第一章：政府科技管理

1、政府科技管理政府科技管理一、科学技术管理是政府公共管理的重要内容一、科学技术管理是政府公共管理的重要内容v随着科学技术的迅速发展，其社会影响不断扩大。随着科学技术的迅速发展，其社会影响不断扩大。它不仅能改善政府的管理手段和方式，还能促进生它不仅能改善政府的管理手段和方式，还能促进生产力的解放与发展，提高国民经济产值，巩固和发产力的解放与发展，提高国民经济产值，巩固和发展社会政治制度；它不仅可以提高教育水平、提升展社会政治制度；它不仅可以提高教育水平、提升劳动者和全民族的素质，还可以推动现代国防发展劳动者和全民族的素质，还可以推动现代国防发展，增强国防力量。国家的物质文明建设如工业、农，增强国防

2、力量。国家的物质文明建设如工业、农业和国防事业等，均依赖于科学技术的发展，国家业和国防事业等，均依赖于科学技术的发展，国家的精神文明建设同样也依赖于科学技术的发展。的精神文明建设同样也依赖于科学技术的发展。v同时，由于科学技术本身无法控制其影响方向，它同时，由于科学技术本身无法控制其影响方向，它既可以促进社会发展进步，也可能危害社会，政府既可以促进社会发展进步，也可能危害社会，政府作为提供社会公共服务的主体，必须对之进行管理作为提供社会公共服务的主体，必须对之进行管理，促使其向促进社会进步的方向发展。因此，科学，促使其向促进社会进步的方向发展。因此，科学技术不仅影响了政府的运行职能的效率，还逐

3、渐融技术不仅影响了政府的运行职能的效率，还逐渐融入国家政治、经济、文化、公共服务当中，从而渗入国家政治、经济、文化、公共服务当中，从而渗入政府的基本职能范围，成为政府管理的一个重要入政府的基本职能范围，成为政府管理的一个重要对象，科学技术管理也成为政府管理的重要内容。对象，科学技术管理也成为政府管理的重要内容。v从市场经济的角度看，从市场经济的角度看，首先，首先，科技活动很大程度上科技活动很大程度上是经济活动的一部分，市场本身存在一些缺陷，例是经济活动的一部分，市场本身存在一些缺陷，例如，市场无法提供科学技术运行的基本框架，市场如，市场无法提供科学技术运行的基本框架，市场无法界定并保护知识和技

4、术的产权，无法制定并执无法界定并保护知识和技术的产权，无法制定并执行技术市场交易规则。行技术市场交易规则。其次，其次，市场经济中还存在市市场经济中还存在市场机制调节失效的领域，如市场并不能解决科学技场机制调节失效的领域，如市场并不能解决科学技术的外部性问题等。术的外部性问题等。另外，另外，某些科技活动准入门槛某些科技活动准入门槛高、风险大，企业和科研机构无法独自承担，只有高、风险大，企业和科研机构无法独自承担，只有依赖政府的力量确保此类科技活动的顺利进行。因依赖政府的力量确保此类科技活动的顺利进行。因此，政府科技管理存在的客观机理是为了弥补科技此，政府科技管理存在的客观机理是为了弥补科技活动市

5、场机制的缺陷。活动市场机制的缺陷。v从资源配置角度看，科技发展的大部分资源都掌握从资源配置角度看，科技发展的大部分资源都掌握在政府手中，即便是私营企业的科技投资也受到政在政府手中，即便是私营企业的科技投资也受到政府决策的影响。府决策的影响。“政治和政治家对于科学和科学家政治和政治家对于科学和科学家来说有很重要的意义，因为关于研究资金和研究重来说有很重要的意义，因为关于研究资金和研究重点的决策要受到政治因素的影响。点的决策要受到政治因素的影响。” v因此，不管是企业还是科研机构都与政府保持着不因此，不管是企业还是科研机构都与政府保持着不同程度的联系，其研究与开发活动等都无法脱离政同程度的联系，其

6、研究与开发活动等都无法脱离政府科学技术管理而独立进行。府科学技术管理而独立进行。v徐建国，吴贵生徐建国，吴贵生.国家科技计划与地方科技计划关国家科技计划与地方科技计划关系研究系研究J.中国科技论坛，中国科技论坛， 2004，(5)v政府的科学技术管理政府的科学技术管理是指政府或政府职能部门，对辖是指政府或政府职能部门，对辖区范围内的科学研究、技术开发以及与科技活动相关区范围内的科学研究、技术开发以及与科技活动相关的其他因素进行的宏观管理。从管理的的其他因素进行的宏观管理。从管理的范围范围来看，政来看，政府科技管理主要包括府科技管理主要包括两个方面两个方面：一是一是处理好科学技术处理好科学技术系

7、统与外部环境的关系。如面向经济建设和社会发展系统与外部环境的关系。如面向经济建设和社会发展，保证科学技术进步与经济建设和社会发展相协调，保证科学技术进步与经济建设和社会发展相协调，使科技体制与经济体制以及其他体制相适应等。使科技体制与经济体制以及其他体制相适应等。二是二是处理好科学技术系统内部各环节、各方面的关系。包处理好科学技术系统内部各环节、各方面的关系。包括处理基础研究、应用研究、开发研究以及科学技术括处理基础研究、应用研究、开发研究以及科学技术转移之间的关系，处理不同的科学部门之间的关系，转移之间的关系，处理不同的科学部门之间的关系，处理一般性技术研究开发和高技术研究开发之间的关处理一

