和合大观统领流域治污规划（夏青）.doc

1、和合大观统领流域治污规划（夏青）我国多部门具有涉水管理权限，跨行政区界河流又涉及多区域利益，跨部门、跨区域的诸多利益冲突汇聚于流域，因此，中国的流域水污染防治规划必须针对这一国情特点，实行有效对策才有可能有所作为。流域治污要把建立跨越部门权限和地域界限形成合力的机制作为重要目标，建立从山顶到海洋的五大系统，整体提升环境保护的基础能力。流域是国民经济发展、社会进步和实践生态文明的基本单元，需要从流域综合管理的法规、标准体系入手，破解跨部门、跨区域如何形成治污合力的难题。流域治污需要合力自“九五”计划起，我国以重点防治三河三湖污染为标志，逐步形成了以流域水污染防治规划为主要依据的水污染防治格局，并

2、在水污染防治法中予以授权。这是借鉴世界各国成功经验的正确之举。但是，流域治污的效果并不理想，根由在于我国多部门具有涉水管理权限，跨行政区界河流又涉及多区域利益，跨部门、跨区域的诸多利益冲突汇聚于流域，因此，中国的流域水污染防治规划必须针对这一国情特点实行有效对策才有可能有所作为。总理在三河三湖治污_年后，审时度势发出指示：“三河三湖水污染防治工作需要认真总结经验教训，改进计划编制、审批、管理和检查工作，使其真正起到宏观指导作用，落实项目责任，提高水污染防治效益。”副总理要求环保部会同有关部门认真落实家宝同志批示精神，对三河三湖防治工作进行认真深入地分析p 总结，提出改进工作的举措，提高计划执行

3、的有效性。温总理与克强副总理的指示，指明了流域水污染防治规划应从四方面改进： 一是流域规划真正起宏观指导作用；二是总结三河三湖水污染防治经验教训，有的放矢落实改进举措；三是多部门合作，完善计划编制、审批、管理和检查工作系统；四是在计划有效性和提高水污染防治效益上下功夫。基于上述四个方向性的任务，需要进行跨部门、跨学科、跨区域的合作，才有可能走出流域综合管理的体制、机制创新之路；全面倡导并逐步实现水资、水环境、水生态保护目标融为一体；落实“断面水质标准考核”、“以奖促治”、“休养生息”、“赔付补偿”等战略性措施；提高“污染物排放总量控制”、“排污许可证”等执法手段与有关部门取水、纳污、限排、城乡

4、规划与生态规划合一等管理手段的结合水平；发展污染控制区削减排污量、有效改善水质的因地制宜技术；开拓并实行各部门先期介入规划，在参与编制中形成治污合力的计划编制审批系统。使我国的流域水污染防治工作成为建设资节约型、环境友好型社会的重要组成部分，流域水污染防治规划真正成为全社会节水治污有权威的宏观指导性文件。中国第一个流域治污规划出自淮河。1995年8月8日，我国历史上第一部流域性治污法规淮河流域水污染防治暂行条例颁布。这部法规明确提出：1997年实现全流域工业达标排放，2000年实现淮河水体变清。以此法规为依据编制的淮河流域水污染防治规划提出了两步走的战略，即第一步，1997年通过工业污染达标，

5、污染物年排放总量减排至87万吨（以COD计）；第二步依靠城市污水处理，进一步削减总量至36.8万吨（以COD计）。反思这一宏观指导方略的贯彻，欠缺的就是合力。因为工业污染达标，不能仅靠“关、停、禁、改、转”，而要有达标技术，需要行业在清洁生产基础上，开拓实用、可行技术。没有达标技术的支撑，工业污染达标的成果就不牢靠，以至于2000年全国工业污染达标的捷报之后，工业污染逐渐淡出，其污染河流的第一位作用未坚持给予重视，还出现了城市生活污染大于工业污染之说。由此带来了许多不合理，如水利部门测定的入河排污总量竟大于环保部门统计的入河排污总量，大量的污水处理厂投产，却没有实现预期的河流水质变化，原因很清

6、楚，工业污染还在起控制河流水质的作用，统计的入河排污量不真实。再谈及城市污水处理厂建设，治污规划是根据削减排污总量的需要规划污水处理厂项目，没有顾及城市建设规律，是道路、管网规划在先，后才有污水处理厂建设，这里又缺了一个合力，即与城市规划互为支撑。自2000年至20_年，全国新建污水处理设施是建国50年的两倍，运行负荷量仅为60%左右，教训不能遗忘。在中央领导直接关注的渤海环境保护总体规划中，确定的渤海六大问题中，五项与流域治污有关。1. 入渤海淡水量较1980年前后明显减少，渤海盐度明显升高，海水入侵面积扩大，淡水咸化，水质变差，水环境基础条件逐年降低。2. 陆域入海污染物排污总量居高不下，

