政府与社会资本合作(PPP)

1、目 录一、PPP项目基本知识及相关二、PPP项目采取的主要运行模式三、PPP项目操作流程与节点控制四、PPP项目的融资相关五、PPP项目目前的进展及现状六、促进PPP项目实施的一些建议政府与社会资本合作（PPP）模式操作实务一、PPP项目的基本知识及相关1 PPP定义定义1.1 PPP国内定义解析 国家国家发改委发改委：PPP是指政府为增强公共产品和服务的供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作的关系。 国家国家财政部财政部：PPP是指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享

2、和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥多方优势，提高公共产品和服务的供给效率。 国内国内PPP定义的四大特点：标的是公共产品和定义的四大特点：标的是公共产品和服务服务（目的）（目的）；政府；政府与与社会资本全过程长期社会资本全过程长期合作合作（手段）（手段）；利益共享；风险利益共享；风险分担分担（原（原则）则）。一、PPP项目的基本知识及相关1.2参与主体参与主体第一个P，Public-公共部门，指的是政府、政府部门和政府授权机构；政府投融资平台公司和公共服务类国有企业可政府投融资平台公司和公共服务类国有企业可否作为政府方？否作为政府方？一般为PPP项目发起人。第二个P，Pri

3、vate-私人部门，在我国一般称为社会资本，主要包括民营企业、外商投资者、第三方组织（如公益性基金会）和外地国有企事业单位，也可以是以上联合体； 本本级人民政府下属的政府融资平台级人民政府下属的政府融资平台公司、国有企业、事业单位，不得公司、国有企业、事业单位，不得作为社会资作为社会资本方参与本级政府辖区内的本方参与本级政府辖区内的PPP项目。（省可以到市、市可以到县）。项目。（省可以到市、市可以到县）。第三个P，Partnership- 平等合作，共担风险，共享利益；一、PPP项目的基本知识及相关1.3 PPP发展史1.3.1 PPP国外历程 自自 17世纪开始世纪开始，BOT在英国尝试应用

4、，到20世纪50年代开始，PPP（以英国的PFI 为主）模式逐步取得了很大进展，广泛适用于世界各地的公共管理领域。在欧洲尤其是英国，PPP适用的领域涉及交通运输、公共服务、燃料和能源、公共秩序、环境和卫生、娱乐和文化、教育和国防等。在大多数国家，PPP模式主要适用于基础设施建设领域，包括收费公路、铁路、桥梁、地铁、轻轨系统、机场设施、隧道、电厂、电信设施、学校建筑、医院、监狱、污水和垃圾处理等。从区域看，欧洲的PPP市场最为发达。从国别看，英、澳、美、西班牙、德、法等发达国家PPP项目的规模和管理水平较高。目前，已有不少国家对PPP（或PFI）模式专门立法，比如欧洲的英、法、葡萄牙、希腊，亚洲

5、的日、韩，南美的巴西、阿根廷，还有美国的18个州。一、PPP项目的基本知识及相关1.4 PPP项目范围1.4.1 发改委、财政部对公共服务PPP范围的描述社会公用设施定义：高速公路、场馆、机场、港口、轨道交通、区域铁路、旅游、园区开发、廉租房、公租房、经济适用房、医院、养老、公共安全监狱、流域水环境治理；城市基础设施定义： 自来水、发电厂、天然气、水司股权；学校、市政道路、桥梁、 城市园林、景观绿地、园区综合基础设、城乡垃圾、污水厂网一体化、 区域水环境治理；水源地保护；污泥处置实现无害化减量化资源化；垃圾收集运输处理一体化等项目社会公共服务一、PPP项目的基本知识及相关1.4 PPP项目范围

6、1.4.1 发改委、财政部对公共服务PPP范围的描述社会公共服务 国务院【2015】42号进一步明确：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域。注：能源能源： 燃气、供电、供水、供热、综合管廊；交通运输交通运输：公路、铁路、机场、城市轨道交通等；水利水利：海绵城市、水环境治理等基础设施；环境保护环境保护：资源环境、生态保护、污水及垃圾处理等环境类农、林、科技、保障性农、林、科技、保障性安居工程；医疗、卫生、健康养老、旅游、医疗、卫生、健康养老、旅游、教育教育、文化文化等公共服务项目；一、PPP项目的基本知识及相关1.5 PPP

7、项目分类相关序号相关序号123PPP项目分类可经营型准可经营型非经营型PPP项目范围城市燃气，供暖，高速公路，大桥、轨道交通等；医院、学校、体育场馆、保障房、养老服务设施、城乡供水、地下综合管廊等污水处理厂，集污及排水管网，垃圾清运、道路保洁、城市道路、公园及园林、垃圾发电适用付费模式使用者付费使用者付费+政府可行性缺口补贴政府完全付费采取合作方式特许经营特许经营+购买服务、股权、委托运营购买服务合作模式BOT/BOO/股权BOT/BOO/BTL/BTO/OM委托运营、BTO、BLT、DBFOT保证措施政策支持、监督政策支持、纳入预算只要达到事先约定的服务供应标准，政府就应支付固定费用纳入预算