8、般性技术研究开发和高技术研究开发之间的关系，处理经济领域不同部门、不同行业科技发展的关系，处理经济领域不同部门、不同行业科技发展的关系，处理不同地区间科技发展的关系等。系，处理不同地区间科技发展的关系等。v二、政府科技管理的定位二、政府科技管理的定位v政府科技管理的定位，可以从政府与市场的关系、政府科技管理的定位，可以从政府与市场的关系、科技管理在整个政府管理中的位置、科技管理部门科技管理在整个政府管理中的位置、科技管理部门整合资源的职责等三个方面来考虑。整合资源的职责等三个方面来考虑。v（一）在政府与市场之间寻求平衡（一）在政府与市场之间寻求平衡v政府和企业是科技活动的主要投入主体。有必要分

9、政府和企业是科技活动的主要投入主体。有必要分清政府与企业在科技管理过程中介入的范围。可以清政府与企业在科技管理过程中介入的范围。可以从从科技产品的属性科技产品的属性区分二者的范围。科技产品可划区分二者的范围。科技产品可划分为分为私人产品私人产品、公共产品公共产品及具有公共产品性质和私及具有公共产品性质和私人产品性质的人产品性质的混合产品混合产品。v公共产品公共产品包括基础性强、共性强的科学知识及技术包括基础性强、共性强的科学知识及技术成果，其供给具有成本高、规模大、周期长和收益成果，其供给具有成本高、规模大、周期长和收益低等特点。因此，公共产品主要是公共投资生产的低等特点。因此，公共产品主要是

10、公共投资生产的，在管理上要求公共决策和公共监督，政府在管理，在管理上要求公共决策和公共监督，政府在管理过程中要表现出高度的公平公正性和信息透明度。过程中要表现出高度的公平公正性和信息透明度。v私人产品私人产品在科技管理领域更多的表现为企业为获得在科技管理领域更多的表现为企业为获得竞争优势所需的技术，包括专利、专有技术等。竞争优势所需的技术，包括专利、专有技术等。v混合产品混合产品是介于应用研究与产品开发之间的技术、是介于应用研究与产品开发之间的技术、高风险的技术开发等，处在公共产品和私人产品之高风险的技术开发等，处在公共产品和私人产品之间。间。v政府政府是是公共科技产品公共科技产品（如基础研究

11、、一部分公益技（如基础研究、一部分公益技术和科技基础设施建等）的投入主体；术和科技基础设施建等）的投入主体；企业企业则多介则多介入风险低、竞争性高的入风险低、竞争性高的私人产品私人产品领域（如专有技术领域（如专有技术的研发、竞争性技术产品的生产和产业化等）。而的研发、竞争性技术产品的生产和产业化等）。而混合科技产品混合科技产品，如应用研究、竞争前技术、战略技，如应用研究、竞争前技术、战略技术的研究开发主要是为了地区利益和社会公众利益术的研究开发主要是为了地区利益和社会公众利益，一般由，一般由政府投资政府投资，但由于个人或企业也可以受益，但由于个人或企业也可以受益，在政府投资分担风险，并给予其相

12、应的权益情况，在政府投资分担风险，并给予其相应的权益情况下，一些有实力的企业为某种竞争战略，有可能与下，一些有实力的企业为某种竞争战略，有可能与政府共同投资。（徐建国、吴贵生政府共同投资。（徐建国、吴贵生:“国家科技计划国家科技计划与地方科技计划关系研究与地方科技计划关系研究”,中国科技论坛中国科技论坛, 2004年第年第5期。）下页图期。）下页图1示意了政府与企业参与科示意了政府与企业参与科技管理的分工模型。技管理的分工模型。v图图1政府和企业从事科技管理的分工图示政府和企业从事科技管理的分工图示v首先，首先，区分并充分发挥好区分并充分发挥好两种力量：市场两种力量：市场力量和力量和政府政府力

13、量。凡是政府不应该管、可管可不管的事情，都应力量。凡是政府不应该管、可管可不管的事情，都应交给市场去做。交给市场去做。“公共服务型政府公共服务型政府”是政府为社会提是政府为社会提供公共产品和公共服务，但并不意味着所有的公共产供公共产品和公共服务，但并不意味着所有的公共产品和公共服务都必须由政府提供。而是在民间不能有品和公共服务都必须由政府提供。而是在民间不能有效提供，而且又特别需要的公共产品才由政府提供。效提供，而且又特别需要的公共产品才由政府提供。管理不是目的，管理既不是政府存在的理由，也不是管理不是目的，管理既不是政府存在的理由，也不是政府发挥有效作用的前提。在市场竞争条件下，政府发挥有效

14、作用的前提。在市场竞争条件下，政府政府的职能的职能主要是通过创建一系列制度和法规安排来规范主要是通过创建一系列制度和法规安排来规范市场、稳定市场和引导市场发展，并通过提供必要公市场、稳定市场和引导市场发展，并通过提供必要公共产品的形式来弥补市场供应的不足。共产品的形式来弥补市场供应的不足。v其次，其次，要处理好要处理好“计划过度计划过度”与与“市场化过度市场化过度”问题问题。科学发展和技术突破的取得都具有很大的不确定和。科学发展和技术突破的取得都具有很大的不确定和不可预见性，因此，一些重大科技项目的提炼不是闭不可预见性，因此，一些重大科技项目的提炼不是闭门造车，而应该发动社会广泛参与；应该由科