7、 20_年入海COD排放总量为150万吨，部分区域海洋功能受损。3. 湿地面积萎缩，生态防护林体系尚未形成。4. 溢油风险加大，赤潮发生概率增大。5. 渤海碧海行动计划中40%的项目未得到有效实施，已完成的治污项目运行效率较低。6. 渤海环境保护工作缺乏系统性，尚未形成海陆一体、综合治理的机制，也未形成陆域、海域和流域联动的部门、地方间协调机制和工作合力。合力于和谐理念污染是在经济社会发展过程中产生的，也只能在经济社会发展过程中解决，随着发展的内涵越来越纳入科学发展观的轨道，和谐理念也就越贴近我们。因为发展不再是经济增长的代名词，而是社会加人。即建设资节约型、环境友好型社会加改善和提高全体人民

8、的生活质量，才谓发展。发展随之带来的是新的社会主义核心价值体系，促进人与人、人与社会、人与自然和谐。流域治污中有很多不和谐话题等待我们去破解：1.两个法律依据：水污染防治有水污染防治法，水资保护有水法，二者怎样融和呢？美国清洁水法规定在流域水资规划的基础上，制定流域治污规划，可以借鉴。2.两种功能区：同一条河流，可以有水功能区、水环境功能区两种划分，在环评和水资保护上，必须依据不同的功能区划分名称。以至于在南水北调中线水保护规划中为避免部门争执，改叫控制区。有的规划争执妥协为加括号，二者兼之。许多省已经完成了二者的整合，国家还应该等吗？3.两类水质评价方法：水利部门的河长评价，环保部门的断面评

9、价，都依据国家地面水水质标准，又都违背原标准的评价准则。所以在渤海环境保护总体规划的会签过程中，由于争执不下，将两方面的评价结果全部删去，要求按国家标准共同研究水质评价方法。4.两套排污量数据：前己述及，水利部实测的入河排污量数据普遍大于环保部门的排污量统计数据，可以互为校验，却互不认账。编制南水北调东线治污规划时，环保、水利、城建三方面的数据互为校核，正确确定用水量、排水量、排污量、入河量和水质断面校核，向国务院领导汇报得到肯定，表明技术上并无困难。5.两项许可：取水有取水许可，排污有排污许可，两项许可来自两个部门，两部门联手，对于重点污染的控制不是更为有效吗？我们期望的和谐愿景是一个流域从

10、山顶到海洋无缝联接。所谓无缝有三个层次：第一是自然无缝：降雨、汇流、径流、河流、海洋；第二是认识无缝：水资、水环境、水生态；第三是行动无缝：取水、节水、排水（量与质）、出境水、限采地下水。在渤海环境保护总体规划中，贯彻海陆统筹，河海兼顾；防治并举，综合整治；科学规划、分步实施；因地制宜、突出重点；整合资、创新机制五项基本原则，形成了以海定陆的基本思路。即：全面加强从海洋到河流，从入海口到流域上游地区的污染控制，并把陆地污染控制、流域水资与水环境综合管理，以及海域保护有机结合起来。实现点、面同时控制，水量水质同时监管，海域、沿海城市与入海河流流域同时规定节水、治污任务。把建立跨越部门权限和地域界

11、限形成合力的机制作为重要目标。流域治污要形成合力，建立从山顶到海洋的五大系统：在海域，加强重点环节和关键领域保护与防治，建立渤海污染防治与生态保护系统；在陆域，面点治防联动，建立陆域污染控制和综合治理系统；在流域，全面实施节水治污战略，建立流域水资和水环境综合管理与整治系统。同时，着力攻克关键技术，建立渤海环境保护科技支撑系统；强化责任分工与力量整合，建立渤海环境监测、预警和应急处置系统，整体提升渤海环境保护的基础能力。其中体现合力的突破点有三个：1. 陆海一体，统筹建立环境监测、监视、预警和应急系统工程在海洋环保法颁布之后，第一次按照法律规定的分工统筹建立渤海环境监测系统。规划各类监测、监视

12、、预警和应急系统建设工程，包括监测系统、监视与应急系统、环境灾害预警系统、入海河流水质水量监测系统、环境污染监管监测系统、水生生物与渔业生态监测系统、信息平台以及业务技术支撑体系等八部分。2. 实施三大流域水资水环境综合管理战略行动在黄河、海河、辽河三大流域，实现水质、水量统一管理。逐步应用ET（土壤植物蒸腾、蒸发量）指标，监督、监测节水效果，推行水质、水量全方位总量控制。总量控制满足生产、生活和生态用水要求的地表水量，实现采补平衡的地下水可开采量，实现水功能区达标的污染物允许入河量，满足渤海环境保护要求的入渤海水质和水量。从建设资节约型、环境友好型社会的总体目标出发，在与渤海相连的三大流域同

