第八章：城市基础设施管理

1、1重点内容：v城市基础设施的分类v基础设施供给的影响因素v城市基础设施的供给方式v中国城市基础设施建设的问题v城市基础设施建设的资金来源v基础投融资体制改革的基本方向v城市基础设施民营化的主要形式v城市交通运输的问题和改革思路第第 8 章章 城市基础设施管理城市基础设施管理28.1 8.1 城市基础设施概述城市基础设施概述1.城市基础设施的概念城市基础设施的概念v基础设施（urban infrastructure），是保障城市生产和生活顺利进行的各种基础性物质设施以及相关产品和服务的总称。v它是城市达到经济效益、环境效益和社会效益的必要条件之一。8.1.1 城市基础设施的含义城市基础设施的含义

2、32.城市基础设施的分类城市基础设施的分类v按照其服务的性质，可以分为以下两类：（1）工程性基础设施（2）社会性基础设施4v城市能源供应设施v城市供水排水设施v城市交通运输设施v城市邮电通信设施v城市环保环卫设施v城市防卫防灾设施51.公用性和公益性公用性和公益性v 城市基础设施与其他主体设施的显著区别在于，后者可能只为某些企业或人提供服务，而城市基础设施必须为全社会、全体市民提供服务v 城市基础设施是公共的开放系统，不能拒绝任何使用者的需求v 所提供的产品和服务： 福利品：道路、公厕、下水道、桥梁、绿地 商品：自来水、电力、煤气、电信、邮政 即使作为商品也是公共商品（public goods

3、），而非私有品，一个人的使用不能以排斥其他人的使用为前提v出于社会公平、社会稳定及社会伦理的原因，对于一些收费、实行商品化管理的服务和供应，也必须无偿供应或低价供应8.1.2 8.1.2 城市基础设施的特征城市基础设施的特征62.自然垄断性自然垄断性v自然垄断理论：平均成本持续下降v高额的初始固定成本以及相对较低的可变运营成本，产品数量增加可不断摊薄固定成本导致平均成本持续降低v具有网络特性的基础设施具有更明显的自然垄断性如交通、通讯、电力等，节点越多流量越大收益越大v市场规模扩大和技术进步使得基础设施的自然垄断性发生变化技术水平不变的条件下，市场规模扩大可以使自然垄断行业成为竞争性行业替代技

4、术和替代能源的出现可以使细分行业之间出现竞争，如管道煤气和地方电网、各种有线电话之间的竞争73.成本沉淀性成本沉淀性v初始投资巨大，而且资金一旦投入，短期无法周转为其他项目所用。4.超前性和系统性超前性和系统性v城市基础设施建设具有统一性和超前性先地下，后地上留有余地5.不可移动性不可移动性v城市基础设施只能立足于向固定地理区位的居民服务。81.城市基础设施是发挥城市多元功能的物质基础2.城市基础设施是形成经济集聚效应的重要保障3.城市基础设施是提高市民福利水平的物质条件4.城市基础设施是实现正外部效应的重要手段8.1.3 城市基础设施的作用城市基础设施的作用91.城市经济发展水平2.城市政府

5、职能定位3.基础设施投融资体制8.1.4 基础设施供给的影响因素基础设施供给的影响因素108.2 8.2 城市基础设施建设城市基础设施建设1.城市基础设施的建设规模和供给水平大幅提高2.基础设施在经济发展中的基础性地位得到加强3.基础设施领域的市场化改革取得初步进展8.2.1 中国城市基础设施的建设现状中国城市基础设施的建设现状中国城市基础设施竞争力上海最好中国城市基础设施竞争力上海最好 威海成本最低威海成本最低11v由中国社会科学院财政与贸易研究所倪鹏飞博士牵头，两岸四地城市竞争力专家共同携手，国内著名高校、国家权威统计部门和地方科研院所近百名专家历时大半年时间联合完成的2009年中国城市竞

6、争力蓝皮书：中国城市竞争力报告（以下简称报告）于2009年4月14日在北京发布。据悉，蓝皮书15日将在香港发布。【直播实录】v报告又对294城市中的51个重点城市的基础设施竞争力及其分项竞争力进行比较，并发布了中国城市基础设施竞争力报告：v基础设施竞争力：上海最好，经济越发达基础设施越完善。竞争力前10名依次是：上海、香港、北京、广州、深圳、青岛、天津、澳门、大连、厦门。v市内基本基础设施：北京第一，特直副城市最好。竞争力前10名依次是：北京、香港、上海、深圳、杭州、广州、青岛、天津、沈阳、长沙。v对外基本基础设施：上海最好，广东城市突出。竞争力前10名依次是：上海、广州、香港、澳门、深圳、北