15、技管理门造车，而应该发动社会广泛参与；应该由科技管理部门完成的工作不应该被推向社会，例如有关科技兴部门完成的工作不应该被推向社会，例如有关科技兴衰或者国家信息安全的项目、企业不愿意承担或者无衰或者国家信息安全的项目、企业不愿意承担或者无力承担的社会公益性研发与应用的科学技术项目或产力承担的社会公益性研发与应用的科学技术项目或产业发展中的核心技术突破问题，政府应该负起主导责业发展中的核心技术突破问题，政府应该负起主导责任，优选承担单位，并加强控制力。任，优选承担单位，并加强控制力。v第三，处理好职能（权力）的第三，处理好职能（权力）的“让渡让渡”问题。要求问题。要求政府从管理微观事务中解脱出来，

16、政府的部分职能政府从管理微观事务中解脱出来，政府的部分职能和事务性工作要向直属事业单位、社会中介组织、和事务性工作要向直属事业单位、社会中介组织、社会和企业转移。这是一种职能让渡行为，是一种社会和企业转移。这是一种职能让渡行为，是一种“分权分权”行为。但是，并不是所有的政府职能都是行为。但是，并不是所有的政府职能都是可以让渡的。从政治学角度看，政府职能具有两重可以让渡的。从政治学角度看，政府职能具有两重性性政治统治职能和社会管理职能。显然政府政治统治职能和社会管理职能。显然政府可以进行职能让渡的部分只能是社会管理职能部分可以进行职能让渡的部分只能是社会管理职能部分，而这部分的职能让渡也有度的问

17、题。，而这部分的职能让渡也有度的问题。v科技管理职能中体现公共性、权威性及整体性的部科技管理职能中体现公共性、权威性及整体性的部分是不能让渡的，分是不能让渡的，例如例如科技发展战略和科技政策的科技发展战略和科技政策的制定；法律法规明确规定应由政府承担的职能是不制定；法律法规明确规定应由政府承担的职能是不能让渡的，能让渡的，例如例如行政许可、行政监督、行政处罚等行政许可、行政监督、行政处罚等职能。职能。另外，另外，职能的让渡还要考虑受让主体能否承职能的让渡还要考虑受让主体能否承担这部分职能，如果受让主体无法承担让渡的职能担这部分职能，如果受让主体无法承担让渡的职能，则也不能进行职能让渡。不能让渡

18、的职能是坚决，则也不能进行职能让渡。不能让渡的职能是坚决不可让渡的，否则可能会产生政府把应该自己履行不可让渡的，否则可能会产生政府把应该自己履行的职能转嫁到社会、企业或中介组织，造成职责不的职能转嫁到社会、企业或中介组织，造成职责不明；同时，也会产生社会中介组织越权行使本该政明；同时，也会产生社会中介组织越权行使本该政府行使的职能，造成政企不分，使社会中介组织成府行使的职能，造成政企不分，使社会中介组织成为为“二政府二政府”。v公共服务型政府不能是凌驾于社会之上的封闭官僚机公共服务型政府不能是凌驾于社会之上的封闭官僚机构，而必须以公民的需求为中心，为其提供有效服务构，而必须以公民的需求为中心，

19、为其提供有效服务的机构。要求以的机构。要求以公共需求公共需求作为判定政府服务有效性的作为判定政府服务有效性的衡量指标，通过转变政府和社会之间的关系，政府从衡量指标，通过转变政府和社会之间的关系，政府从管制者向公共产品与公共服务提供者的角色转化，突管制者向公共产品与公共服务提供者的角色转化，突出对公共需求的回应性。出对公共需求的回应性。科技管理的定位科技管理的定位，应当从单，应当从单纯的纯的“管理管理”向向“服务服务”转变，面向需求，积极主动转变，面向需求，积极主动地为研究与开发机构、院校、企业、民众等科学技术地为研究与开发机构、院校、企业、民众等科学技术活动的各种利益相关者提供服务。活动的各种

20、利益相关者提供服务。（二）科学技术管理在政府公共管理体系中的地位（二）科学技术管理在政府公共管理体系中的地位v第一，在政府公共管理活动中，科学技术管理是最重第一，在政府公共管理活动中，科学技术管理是最重要的内容之一；在政府公共管理体系中，科学技术管要的内容之一；在政府公共管理体系中，科学技术管理应看做同宏观经济、财政等一样的综合管理，而不理应看做同宏观经济、财政等一样的综合管理，而不应视同卫生、交通等一样的行业或领域管理。应视同卫生、交通等一样的行业或领域管理。v第二，政府的各个管理部门，如经济、市政、交通、第二，政府的各个管理部门，如经济、市政、交通、卫生、产业促进等机构，应当将科学技术管理

21、作为本卫生、产业促进等机构，应当将科学技术管理作为本部门的重要内容，从产业发展、社会发展的角度出发部门的重要内容，从产业发展、社会发展的角度出发推动行业或领域的科学与技术发展。推动行业或领域的科学与技术发展。v第三，政府的科技管理部门应当与各个部门的科技管第三，政府的科技管理部门应当与各个部门的科技管理机构、下级政府的科技管理部门一起形成全国或全理机构、下级政府的科技管理部门一起形成全国或全区域的科技管理体系和网络。区域的科技管理体系和网络。（三）科技管理部门整合资源的责任（三）科技管理部门整合资源的责任v在在计划经济计划经济条件下，科技管理部门与其它单位分工明条件下，科技管理部门与其它单位分

