求他们准备他们自己的完工报告。其 次，世行还鼓励借款人建立评价制度以审查他们的开发投资。每次评价和完

45、工报告都根据实际执行费用和有关业务费用的最新资料及预期收益 重新估计经济利润回收率。然而，这种评价并不能对某些项目的成败作出最后判断。这 些项目的经济寿命，连同其业务费用和收益，都远远超越支付终止的时间。现在正在研 究，在项目经营的较后阶段进一步评价的制度，以弥补此差距。此外，业务评价局的年 度报告总结了所有项目的评价。对一些项目群、特别问题或者是某个国家某个部门，还 要作更深入的研究。评价制度被证明是情报的宝藏， 可以补充那些由项目监督报告的广泛来源提供的资 料。成本费用增加和推迟完工的问题使得许多项目的执行大伤脑筋，特别是在石油价格 提价以后，以及随之而来世界范围通货膨胀时期更是如此。许多

46、项目在执行期间改变了 规模。然而，包括评价了 109 个项目的业务评价局 (OED) 最近的年度审查表明， 91 以上的投资仍是值得的。它们中间有许多项目预期能收到的经济利益，接近或者高于评 估阶段的估计数。 特别令人高兴的是，情况表明世行对经验教训的态度是积极的。在 一个部门内，一个个项目在以前的项目基础上提出。新的方法、政策和程序得到采用以 改善项目性能。例如，项目概要说明制度就有助于在项目设计的早期阶段使政府同意项 目目标并对之承担义务； 乡村发展计划现在把有助于实现小农生产持续增长所需的各种 服务、投入资金物资以及基础设施均结合在一起；在项目准备的较早阶段就提供贷款， 以便能提供比较准

47、确的费用估计，减少用费增大和推迟执行的可能性，这一办法现已开 始采用。经验教训就这样为未来项目的设计及准备所吸取。换句话说，项目周期正在按 照世行的意图进行。世界银行的借款人可以包括会员国政府本身、政府机构或公司，或者是有政府担保 的私营单位或公司。国际开发协会 (IDA) 的信贷只对各国政府，如有必要，可下放到负 有实施项目责任的经济实体，在本文中，这个经济实体也称借款人。贷款是由世界银行 发放，收取利息，其利率按照世行借入款的成本定期调整。国际开发协会(IDA)按50年为期的优惠条件提供贷款，只收 0.75 手续费。两机构的项目工作方法是一样的。本 文中凡适用于世界银行及贷款的，也适用于国

48、际开发协会及信贷。国际金融 (IFC) 也是 世界银行的附属机构，负有通过鼓励发展中国家的生产性私人企业的发展，进一步发展 经济的任务。它的项目周期与世界银行和国际开发协会的不同第三章 项目准备阶段的必要文件项目申报一旦被世行采纳，世行就会派出代表团对项目进行前期鉴定：a）就项目描述达成一致；b ）审查与项目有关的综合规划；c）审查世行要求的技术细节；d ）最 终确定可行性研究、环境评价和社会与拆迁评价准备的工作计划。初选符合世行贷款的 项目内容和构成，并提出新项目评估前要完成的工作，包括项目的可行性研究报告、环 境评价报告、移民拆迁安置计划、财务和经济分析报告等。一、 项目的可行性研究报告在

49、世行对项目进行评估之前，项目单位首先要完成可行性研究报告，作为世行对项目评估的依据。项目的可行性研究是在投资决策前对拟建项目有关的社会、经济和技术 等各方面情况进行深入细致的调查研究， 对各种可能拟定的技术方案和建设方案进行认 真的经济分析与比较论证，对项目建成后的经济效益进行科学的预测和评价。编制可研 报告时应注意以下几点：1. 世行特别重视项目在城市整体规划中的作用和地位，明确项目建设的目标和成 效，明确达到这些目标和成效的方式和建成后衡量成效的方法。建议在可研报告中定量 和定性分析项目的重要性和必要性，体现项目在城市建设中的战略意义。2. 在项目建议书及可研报告书的编制依据上，应当采用最

50、新的、符合城市可持续 发展原则的规划作为编制依据。3. 一般来说，比选方案不少于三个，要从经济、社会、环境、技术等方面考虑并且将其量化。二、项目的环境影响评价报告1世行关注项目对环境产生的影响，环评报告是世行鉴定项目对环境影响的重要 依据，在项目评审时，环评具有“一票否决权” ，即如果环评报告达不到世行方面要求， 项目就不会被批准获得贷款。所以应该相当重视环评报告编写，按照世行的要求完成环 评报告的编写。2 在环境评价问题上，世行要求准备三类文件：1 ）环评报告：报告的范围和详细程度应与项目的潜在影响相对应；2 ）环境管理计划，放在项目的法律文件中：包括缓解措施、监测和机构能力建设3 ）环评摘

51、要：简要论述重要的发现三、项目的移民安置计划报告1世行贷款不用于移民安置，但世行对移民安置计划也相当重视。据悉，世行对 动拆迁与移民安置计划也采取“一票否决” 。建议在不影响项目整体性的基础上尽量减 少拆迁，拆迁量不要超过工程总投资的 40 ，从而降低项目成本及其造成的影响。另 外，如何安置好移民也是世行考虑的一个重要因素。2移民安置计划报告里必须提及少数民族和社会弱势群体问题，建议考虑工程和 拆迁对少数民族和弱势群体的影响以及如何安置， 以及在项目建议书中体现政府对弱势 群体的优惠政策（附上政府文件） 。四、项目的财务分析和经济分析财务分析和经济分析是可行性研究报告最重要的组成部分。 财务分