7、京、青岛、天津、大连、东莞。12v信息技术基础设施：上海位居榜首，地级市城市位置靠后。竞争力前10名依次是：上海、石家庄、香港、长春、深圳、南昌、北京、青岛、厦门、长沙。v基础设施成本：威海成本最低，地级城市表现最佳。竞争力前10名依次是：威海、沈阳、西安、泉州、潍坊、扬州、厦门、台州、嘉兴、南通。v这份由社会科学文献出版社出版的蓝皮书是中国城市竞争力课题组的第七次年度报告，报告主题前瞻、评述客观、内容丰富、数据翔实，报告对各级政府尤其是城市政府部门、国内外企业、有关研究机构、社会公众具有重要的决策参考意义和研究借鉴价值。v文章来源: 中国网13v中国城市基础设施质量指数排名中国城市基础设施质

8、量指数排名v在基础设施指数排名中，前10名是：北京、上海、深圳、广州、南京、厦门、武汉、大连、重庆、青岛，后10名是：长春、芜湖、徐州、威海、台州、绍兴、金华、淄博、镇江、嘉兴。v基础设施指标由市内商务设施质量指数、对外基本基础设施质量指数、信息技术基础设施指数、基础设施成本指数组成，这四类指标的排名状况如下：v市内商务设施质量指数排名。市内商务设施质量指数由旅游会展设施状况、供电丰富度、交通拥挤度三个指标组成，前10名城市分别为：北京、上海、深圳、广州、南京、东莞、重庆、武汉、青岛、大连，后10名为：台州、威海、长春、徐州、呼和浩特、金华、淄博、绍兴、镇江、嘉兴。v对外基本基础设施质量指数排

9、名。这种通过对外大型设施而提升城市竞争力的方式，在城市排序中可以明显看出：前10名为：广州、上海、厦门、北京、武汉、深圳、福州、大连、重庆、南京，后10名是：徐州、苏州、石家庄、常州、绍兴-镇江、台州、淄博、嘉兴、金华，东部沿海城市及省会城市、直辖市的路网设施、港口设施、航空设施的建设力度较强。14v信息技术基础设施指数排名。信息技术基础设施由通讯设施、网络设施、电脑设施三个指标组成，信息化建设较好的前10名城市为：深圳、广州、惠州、珠海、上海、东莞、北京、佛山、中山、福州，而技术性基础设施建设较差的后10位城市为：南京-常州-嘉兴、武汉、西安、徐州-镇江、台州、淄博、重庆、呼和浩特。v基础设

10、施成本指数排名。基础设施成本主要由市内设施成本、对外交通成本、通讯信息成本组成，前10名城市是：泉州、徐州、南京、沈阳、福州、乌鲁木齐、呼和浩特、惠州、杭州-常州，后10名是：南昌、大连-南宁、天津、芜湖、成都、烟台、西安、佛山、上海。1516v全球城市基建排名全球城市基建排名 北京上海在北京上海在80位之后位之后v(记者 韩硕)总部位于美国纽约的全球领先咨询机构美世咨询公司3日发布了2012美世城市基础设施排名和2012美世全球城市生活质量调查排名。新加坡在城市基础设施排名中排名世界第一，德国的法兰克福和慕尼黑并列第二，中国内地城市中上海、北京分别以第86和93位跻身前100名。v亚太地区除

11、新加坡外，香港位居第六名、悉尼位居第8名，成为城市基础设施建设排名前十的城市。日本、澳大利亚、新西兰的一些城市和韩国首尔亦名列前50名。孟加拉首都达卡是亚洲基础设施建设排名最低的亚洲城市，在221个全球城市中排名第205。此外，中国的城市中：南京、成都分列第117和118位、广州第125位、深圳第132位，沈阳、青岛分列第151、152位，吉林位列第156位。v2012美世城市基础设施排名根据电力、供水情况、电话、邮件、公共交通、交通拥堵以及机场的效率等指标为衡量标准，以纽约为基准城市，对全球221个城市的基础设施进行评级。vv2012美世全球城市生活质量调查排名中，奥地利维也纳、瑞士苏黎世和