22、工明确，主要是以科技项目来支持科学技术研究，主要工确，主要是以科技项目来支持科学技术研究，主要工作对象是大学和研究机构，衡量工作的标准就是支持作对象是大学和研究机构，衡量工作的标准就是支持的项目出了多少科研成果，出了多少论文。的项目出了多少科研成果，出了多少论文。v在在市场经济市场经济条件下，科技管理部门的工作要按照区域条件下，科技管理部门的工作要按照区域经济社会全面发展的要求，在充分发挥市场配置资源经济社会全面发展的要求，在充分发挥市场配置资源的基础性作用的同时，加强政府的引导作用。因此，的基础性作用的同时，加强政府的引导作用。因此，科技管理部门应该调动各方积极性，充分发挥科技智科技管理部门

23、应该调动各方积极性，充分发挥科技智力资源优势，把它们引导到推动各项事业上来，科技力资源优势，把它们引导到推动各项事业上来，科技管理部门要担负起集聚、调动资源服务于全面发展的管理部门要担负起集聚、调动资源服务于全面发展的重任。重任。v为此，要明确目标并探索实现目标的手段和措施。在为此，要明确目标并探索实现目标的手段和措施。在手段手段上，推动科技工作的基础之一是上，推动科技工作的基础之一是项目项目。但项目不。但项目不是目的，科技管理要从具体的项目中跳出来，把握和是目的，科技管理要从具体的项目中跳出来，把握和遵循科技发展规律与市场经济规律，善于遵循科技发展规律与市场经济规律，善于综合运用政综合运用政

24、策、项目、资金等多种手段策、项目、资金等多种手段，充分发挥科学技术的先，充分发挥科学技术的先导、基础和战略性作用，整合科技资源、吸纳和集聚导、基础和战略性作用，整合科技资源、吸纳和集聚广泛的社会资源并引导其服务于现代化建设。广泛的社会资源并引导其服务于现代化建设。v科技工作的科技工作的对象对象也要发生变化，要按照市场经济规律也要发生变化，要按照市场经济规律的要求，促进企业成为创新的主体，促进科技应用部的要求，促进企业成为创新的主体，促进科技应用部门更好地利用科技资源，依靠科技促进各方面工作；门更好地利用科技资源，依靠科技促进各方面工作；检验科技工作的标准也要改变，要检验全社会依靠科检验科技工作

25、的标准也要改变，要检验全社会依靠科技促进发展的意识、能力和顺畅程度是否有了大的提技促进发展的意识、能力和顺畅程度是否有了大的提高，检验科技资源优势是否变成了发展的竞争优势。高，检验科技资源优势是否变成了发展的竞争优势。v三、确定政府科技管理的内容三、确定政府科技管理的内容v( (一一) )狭隘的管理内容和单一的管理模式狭隘的管理内容和单一的管理模式v当前政府科技管理中的一个突出问题是管理内容的当前政府科技管理中的一个突出问题是管理内容的偏狭，即把多数的人力、大部分资金用在了科技计偏狭，即把多数的人力、大部分资金用在了科技计划项目的管理，特别是产业化项目的管理上。将管划项目的管理，特别是产业化项

26、目的管理上。将管理资源的绝大部分集中在这样一个点上，无疑有失理资源的绝大部分集中在这样一个点上，无疑有失偏颇。这表现出政府科技管理的急功近利倾向，以偏颇。这表现出政府科技管理的急功近利倾向，以及满足及满足“政治需求政治需求”胜过满足胜过满足“顾客需求顾客需求”的价值的价值取向。取向。v管理模式的单一管理模式的单一主要表现在，项目成为全部管理的主要表现在，项目成为全部管理的核心。达成科技发展的目标、完成科技管理的任务核心。达成科技发展的目标、完成科技管理的任务，似乎只有设立、推进、完成科技项目一途，舍此，似乎只有设立、推进、完成科技项目一途，舍此无它。离开了项目，管理人员就没有了无它。离开了项目

27、，管理人员就没有了“抓手抓手”，就像有的地方发展，离开了土地开发，就玩不转了就像有的地方发展，离开了土地开发，就玩不转了。同时，很少注意将科技项目管理同科技政策法规。同时，很少注意将科技项目管理同科技政策法规的应用、科技交流与合作渠道的拓展、科技人才的的应用、科技交流与合作渠道的拓展、科技人才的培养、科学技术普及等资源、手段和活动相结合。培养、科学技术普及等资源、手段和活动相结合。v如此，科技发展战略、科技政策法规实施效果的评如此，科技发展战略、科技政策法规实施效果的评价等宏观和综观层面的管理任务，既没有得到应有价等宏观和综观层面的管理任务，既没有得到应有的重视，又缺乏必要的方法论支撑。另外一

28、些很重的重视，又缺乏必要的方法论支撑。另外一些很重要的内容也被轻视了。要的内容也被轻视了。v例如：缺乏对科研环境的管理。政府部门作为科技系例如：缺乏对科研环境的管理。政府部门作为科技系统本身的一个利益相关者，应该建设良好的法制环境统本身的一个利益相关者，应该建设良好的法制环境，防范相关问题。但是，当前政府科技管理部门在实，防范相关问题。但是，当前政府科技管理部门在实际工作中很少涉足这方面，从而导致了学术行政化、际工作中很少涉足这方面，从而导致了学术行政化、科学研究马太效应等倾向。科学研究马太效应等倾向。v评估机制不健全。评估机制不健全。科技发达国家的经验表明，加强对科技发达国家的经验表明，加强