8、，进入资产负债表一、PPP项目的基本知识及相关1.6 PPP投融资主要模式解释 BOT（建设运营移交）；主要的 BOOT （建设拥有运营移交）； ROT （重整改扩建运营移交）; TOT（转让运营移交）来化解地方存量债务； BOO（建设拥有永续经营); ROO（重整改扩建运营永续经营）方式来增加支付的平滑 程度； BTO（建设移交运营）； BTL（建设移交租赁运营）； O&M （委托运营）； RC（区域特许经营，即连片开发） DBFOT (设计优化-建造-融资-运营-移交) 新型模式：安庆、汕头。一、PPP项目的基本知识及相关1.7 PPP项目结构关系图一、PPP项目的基本知识及相关1

9、.8 PPP项目合作期限 国务院、发改委、财政部政策一致约定最长30年，为了保证质量而实施绩效付费，绩效体现在运营期，最短期限没有指导，但一般根据目标物寿命期考虑 灵活掌握，但PPP项目合作期不得低于10年。二、PPP项目采取的主要运行模式2.1 PPP主要模式二、PPP项目采取的主要运行模式2.1 PPP主要采取的模式 分为外包类、特许经营类、私有化类、股权合作类四种，外包类和私有化类在实际操作过程中均有政府购买服务在其中，因此也常把PPP模式分为：特许经营、股权合作、政府购买服务三种。2.2 按政府参与方式把特许经营分为两类： 1.政府注资并授予特许经营模式； 2.政府只授予特许经营权，不

10、注资模式。二、PPP项目采取的主要运行模式二、PPP项目采取的主要运行模式二、PPP项目采取的主要运行模式二、PPP项目采取的主要运行模式二、PPP项目采取的主要运行模式二、PPP项目采取的主要运行模式二、PPP项目采取的主要运行模式二、PPP项目采取的主要运行模式二、PPP项目采取的主要运行模式政府不注资的特许经营二、PPP项目采取的主要运行模式政府不注资的特许经营二、PPP项目采取的主要运行模式政府不注资的特许经营二、PPP项目采取的主要运行模式政府不注资的特许经营二、PPP项目采取的主要运行模式政府不注资的特许经营二、PPP项目采取的主要运行模式政府不注资的特许经营二、PPP项目采取的主

11、要运行模式2.3 政府购买服务模式主要分布在非经营性项目：污水处理厂，集污及排水管网，垃圾清运、道路保洁、市政道路、公园及园林。二、PPP项目采取的主要运行模式2.3 政府购买服务模式二、PPP项目采取的主要运行模式2.3 政府购买服务模式二、PPP项目采取的主要运行模式2.3 政府购买服务模式二、PPP项目采取的主要运行模式2.3 政府购买服务模式二、PPP项目采取的主要运行模式2.4 股权合作PPP模式二、PPP项目采取的主要运行模式2.4 股权合作PPP模式二、PPP项目采取的主要运行模式2.4 股权合作PPP模式二、PPP项目采取的主要运行模式2.4 股权合作PPP模式三、 PPP项目

12、操作流程与节点控制3.1 PPP项目操作流程及概述（1）项目前期工作项目前期工作： 项目策划与技术经济社会可行性研究，商业化包装，商业计划书，确定参与者；项目规划、可研 立项或备案，编制初步实施方案；（2）项目项目识别识别：项目发起-项目筛选-物有所值评价-财政承受能力论证；（3）项目项目准备准备：管理架构组建、实施方案编制、联审、过会审批、上报入库；（4）项目项目采购采购：资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署 ；（5）项目执行项目执行：股权投资组建项目公司、融资管理 、中期评估（可设定每3年一次核定）；（6）移交或永续移交或永续经营经营：移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价

13、。三、 PPP项目操作流程与节点控制3.2 PPP项目前期工作-策划3.2.1主要相关方（1）政府方： 项目识别机构、 项目实施机构、政府或其授权部门、 股权出资机构、 项目监管机构；（2）社会资本方；（3）第三方咨询服务机构、协助股权或债券融资；（4）融资机构；（5）工程设计、建设方，项目产品购买方；3.2.2主要相关方的任务 政府政府的任务的任务（1） 项目立项：（2）协助编制财务分析报告、初步实施方案，主导物有所值评价、财政承受力论证，组织联审实施方案，主导项目采购，出资，提供融资、建设、运营所需基础条件和配套条件；（3）全过程服务、履责与监管；三、 PPP项目操作流程与节点控制3.2