12、新西兰奥克兰位居前三、新加坡位居第25位，继续保持亚洲第一的位置。其他位居前100的亚洲城市还有日本的东京、神户、横滨、大阪、名古屋;韩国首尔、釜山;中国香港、台北、上海、马来西亚吉隆坡、新山等。v美世的调查结果称，2012年亚太地区城市在全球生活质量指数中排名较高。但美世全球员工流动业务亚太地区负责人菲里斯坦利表示，亚太地区城市之间存在着明显的差距，有些城市的生活质量得到了部分改善是因为这些城市投入大量资金到基础设施建设和公共服务当中。他称，大城市之间的竞争在不断增加，目的是为了更好地吸引跨国公司、外国人、海外派遣员工和游客。然而有相当数量的亚洲城市排名位列后四分之一，这主要是由于频繁的政治

13、动荡、较差的基础设施以及陈旧的公共服务。据人民网17181.城市基础设施建设发展很不均衡2.城市基础设施建设总体水平不高3.城市基础设施投资渠道单一4.城市基础设施运营方式落后5.基础设施市场化改革缺少政策配套8.2.2 城市基础设施建设存在的问题城市基础设施建设存在的问题191.国外城市基础设施的供给改革国外城市基础设施的供给改革（1）政府投资）政府投资v在20世纪70年代以前，发达国家大多把城市基础设施视为具有自然垄断性质的社会福利产品，都侧重于对城市基础设施实行公有化管理。因此，政府投资的公共企业在城市基础设施中占有重要地位。从二战后到20世纪70年代，英国和法国的国有企业比重都有明显上

14、升。8.2.3 国外城市基础设施的建设发展国外城市基础设施的建设发展v据统计，英国国有企业在国民经济中的比重上升到20%。法国国有企业从战前的11家猛增到103家。西班牙的公共企业占全国造船业的80%、交通和通信业的59%。希腊电力工业、铁路运输和邮电部门几乎全部由公共企业经营。v从构成上看，公共企业大多集中在燃料、电力、交通、邮政、电信、自来水和钢铁等领域，除钢铁产业外，大多属于基础设施和公用事业。v据统计，在20世纪70年代，发达国家国有企业产值占国内生产总值的比重平均在10%左右，国有企业投资占全国总投资的比重平均为20%。2021（2）私有化改革）私有化改革v从20世纪80年代开始，发

15、达国家开始推行私有化，扩大市场准入，让私人企业介入基础设施运营。私有化改革最早从英国开始。v私有化改革最早是从英国开始的。1979年，撤切尔夫人上台后，英国开始推行私有化政策。起初，只是出售诸如英国宇航公司、英国联合港口公司、国际航空无线电公司等少数公司的股票。1984年后，私有化范围进一步扩大，涉及的部门和行业越来越多，私有化收入也急剧增加。从1984年电信公司私有化到80年代末这一时期，英国政府共得到370亿英镑的收益。v20世纪80年代私有化主要集中在航空、电信、能源、电力、供水、天然气等自然垄断企业。v20世纪90年代私有化扩大到邮政、铁路、运输等部门。同时，公共住房，甚至部分卫生、教

16、育部门也开始了私有化的进程。私有化帮助政府收回了投资，增加了税收，同时又减少了支出，长期困扰英国政府的财政问题大大缓解，英国经济从此开始走向复苏和稳定发展的新时期。22v美国的私有化始于1981年，当时提出拍卖联邦政府的联合铁路货运公司。1982年，里根政府又向国会提出拍卖部分国有土地。1986年，里根政府在1987年财政预算草案中，提出了出售包括海军石油储备区、全国铁路客运系统、电力销售机构等在内的12项民营计划。19881992年，出售联邦资产及减少补助金额共达24亿美元。这样不仅大大地减少了政府工作人员的数量及财政预算，而且每年可增加50亿美元的财政收入。v法国政府也进行了大规模的私有化

17、。1986年3月，希拉克政府上台之后，制定了有关国有企业私有化的法规。按照法律规定，将65家企业和银行及一家电视台私有化，总资产多达2750亿法郎。1993年、1994年、1995年私有化收入分别达到7l亿美元、128亿美元、57亿美元。23（3）激励性规制）激励性规制v在公共企业私有化以后，一些私人企业可能利用其大公司的地位，排斥其他竞争对手，维持对市场的垄断地位。为了促进有效竞争，保障消费者权益，城市政府需要对公用企业实施激励性规制。20世纪80年代中后期以来，激励性规制迅速发展起来。24252.国外城市基础设施建设的启示国外城市基础设施建设的启示（1）准确定位城市政府的基本职责（2）基础