29、对科技项目和目标的独立的监督和评估，是提高科技资科技项目和目标的独立的监督和评估，是提高科技资源的使用效率的重要手段。目前在我国政府科技管理源的使用效率的重要手段。目前在我国政府科技管理系统外部，有审计机构、财政部门的监督，科技管理系统外部，有审计机构、财政部门的监督，科技管理系统内部专业的科技评估与监督机制还不健全。系统内部专业的科技评估与监督机制还不健全。v科技管理部门很少设置专门的科技评估机构，在实施科技管理部门很少设置专门的科技评估机构，在实施监督中缺少专门的负责部门，加之相关处室分别对不监督中缺少专门的负责部门，加之相关处室分别对不同的科技评估进行监督，相关的评估信息系统又不够同的科

30、技评估进行监督，相关的评估信息系统又不够完善，互通信息的情况也不充分，各监督部门分工不完善，互通信息的情况也不充分，各监督部门分工不够合理，相互配合差，不少部门往往从各自利益出发够合理，相互配合差，不少部门往往从各自利益出发，在协调和完善各序列、各层面的监督方面困难重重，在协调和完善各序列、各层面的监督方面困难重重，使得科技管理部门对科技评估过程管理不够及时充，使得科技管理部门对科技评估过程管理不够及时充分，监督主体无法显示出应有的权威性和相对的独立分，监督主体无法显示出应有的权威性和相对的独立性。同时，第三方评估缺失，许多重大科技计划从策性。同时，第三方评估缺失，许多重大科技计划从策划出台到

31、预算、实施、完成，都是各部门自己确立、划出台到预算、实施、完成，都是各部门自己确立、验收验收,缺少独立评估体系，致使许多科技经费得不到缺少独立评估体系，致使许多科技经费得不到应有的监督，造成重复、浪费。应有的监督，造成重复、浪费。（二）政府科学技术管理的内容（二）政府科学技术管理的内容v有研究者提出，根据有研究者提出，根据在科技管理全过程中在科技管理全过程中的不同表现形式，的不同表现形式，政政府科技管理的主要内府科技管理的主要内容容可分为可分为点点、线线、面面三个层次（关西普、三个层次（关西普、汤步华主编汤步华主编:科学科学学，杭州，浙江教学，杭州，浙江教育出版社育出版社, 1985年版年版,

32、第第92-93页。），如页。），如图图2所示所示。图图2 政府科技管理内容的点线面层次政府科技管理内容的点线面层次v其中，其中，科技预测科技预测、科技规划与科科技规划与科技政策技政策、科技体科技体制制、科技项目管科技项目管理理、科技资源配科技资源配置置、科技评估科技评估属属于政府科技管理于政府科技管理的核心内容，它的核心内容，它们之间存在密切们之间存在密切的联系，如图的联系，如图3所示。所示。图图3政府科技管理核心内容关系示意图政府科技管理核心内容关系示意图政府科技管理的三个层面政府科技管理的三个层面v政府科技管理的主要内容可分为宏观、中观和微观政府科技管理的主要内容可分为宏观、中观和微观三个

33、层面三个层面v宏观层面宏观层面的科学技术管理关注科学技术活动、管理的科学技术管理关注科学技术活动、管理与服务的总体设计，与服务的总体设计，主要包括：主要包括：科技体制的设计和科技体制的设计和建设、科技发展战略与规划的制订、科技法规与政建设、科技发展战略与规划的制订、科技法规与政策的创制和实施与监督。策的创制和实施与监督。v科技体制科技体制是指科学技术研究与管理的机构设置、职是指科学技术研究与管理的机构设置、职责范围、权属关系和管理方式的结构体系。责范围、权属关系和管理方式的结构体系。科技体科技体制与运行机制制与运行机制是落实科技规划和政策、实施科技项是落实科技规划和政策、实施科技项目的制度环境

34、。目的制度环境。科技发展战略科技发展战略，是一国或一个地区，是一国或一个地区未来科技发展方向、模式、路径以及引导科技资源未来科技发展方向、模式、路径以及引导科技资源与要素合理培植和安排的构想。与要素合理培植和安排的构想。科技规划科技规划是谋求科是谋求科学技术与经济社会协调发展、实施科技发展战略的学技术与经济社会协调发展、实施科技发展战略的总体方案。总体方案。科技法规科技法规是为贯彻科技发展战略和规划是为贯彻科技发展战略和规划而制定实施的、处理科技发展中科学技术体系内部而制定实施的、处理科技发展中科学技术体系内部和外部关系的规范。和外部关系的规范。科技政策科技政策是政府为实现一定时是政府为实现一

35、定时期的科技路线和任务而制定的科技行动准则，代表期的科技路线和任务而制定的科技行动准则，代表了政府发展科技事业的意志了政府发展科技事业的意志,同时体现了对各种科技同时体现了对各种科技资源、力量和行为的引导与规范。资源、力量和行为的引导与规范。v中观层面中观层面的科学技术管理主要包括：制定和实施年的科学技术管理主要包括：制定和实施年度科技计划，组织和协调科技发展主题（专项）工度科技计划，组织和协调科技发展主题（专项）工作，扶持、引导和评价科技服务机构，开发和利用作，扶持、引导和评价科技服务机构，开发和利用科技人力资源，管理和服务科技研发机构，组织科科技人力资源，管理和服务科技研发机构，组织科学精