52、析和经济分析的 不同点如下表：财务分析经济分析关注点对资金投资的净回报对全社会的净回报目的表明项目是否被采纳的动因从经济效益角度确定政府投资是否有根据价格市场或计划价格影子价格*税收生产成本社会总收益的一部分补贴收入的一部分社会总成本的一部分贷款增加可调用的资本量转移支付利息财务成本转移支付贴现率资本的边际成本或市场借贷率资本的支付成本或社会的时间偏好率收入分配可通过各生产要素的净回报加以衡量可不考虑*注：影子价格：当市场被扭曲（垄断，外部影响等因素）时，要用此来纠正;有些事物没有市场第四章 世行贷款项目工作中应注意的问题1总体规划要完善，要把规划和项目联系起来，定量和定性分析项目的重要性和必

53、要 性，明确项目建设的意义，在可研报告书中应该明确项目建设在整体规划中的地位和作 用，明确项目建设的目标和成效，明确达到这些目标和成效的方式和建成后衡量成效的 方法。2控制项目总拆迁量，尽量将拆迁量控制在总投资的 40% 以内，并注意多方案比选， 并且和无方案进行比较。3当世行十大政策与国内政策相违背时，必须与世行方面进行商讨，尽量在不违背两 者基本原则的情况下进行工作。4国际咨询公司参与工作的时间，最好是在项目立项后开始，这样来说比较经济、适 时。5世行在机构设立方面也有一定的要求，一般要求在当地设立项目办公室，人数不应 少于 6 个，项目办必须由专业人员组成，包括英语翻译、财务、国际法律、

54、环境等专业 人才，而且对项目办工作人员的英语水平都有一定的要求，特别重视书写和表达能力第五章 世行十大政策环境政策1 环境评估2 自然栖息地3 病虫害管理4 林业5 大坝安全社会政策6 少数民族7 非自愿移民8 文化财产9 国际水道10. 有争议地区一、环境政策1 环境评估环境评估是一种用于确定并评价一个拟议项目的潜在环境影响，论证各种替代方案，制订适当的缓解措施以及管理和监测措施的方法。项目及子项目需要用环境影响评价来解决在区域性和部门环境评价中没有涉及的重要问题。环境评估包括：评价一个项 目潜在的环境风险及对受影响区域产生的影响； 检验项目的代替方案； 通过预防、消减、 缓解或补偿不良的环

55、境影响以及增强有利的环境影响等措施， 来改进项目的筛选、 选址、 规划、设计和实施等活动；在项目的整个实施过程中采取，缓解和管理那些不良的环境影响。对拟使用世行资金的项目，世行要求进行环境评价，以确保这些项目在环境方面 没有问题并具有可持续性，从而有助于进行决策。在任何可行的情况下，世行总是支持 预防性的措施，其次才是缓解或补偿性措施。项目环境评估的广度、深度和分析类型取决于项目本身的特性、规模和潜在的环境 影响。环境评估也需同时考虑项目的不同情况和所在国的具体情况；所在国环境研究的 成果；国家环境行动计划；国家的全面政策框架、立法与环境和社会有关的机构能力； 以及在相关国际环境条约和协议下适

56、用于项目各种活动的国家责任。通过环境评估，如 果确认部分项目内容与这种国家责任相抵触，世行将不会为其提供资助。环境评估在整 个项目周期中应尽早启动，并与拟议项目的经济、财务、机构、社会和技术分析紧密结 合在一起。世行应就环境评价的要求为借款人提出建议。世行通过审查环评的结论和建议，以 确认它们是否为世行资助项目提供了充分的依据。如果有必要，世行可要求借款人做进 一步的环评工作，包括公众咨询和信息公开2 自然栖息地自然栖息地系指：（1）生态系统的生物群落主要由当地动植物物种构成的陆地和水 域；（2）人类活动基本上未改变主要生态功能的陆地和水域。如同其它保护和改善环境措施一样， 自然栖息地的保护在

57、长期的可持续性发展中起 着至关重要的作用。因此，世行的经济调研、项目贷款和政策对话等诸项工作都支持对 自然栖息地及其功能的保护、维护和恢复活动。世行支持并期望借款方在自然资源管理 方面采取防御性的措施，以确保环境的可持续性发展。如果项目包括自然栖息地部分， 应安排相关的环保专家参与项目的准备、评估和检查等阶段工作，以保证制订和实施充 分的缓解措施。世行对于会导致关键自然栖息地发生重大转化或退化的项目不予支持。3 病虫害管理世行项目工作组要确保所有农业和卫生行业的环境评价要评估借款方以下几方面的能力：管理采购、使用和处置病虫害控制产品的能力；监测病虫害控制的准确度以及使用杀虫剂的影响的能力；以及

58、制定和实施以生态化为基础的病虫害管理计划的能力。在项目鉴别阶段，项目工作组要评价拟议项目是否会涉及虫害问题。项目如果涉及制造、使用或处置病虫害控制产品，并且达到有重大环境影响的程度，则应制定病虫害 管理计划，开展病虫害评价。4 林业世行考虑林业因素目的是为了减少乱砍滥伐， 提高林区的环境建设， 宣扬植树造林，减少贫困，及鼓励经济发展。银行提出一下方针以确保上述目标的实现。世行不为采伐贸易或购买使用初级热带雨林制造的工具提供款项。 银行在林业方面的出借行为基于政府的承诺，以保证林区的管理及定向的保护工作的完成。5 大坝安全世行关注其资助建造的新坝和其资助项目所直接隶属的已建大坝的安全。世行要求借款人在大坝及相关建筑物的设计、招标、施工和运行维护过程中采纳并 实施必要的大坝安全措施。(1) 对所涉及的世行将要求借款人安排一名或多名独立的大坝专家进行以