18、设施的投资主体多元化（3）依法调整各方经济利益关系261.财政预算2.银行贷款3.市政债券4.城市经营5.使用者付费6.民间资本8.2.4 城市基础设施建设的资金来源城市基础设施建设的资金来源27v美国市政债券（Municipal Bonds）是美国的州及市镇地方政府为了筹集市政建设所需资金所发行的债券。v美国的州及市镇地方政府的各级行政当局，包括某些特别的行政当局，如高等院校当局，水利当局、高速公路当局以及国家所属机场的当局，都可以发行这种具有政府公债性质的债券。v市政债券起源于19世纪20年代的美国，当时城市建设需要大量的资金，地方政府部门开始通过发行市政债券筹集资金， 28市政债券=地方

19、政府债券？市政债券一般分为两种类型：v一般责任债券（general obligation bonds ）：由州、市、县或镇（政府）发行的，并且以发行者的税收能力为后盾（以一种或几种方式的税收），其信用来自发行者的税收能力。 v收益债券（revenue bond ）：是由为了建造某一基础设施依法成立的代理机构、委员会和授权机构，如修建医院、大学、机场、收费公路、供水设施、污水处理、区域电网或者港口的机构或公用事业机构等所发行的债券，其偿债资金来源于这些设施有偿使用带来的收益。 29v对于一般责任债券，我们可以进行以下理解：第一，这种债券是以地方税收能力作为信用基础的，违约的情况极为罕见，本金和利

20、息都能定期足额及时支付，因此也被称为“信息与信誉完备债券（full faith and credit bonds）”（与“金边债券”有些相似）。第二，这种债券以发行人（有关地方政府）的一种或几种方式的税收作为偿债资金，与各级政府的财政收入预算联系在一起。 30v对于收益债券第一，这类债券是“地方政府”的代理机构或授权机构发行，其偿还资金来源于投资项目的收益第二，“地方政府”并不为此类债券的偿还进行担保，不是“地方政府”财政预算中的直接债务或者或有债务，与“地方政府”预算既无直接联系，也无间接关系 31发行市政债券的作用v为地方政府提供了一个非常灵活的金融管理工具，降低了市政建设的融资成本v为投

21、资者提供了一个好的投资工具，吸引私营企业和国外投资者进行新的商业投资v改善地方经济和公共服务，提高地方就业水平v可能引发地方政府破产328.3 8.3 基础设施运营体制基础设施运营体制1.公办公营公办公营v即由政府直接投资和经营城市基础设施。这类基础设施的公益性最强，有的没有直接的利润回报。但它们涉及每个市民的切身利益，正外部效应显著。2.公私合作公私合作v其是指政府以参股入股、财政补助、优惠政策等方式，与私人部门建立合作关系，联合提供城市基础设施及其服务。8.3.1 城市基础设施的运营方式城市基础设施的运营方式333.私人经营私人经营v即政府以公开招标、特许经营或开放竞争等方式，吸引私人部门

22、直接投资于基础设施建设领域，由民营企业负责基础设施项目的投资、生产和运营。341.政府直接生产2.政府间协议3.合同外包4.特许经营5.政府补助6.政府参股7.自由市场8.3.2 城市基础设施的供给方式城市基础设施的供给方式351.投资主体多元化2.资金来源多元化3.公用事业商品化4.经营管理企业化8.3.3 基础设施投融资体制改革基础设施投融资体制改革361.城市基础设施的民营化改革城市基础设施的民营化改革v20世纪80年代以来，西方国家放松了对基础设施行业的政府规制，实行开放市场和有效竞争，许多私人企业进入基础设施领域，有效提高了经济效率和服务质量。v城市基础设施的民营化改革，是一种政府不

23、以直接投资者或借款人的身份介入具体项目，转而通过提供政策优惠、特许经营权等方式，引导私人部门参与基础设施建设和运营的做法。8.3.4 城市基础设施的民营化趋势城市基础设施的民营化趋势372.城市基础设施民营化的优势城市基础设施民营化的优势（1）民营化是提高基础设施供给效率的重要途径。（2）民营化可为市民提供多元化的服务选择。（3）民营化有利于实现规模经济。383.城市基础设施民营化的现状城市基础设施民营化的现状v进入21世纪以来，中国开始实施基础设施民营化改革。在中央政府促进民间投资的政策引导下，城市基础设施领域开始引入市场机制，允许民间和国外资本进入可经营性的基础设施领域。v目前，在城市公交