36、神和科技知识与方法的传播。学精神和科技知识与方法的传播。v科技计划科技计划是体现科技发展战略和规划，谋求科技与是体现科技发展战略和规划，谋求科技与经济、社会协调发展的实施方案。经济、社会协调发展的实施方案。年度科技计划年度科技计划规规定一个国家或一个地区全年科学技术发展的主要任定一个国家或一个地区全年科学技术发展的主要任务和目标、各个不同管理主体的具体任务、财政科务和目标、各个不同管理主体的具体任务、财政科技经费总额、财政科技经费投入的具体安排等；根技经费总额、财政科技经费投入的具体安排等；根据经济社会发展提出的科技需求，确定据经济社会发展提出的科技需求，确定科技发展主科技发展主题（专项）题（

37、专项），明确各个主题（专项）的责任主体并，明确各个主题（专项）的责任主体并给予相应的协调支持；给予相应的协调支持；v科技服务机构科技服务机构既包括直接为科学与技术创新服务的既包括直接为科学与技术创新服务的条件平台类机构，还包括技术转移、科技咨询、科条件平台类机构，还包括技术转移、科技咨询、科技成果评价等中介和服务机构，也包括科技园、科技成果评价等中介和服务机构，也包括科技园、科技企业孵化器等科技型创业服务机构；在技企业孵化器等科技型创业服务机构；在科技人力科技人力资源资源方面，需要把握供给和需求的状况、制订实施方面，需要把握供给和需求的状况、制订实施人力资源开发利用战略；人力资源开发利用战略；

38、科技研发机构科技研发机构，既包括大，既包括大学、国有院所的机构，也包括企业和私人的机构，学、国有院所的机构，也包括企业和私人的机构，既包括内资机构，也包括外资机构。对它们的管理既包括内资机构，也包括外资机构。对它们的管理和服务，重在合理布局、整合资源、形成合力；科和服务，重在合理布局、整合资源、形成合力；科学普及是政府的重要职责。学普及是政府的重要职责。v微观层面微观层面的政府科技管理主要包括：科技需求调研的政府科技管理主要包括：科技需求调研、需求分析与技术选择，实施科技发展主题（专项、需求分析与技术选择，实施科技发展主题（专项），制定和实施科技项目，促进科学技术成果的应），制定和实施科技项目

39、，促进科学技术成果的应用和推广。用和推广。v对经济社会发展、城乡建设和管理、人民生活中的对经济社会发展、城乡建设和管理、人民生活中的科学技术需求进行调研，是全部科学技术工作的重科学技术需求进行调研，是全部科学技术工作的重要基础；要基础；v在需求调研之后，需要对各种各样的需求进行分析在需求调研之后，需要对各种各样的需求进行分析，在归纳梳理的基础上，提出满足特定需求的技术，在归纳梳理的基础上，提出满足特定需求的技术路线、获取相关技术和设施的策略与措施；路线、获取相关技术和设施的策略与措施；v为解决某一方面的问题，需要设立和实施科技发展为解决某一方面的问题，需要设立和实施科技发展主题（专项）；主题（

40、专项）；v一个主题（专项）中，往往设立和实施若干个科学一个主题（专项）中，往往设立和实施若干个科学技术研究与试验发展的项目，每个项目之中，往往技术研究与试验发展的项目，每个项目之中，往往包含若干个课题；课题、项目、主题（专项）所取包含若干个课题；课题、项目、主题（专项）所取得的科学技术成果，需要通过进一步的组织协调，得的科学技术成果，需要通过进一步的组织协调，广泛地得到应用。广泛地得到应用。v同时，独立研究机构取得的科学与技术创新的知识同时，独立研究机构取得的科学与技术创新的知识、方法和手段、方法和手段,需要政府部门运用多种手段促进其应需要政府部门运用多种手段促进其应用和推广。用和推广。四、突

41、出政府科技管理的地方特色v我国地域辽阔，资源禀赋程度差异很大，经济、科我国地域辽阔，资源禀赋程度差异很大，经济、科技和社会发展不平衡，各地方科技管理的机制和模技和社会发展不平衡，各地方科技管理的机制和模式也不应当相同。但是在实际上，式也不应当相同。但是在实际上，地方与中央的职地方与中央的职能并没有形成合理的分工，职能同构现象严重，难能并没有形成合理的分工，职能同构现象严重，难以突出地方特点。以突出地方特点。省一级地方科技主管部门的管理省一级地方科技主管部门的管理职能在很大程度上是国家科技部职能的翻版，既没职能在很大程度上是国家科技部职能的翻版，既没有与中央政府职能有一定的区分，也没有很好地体有

42、与中央政府职能有一定的区分，也没有很好地体现地方的特点。现地方的特点。v国家科技部的国家科技部的宏观职能宏观职能几乎在各地方都有体现：从科几乎在各地方都有体现：从科技发展战略、科技规划、科技体制与机制、科技经费技发展战略、科技规划、科技体制与机制、科技经费管理、支持基础研究与高技术、支持高新技术产业、管理、支持基础研究与高技术、支持高新技术产业、科技基础条件、科技人才、科技合作与交流、科技政科技基础条件、科技人才、科技合作与交流、科技政策与科技体系建设、科技基础性工作等方面规定了国策与科技体系建设、科技基础性工作等方面规定了国家科技部的职责；而从一些省份科技管理部门的家科技部的职责；而从一些省