13、时推行措施，满足入海主要河流生态环境用水量，实现多年平均入海水量达到400亿立方米的目标。这是流域水资、水环境管理从单一向综合发展的重要战略行动。要实现流域与区域统筹，河与岸统筹，水质与水量统筹，需要在实施“三大流域水资、水环境综合管理战略行动计划”的过程中，把节水权、取水权、排水权具体分解为节水（ET）总量指标、取水总量指标、排水总量指标、地下水可采水总量指标、出境或入渤海水量和水质指标等五个总量控制指标，并切实做到统一联动。当前，入海污染物总量底数不清，要抓紧开展入渤海排污口、入海河流的水质、水量统一监测，确定入海污染物总量，并分水期进行污染物总量控制分配。环保、水利、海洋等部门要联合做好

14、相关调查工作，制定总量控制分配方案。分配方案包括直排口和入海河流两种类别。其中，直排口分配至汇流区域内的重要污染和污水处理厂排放口；入海河流则分配至各入河排污口，并上溯到各入河排污口的汇流区域，对汇流区域内的主要污染和污水处理厂排放口分配总量控制指标。在入海污染物总量控制制度未建立之前，将以入海河流水质达标考核制度考核陆域污染物总量控制。水利、环保部门对规划中提出的主要入海河流的纳污能力及限制排污总量的分期实施方案进行论证，并提出分期实施方案，做为入海污染物总量控制的组成部分。同时，严格执行国家地表水水质标准，完善水质评价方法。按照“统筹规划、突出重点、逐步实施、全面推进”的原则，近期（202

15、220XX年）将以次级流域综合整治为突破口，在渤海区域建设一主四辅示范区，即山东小清河流域主示范区、河北子牙河流域辅助示范区、天津潮白新河流域辅助示范区、辽宁大凌河流域辅助示范区、大连复州河流域辅助示范区。建设清洁种植、清洁养殖及乡村清洁示范三类工程，农业面污染控制面积960万亩，减少面污染负荷。（一）清洁种植工程。包括调整与优化种植结构，高效、循环与安全利用农业资，开展保护性耕作和等高种植，建设植物缓冲带。（二）清洁养殖工程。建设以减少养殖排污、保障畜禽产品安全的过程污染控制工程、清洁能工程和畜禽粪尿综合利用工程。（三）乡村清洁示范工程。以村为单位，解决农村生活污水、人畜粪便、生活垃圾及秸秆

16、污染等问题；推广节水、节肥、节能的实用技术和工程措施。资节约环境友好的共同目标，科学发展的共同道路是为环渤海经济振兴奠基，是环境保护形成合力的基础。其标志是各项决策能跨越行政权界和省市边界，成为可持续发展的科学决策。规划提出成立渤海环境保护统筹部际协调委员会的方案实质是实现跨越的必要准备。对这一体制与机制创新的大事，我们充满期待。流域治污规划突出和合目标鉴于流域是国民经济发展、社会进步和实践生态文明的基本单元，需要从流域综合管理的法规、标准体系入手，破解跨部门、跨区域如何形成治污合力的难题；规划编制阶段的多部门前期介入机制是提高规划有效性的关键，应以断面水质标准的规划指标、现状指标、欲达指标为

17、主线，进行多部门规划的接口研究；规划审批任务的改进，要研究各部门早期介入编制过程和共建项目库带来的变化，简化项目审批与部门协调的一般性任务，将审批重点转化为对规划措施、投资的有效性审批和社会、经济、环境效益的综合评估，为资金筹措奠定基础；规划管理的改进方向，是坚持断面水质达标的考评准则，着重提高区域节水、治污项目的有效性，开发地方环境部门能够采用的、因地制宜、因水而异的非标准设计案例；规划检查阶段仍以多年行之有效的地方首长目标责任制为基础，研究如何完善各部门规划任务的落实机制和投资绩效评估机制，促进各部门、各地区共同为流域水质改善贡献力量。编制流域治污规划最紧迫的行动是：1. 建立四项制度（1

18、）流域水污染防治规划目标设立与听证审议制度总结三河三湖治污工作的经验与教训，治污规划的目标迟迟不能实现的原因之一是缺乏流域规划目标听证审议制度予以保障，而世界各国议会对此都有审议议程。在经济发展过程中实现不同的污染防治目标，需要不同的经济社会力量投入。因此，以各级国民经济社会发展计划为总纲，结合各部门的发展计划，综合确定流域污染控制指标、城乡发展指标、土地利用与生态建设指标，形成每一发展阶段的治污目标与投资保证，向全国人民代表大会提交有关规划目标的技术、经济、社会进步综合评估报告，进行听证审议。审议治污目标不仅可调动方方面面关注流域治污目标的投入和效益，而且全国人民代表大会在批准流域规划目标后