24、、供水、供气、供热、公交、垃圾处理、污水处理等行业，一些城市已经开始实施特许经营权拍卖，并对国有存量资产进行整体或部分转让，民营企业投资的比重增加很快。但总体而言，国有企业仍在城市基础设施投资中占据主导地位。v为加快推进可经营性基础设施的民营化发展，2004年5月1日，建设部发布市政公用事业特许经营管理办法，这是中国第一部市政公用事业特许经营的规章制度。394.基础设施民营化的主要形式基础设施民营化的主要形式v发达市场经济国家的城市基础设施运营，大都采用公私合作（public private partnership，PPP）和民营化形式，即政府机构与私营企业结成合作关系，利用国际和国内私人资本

25、进行基础设施建设和运营。私人企业在提供基础设施及其服务的同时，可以获得合理的利润回报。404.基础设施民营化的主要形式基础设施民营化的主要形式v公私合作和民营化的具体模式主要有：（1）“建设经营转让”模式（build-operate-transfer model, BOT）（2）“股份制”模式（joint-stock model，JSM）（3）“永久专营”模式（perpetual franchise model, PFM）（4）“建设转让经营”模式（build-transfer-operate model, BTO）（5）“购买建设经营”模式（buy-build-operate model）4

26、1v（6）“租赁经营开发”模式（lease-develop-operate model, LDO）；v（7）“合同外包”模式（contracting out model, COM）；v（8）“建设拥有经营”模式（build-own-operate, BOO）；v（9）“建设经营补助”模式（build-operate-grants BOG）428.4 8.4 城市交通运输管理城市交通运输管理1.城市交通运输的概念城市交通运输的概念v城市交通由对外交通系统和内部交通系统所组成。v城市对外交通系统是城市与外界进行物质和能量交换的联系系统，它包括铁路、公路、航空、水运等交通方式。v城市内部交通系统是实

27、现人和物在城市内部不同区域的空间位移的联系系统。v由交通动力系统、交通工具系统、交通道路系统、交通枢纽系统和交通管理系统五个部分组成。8.4.1 城市交通运输的含义城市交通运输的含义43v城市交通运输系统的发展变迁，大体经历了四个阶段：v（1）自然力与动物力时代v（2）蒸汽力时代v（3）内燃机时代v（4）综合动力时代442.2.城市交通运输城市交通运输的主要特点：的主要特点：v 城市公路、铁路、地铁、航道、海底隧道、车站、码头一应俱全，交通运输点、线、面紧密结合。交通运输点、线、面紧密结合。v 由于运输的重点是客运，故行人和车辆流动方向和数行人和车辆流动方向和数量经常变化量经常变化，上下班时是

28、城市客运高峰期。v 因人车混合运行，是典型的混合交通典型的混合交通。故交通安全问题显得格外重要。v 因城市道路交通设施和管理设施多，所以需占用大量的城市面积和空间，是城市的一个有机组成是城市的一个有机组成部分部分。45 读读香港城区交通运输状况图香港城区交通运输状况图，看一看城市交通运，看一看城市交通运输有什么特征？输有什么特征？思考：思考： （1）图中有哪些线和点，分布有什么特点？）图中有哪些线和点，分布有什么特点？ （2）交通运输的数量在时间分布上有什么特点？）交通运输的数量在时间分布上有什么特点？ （3）交通运输可能出现的主要问题？）交通运输可能出现的主要问题？ 46473.城市交通系统

29、的基本形式城市交通系统的基本形式（1）棋盘式（2）放射式（3）环状式（4）自由式（5）多中心组团式48棋盘式v棋盘式道路系统，采用的是轴线对称的方格网式结构，东南西北方向明确。v是中国道路网规划的一种典型图式，如北京，西安等城市4950西西 安安问：方格形道路网的优点是什么？问：方格形道路网的优点是什么？有什么缺点？有什么缺点？51棋盘式优点： 街坊整齐，便于布置建筑 易于识别方向，交通组织简便缺点 增加了对角线之间的交通成本和时间52放射式 先确定市中心 然后围绕市中心建设放射形道路网络欧洲如莫斯科，中国的成都53读读莫斯科市的环行放射式道路网图莫斯科市的环行放射式道路网图思考：思考： 莫斯科市交通运输网是什么格局？莫斯科市交通运输网是什么格局？ 如果城市交通没有环行