43、份科技管理部门的“三三定定”（部门主要职责、内设机构和人员编制规定的简（部门主要职责、内设机构和人员编制规定的简称称 ）来看；地方的职能也基本体现了这些方面。）来看；地方的职能也基本体现了这些方面。v地方政府科技管理过多考虑国家科技管理体系，这地方政府科技管理过多考虑国家科技管理体系，这导致导致两个层面的问题：一方面，两个层面的问题：一方面，随着地区的差异性随着地区的差异性不断增强，国家对地方的需求往往了解不够，国家不断增强，国家对地方的需求往往了解不够，国家层面的科技管理措施无法满足地方发展的需要；层面的科技管理措施无法满足地方发展的需要；另另一方面，一方面，地方科技管理职能过多参考国家科技

44、管理地方科技管理职能过多参考国家科技管理职能，致使地方特点无法突出，地方有限的科技资职能，致使地方特点无法突出，地方有限的科技资源无法充分配置到地方重大需求层面，造成科技资源无法充分配置到地方重大需求层面，造成科技资源的浪费。源的浪费。v因此，当前有必要强调各地政府科技管理要突出特因此，当前有必要强调各地政府科技管理要突出特色。色。v（一）地方政府科技管理的影响因素（一）地方政府科技管理的影响因素v区域内的区域内的传统文化传统文化会在一定程度上对人们思想中的会在一定程度上对人们思想中的创新意识产生潜移默化的影响；创新意识产生潜移默化的影响；自然资源自然资源具有很强具有很强的地域性，不同的地区拥

45、有不同的自然资源禀赋。的地域性，不同的地区拥有不同的自然资源禀赋。在特定的区划内，其区域在特定的区划内，其区域创新系统创新系统的自然资源禀赋的自然资源禀赋是特定的；由于地域文化的差异和自然资源禀赋的是特定的；由于地域文化的差异和自然资源禀赋的影响，某一特定地域内的影响，某一特定地域内的产业结构产业结构也就具有一定的也就具有一定的特性，农业资源、矿产资源、人力资源都会对地域特性，农业资源、矿产资源、人力资源都会对地域的产业结构产生影响。的产业结构产生影响。v具有不同的产业结构的行业，对创新的需求也不相同具有不同的产业结构的行业，对创新的需求也不相同；自然资源禀赋和社会资源禀赋对区划内的产业形成；

46、自然资源禀赋和社会资源禀赋对区划内的产业形成具有巨大的推动作用。通过偶然性自发形成、对已有具有巨大的推动作用。通过偶然性自发形成、对已有传统工艺不断改进、对原有生产企业的技术外溢等方传统工艺不断改进、对原有生产企业的技术外溢等方式，区划内将形成与其他区划内不同的产业，并在此式，区划内将形成与其他区划内不同的产业，并在此基础上形成特色产业的集聚和集群。不同特色产业需基础上形成特色产业的集聚和集群。不同特色产业需求有所不同，对原材料的种类和数量、人员的技术水求有所不同，对原材料的种类和数量、人员的技术水平以及技术要求也有差异。这些差异对区划内科技需平以及技术要求也有差异。这些差异对区划内科技需求也

47、会产生深远的影响；地方经济发展战略、产业结求也会产生深远的影响；地方经济发展战略、产业结构发展战略、社会发展战略及生态环境发展战略影响构发展战略、社会发展战略及生态环境发展战略影响着本地区科技管理的目标及方向。着本地区科技管理的目标及方向。v此外，经济全球化和国家科教兴国战略也影响着地方科技发此外，经济全球化和国家科教兴国战略也影响着地方科技发展；地方创新环境包括文化环境、制度环境、组织环境和信展；地方创新环境包括文化环境、制度环境、组织环境和信息环境等，是地方创新行为主体之间在长期正式或非正式的息环境等，是地方创新行为主体之间在长期正式或非正式的合作与交流关系基础上形成的。地方创新环境影响地

48、方科技合作与交流关系基础上形成的。地方创新环境影响地方科技人才的培养与成长、地方科技成果转化能力及吸引外部科技人才的培养与成长、地方科技成果转化能力及吸引外部科技资源的能力；国家与地方是整体和局部的关系，国家科技人资源的能力；国家与地方是整体和局部的关系，国家科技人员、机构、研究开发活动总要落在空间上，形成国家科技的员、机构、研究开发活动总要落在空间上，形成国家科技的空间布局，即区域布局，所以国家科技发展对地方科技也产空间布局，即区域布局，所以国家科技发展对地方科技也产生重要的影响；地方科技管理是技术和科技人才的区域流动生重要的影响；地方科技管理是技术和科技人才的区域流动市场在配置科技资源上的

49、体现和结果，其重要特征是开放性市场在配置科技资源上的体现和结果，其重要特征是开放性。因此，发展地方科技必须与地区外甚至是国外进行科技交。因此，发展地方科技必须与地区外甚至是国外进行科技交流与合作。在开放的市场经济条件下，区外科技资源日益成流与合作。在开放的市场经济条件下，区外科技资源日益成为地方科技发展所考虑的要素。为地方科技发展所考虑的要素。v（二）我国地方科技发展的类型（二）我国地方科技发展的类型v参考地方科技发展与科技管理体系的影响因素，根参考地方科技发展与科技管理体系的影响因素，根据科技活动与自然资源结合情况、基础研究比重、据科技活动与自然资源结合情况、基础研究比重、政府科技投入比例、