19、，还是监督各有关方面通力合作治污的责任方。（2）流域水污染防治规划投资效益审批制度在建设资节约型和环境友好型社会的总任务中，有多项工作与流域水污染防治规划有关，通过各相关部门和地方前期介入规划编制过程是规划审批系统的准备条件。审批系统的核心内容是以节水、治污投资的有效性评估为基础，选择确有必要纳入流域水污染防治规划的重点项目和综合项目。改变重复列项、重复审批、重复争议的审批状况，使各部门共同审批通过的规划，在水资、水环境、水生态保护目标的融合上更具综合性和系统性，更重视城乡建设规律和水循环规律，治理效果因此会更为突出。为此，笔者建议从技术层面落实各部门规划的接口目标和技术指标，提出工业、 农业

20、、生活用水、排水的水量平衡数据和满足水量、水质总量控制要求的多部门污染物质量平衡数据；在防治技术和项目方面，提出不同工程项目对断面水质改善效果的评价准则，作为审批评估的技术支持。（3）流域水污染防治规划实施保障制度逐步建立流域水污染防治规划目标全国人民代表大会听证审议制和实现流域水污染防治规划投资效益审批制后，规划的可操作性就有条件增强。规划的实施系统，特别是资金筹措机制与对口管理责任，就成为研究重点。如果目标指标没有资金的规划就没有实施的可能。一旦确定规划目标作为政府任期目标，责、权、利应逐项分解，最为优先的是投资分解，这项任务是规划的生命线，应该由财政部、国家发改委牵头建立。（4）流域水污

21、染防治规划投入产出评估制度对流域水污染防治规划的中期评估和审计工作与本文提出的投入产出评估系统作用不同。投入产出评估的目标，一是流域水污染防治规划的内容本身是否有效，是否需要改进或废止；二是各部门、各地区的多项工作，哪些对流域水污染防治有效，对形成水质改善的合力作用更大；三是对区域水污染防治的特色项目予以考评，评估推广条件和产生更广泛作用的措施；四是对流域水污染防治规划的可持续改进提出建议和奖惩。这一制度，把流域水污染防治规划的编制、审批、管理和落实改进为螺旋式上升系统。2解决六项关键技术（1）流域治污任务接口以水污染防治法、水法、城市规划法、水土保持法为主要依据，综合有关涉水部门有关流域水资

22、规划和土地利用规划中的“主体功能区”、“水功能区”、“城市空间规划”、“乡镇生态规划”、“林业与湿地规划”的要求，进行环保、财政、科技、水利、建设、农业、林业、国土等部门共同对流域进行综合管理的协调机制研究，从各部门规划和计划任务入手，确定各自在流域水污染防治规划中的任务分担与任务接口，建立国家发改委参与的统筹协调制度。（2）流域水质控制断面目标分解技术平台在实现流域水质标准为主线的水污染防治规划中，水质控制断面目标分解技术是核心技术，要实现：空间分解，即对来自不同位置的污染贡献率分解；时间分解，即不同水期条件下，不同空间位置的污染贡献率分解；污染物类型分解，即常规有机污染物、有毒有害污染物、

23、营养物三种类型的存在空间、时间分解。上述三方面的分解目的是导向提出治污措施，并就治污措施的实施条件、可行性和目标可达性提出结论意见，以便在规划中采用。这一平台应是通用方法的有效集合，可供普遍采用。（3）排放口达标评价指南在建立排放口位置审批的基础上，对排放口达标状况进行评价，是确定污染排放量、排放规律的基础，对现行所有污染应执行的排放标准，结合“清洁生产分行业指南”和“分行业排放标准”，进行技术、经济评价，提供污染排放清单和可控性潜力分析p ，推荐实用、可行达标技术，编写可普遍应用的指南手册。（4）流域水污染控制规划编制导则完善编制程序，实行规划编制任务大纲和规划文本两审制。在流域层面突出部门

24、规划间的协调，落实于省界断面水质标准。在区域层面突出污染控制区综合防治措施的有效性，以控制区对应控制断面考评。（5）流域水污染防治项目库流域水污染防治规划涉及的基本项目，如节水项目、污水处理厂、垃圾处理厂、河道综合整治项目、湿地造林项目、农村生态保护项目等须经国务院和有关综合部门审批的项目计划，并不需要重复制定和反复协调，应建立统一的项目库，视需要按照水污染防治规划目标确定优先顺序。（6）区域性节水治污项目非标设计范例世界各国的流域水污染防治在确定了重点区域和重大项目后，都把重点放在区域性非标准设计项目上，原因在于节水治污必须因地制宜、因水而异。例如，行之有效的各项分离技术；零排放的废污水土地处理技术；区域内废污水暂蓄与择段排放技术；河道整治与生态恢复技术；特定目标的循环经