50、政府科技经费的投向、经济发政府科技投入比例、政府科技经费的投向、经济发展水平和科技能力等六个维度，把我国大陆展水平和科技能力等六个维度，把我国大陆31个省个省(区、市区、市)分成分成六种区域科技类型六种区域科技类型（吴贵生、魏守华（吴贵生、魏守华、徐建国：区域科技论，北京，清华大学出版、徐建国：区域科技论，北京，清华大学出版社社, 2007版。），如图版。），如图4。 图图4区域科技发展分类图区域科技发展分类图先导型先导型产业带动型产业带动型中游发展型中游发展型科技成果转化科技成果转化结合型结合型科技经济双落科技经济双落后型后型自然资源导向自然资源导向型型v第一类区域：先导型或龙头型。其特征是

51、：科技与第一类区域：先导型或龙头型。其特征是：科技与经济发展在全国处于发达水平，科技投入的强度在经济发展在全国处于发达水平，科技投入的强度在全国处于领先水平；科技投入的领域分布于科技研全国处于领先水平；科技投入的领域分布于科技研究和应用的各个领域。究和应用的各个领域。v第二类区域：产业带动型。其特征是：地区的科技第二类区域：产业带动型。其特征是：地区的科技与经济在全国均处于较发达水平，经济发展水平略与经济在全国均处于较发达水平，经济发展水平略高于科技能力；科技投入的强度略逊于先导型区域高于科技能力；科技投入的强度略逊于先导型区域，科技投入领域分布于科技研究和应用的各个领域，科技投入领域分布于科

52、技研究和应用的各个领域，但主要集中在应用基础研究、应用研究、开发和，但主要集中在应用基础研究、应用研究、开发和产业化四个阶段。这类区域在促进区域经济发展的产业化四个阶段。这类区域在促进区域经济发展的同时，应重视基础研究，逐步向先导型区域转移。同时，应重视基础研究，逐步向先导型区域转移。v第三类区域：中游发展型。其特征是：科技能力中等第三类区域：中游发展型。其特征是：科技能力中等，经济水平中等，对自然资源依赖不大，政府，经济水平中等，对自然资源依赖不大，政府R&D经费投入比重不突出，科技投入的强度处于全国中等经费投入比重不突出，科技投入的强度处于全国中等水平，科技投入领域主要集中于应用研究、开发

53、和产水平，科技投入领域主要集中于应用研究、开发和产业化三个阶段。这类区域要加强科技对经济的衔接力业化三个阶段。这类区域要加强科技对经济的衔接力度和结合程度。度和结合程度。v第四类区域：科技成果转化结合型。其特征是：科技第四类区域：科技成果转化结合型。其特征是：科技能力强于经济发展，国家在这类区域的科技布局比重能力强于经济发展，国家在这类区域的科技布局比重也较大，科技投入的领域分布于基础研究、应用基础也较大，科技投入的领域分布于基础研究、应用基础研究和开发三个阶段，其中基础研究在很多领域在全研究和开发三个阶段，其中基础研究在很多领域在全国处于领先水平。这类区域要注重科技成果转化，促国处于领先水平

54、。这类区域要注重科技成果转化，促进科技对经济的推进力度，科技要加大对开发和产业进科技对经济的推进力度，科技要加大对开发和产业化的投入力度。化的投入力度。v第五类区域：科技经济双落后型。其特征是：经济发第五类区域：科技经济双落后型。其特征是：经济发展水平和科技能力均落后，基础研究薄弱，政府展水平和科技能力均落后，基础研究薄弱，政府R&D经费比重较大，在科技研发中起着重要的作用经费比重较大，在科技研发中起着重要的作用，科技投入的强度处于全国落后水平，科技投入领域，科技投入的强度处于全国落后水平，科技投入领域无特色且投入强度不足。这类区域要注重科技的倾斜无特色且投入强度不足。这类区域要注重科技的倾斜

55、，政府的作用仍很大。，政府的作用仍很大。v第六类区域：自然资源导向型。其特征是：具有较强第六类区域：自然资源导向型。其特征是：具有较强的自然资源优势，经济发展水平和科技能力均落后，的自然资源优势，经济发展水平和科技能力均落后，个别省区属于全国最落后的区域。这类区域要依托本个别省区属于全国最落后的区域。这类区域要依托本地特色的自然资源优势，促进相关产业的发展。地特色的自然资源优势，促进相关产业的发展。v（三）地方特色的体现（三）地方特色的体现v在战略层面上，主要体现在有地方特色的科技发展战在战略层面上，主要体现在有地方特色的科技发展战略、法规政策等。科技发展战略，包括战略布局、目略、法规政策等。科技发展战略，包括战略布局、目标、科学技术发展的重点方向、资源的配置等，要与标、科学技术发展的重点方向、资源的配置等，要与当地经济社会发展战略相互协调、相互促进。制订科当地经济社会发展战略相互协调、相互促进。制订科技发展规划，应当围绕当地总体发展规划，瞄准当地技发展规划，应当围绕当地总体发展规划，瞄准当地长远发展目标，依托当地优势科学技术资源，设计有长远发展目标，依托当地优势科学技术资源，设计有针对性的法规政策和措施，打破制约