14、PPP项目前期工作-策划3.2.2主要相关方的任务 咨询机构的任务（1）现场考察、尽职调查，督促工可审批立项；（2）拟定投资结构、股权结构、融资结构、担保结构；（3）拟定项目运作方式、项目采购方式、交易结构等重要边界条件，完成财务测算并财务分析报告；（4）协助完成物有所值论证、财政承受力评价报告；（5）编制项目实施方案并协助项目识别、联审、报批；（6）协助填报入库；（7）制定采购程序，编制采购文件，组织采购竞争；起草PPP协议，与社会投资人沟通、谈判，完成相应的协议签署三、 PPP项目操作流程与节点控制3.2 PPP项目前期工作-可行性研究（1）商业计划书；（2）项目建议书、初步可行性研究、工

15、程可行性研究编审；（3）环评、能评、安评、水保；规划、土地；（4）报批或备案“立项”；（5）存量做评估；三、 PPP项目操作流程与节点控制3.2 PPP项目前期工作-结果1在存量做评估（出评估报告）、增量做可研并立项。社会投资人协助政府主管部门完成，分为政府主导、社会人自提两种开发方式；编写初步实施方案初步实施方案内容：（1）项目概述（名称地点类型必要性发起人实施机构行业主管监管参与者、内容与规模等；（2）项目准备情况（立项与审批、存量 评估、环评、新技术论证、规划选址、土地、计划；（ 3）项目基本经济技术指标（投资估算、资金结构、股权结构、融资方案、收入模式、收入来源渠道、成本估算与优化、拟

16、定回报、政府补贴； （4）边界条件拟定（合作期限、建设期运营期，配套工程； （5）项目符合PPP的理由（实施主体、分工、能力、兴趣点、竞争点、政府义务和承诺； （6）初步实施计划（设计、施工、运营开始、付费； （7）测算与评价方式拟定； （8）结果优势分析（费用比较、减轻政府负债、强化了监管、多元化等。 附可研及其立项审批、存量资产评估报告三、 PPP项目操作流程与节点控制3.2 PPP项目前期工作-结果2在编制初步实施方案后填写项目产出说明表；社会投资人协助政府主管部门、咨询机构完成；项目产出说明：内容：（1）需求：环境治理（2）成果：建厂或改扩提标（3）产出：规模、质量（4）目标：工艺技术

17、、经济指标附：项目历史资料附可研及其立项审批、存量资产评估报告三、 PPP项目操作流程与节点控制3.3 PPP项目识别3.3.1PPP项目识别步骤（1 1）识别主体：财政部门；）识别主体：财政部门；（2）识别原则：（3）识别方法：（4 4）物有所值论证）物有所值论证； 出具物有所值论证报告；（5 5）财政承受能力评价）财政承受能力评价， 出具财政承受能力评价报告（6）筛选纳入开发计划：紧急或缓；通过物评的项目可以纳入各级PPP项目储备库，由财政部门牵头，根据“财论”制定PPP项目年度和中期开发计划。3.3.2 PPP项目识别之主要流程（1）项目财务分析（2）物有所值评价：VFM,比较复杂，政策

18、依据：财政部2015.7.22日征求意见稿12.18日正式发布关于印发PPP物有所值评价指引（试行）的通知财金2015167号，分为定性和定量，有兴趣可以一起探讨；（3）财政承受能力论证：政策依据：财政部2015.4.7日颁布关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知财金201521号；三、 PPP项目操作流程与节点控制3.4 PPP项目准备3.4.1编制实施方案之政府购买服务实施方案由行业主管部门在咨询机构的帮助下牵头组织编写，地方PPP机构指导，政府相关部门、运营和技术服务单位、意向投融资人、专家等利益相关方参与。内容：（1）项目概况：名称、规模、工艺技术路线、服务质量与标准

19、、规划条件和土地落实情况，经营成本项依据、经济可行性分析情况；项目性质（特许经营、准经营、纯政府购买服务），产出说明；项目实施单位；（2）项目边界条件：范围界定、分工（含物理界面及融资、建设、运营责任等内容分工）绩效要求、合作年限、政府支持（包括配套措施、资源许可责任、保底承诺）、投资额拟定方式与调整；（3）运作方式：确定按BOT、TOT、BTO、股权、委托运营等方式； （4）交易结构：资金结构：投资、股权、融资、担保结构安排、资金保障结构设定； 回报机制：收入来源、收费定价机制、收益率水平设定、财务测算，权益分配、财务分析报告；（关键）（5）风险分配：风险分配基本框架及其分析；（6）物有所值

20、和财政承受力论证情况（7）采购方式：招标竞争性磋商or谈判，合作伙伴要求，联合体设定：（8）监管架构（授权与监管），违约责任，退出机制，纠纷解决；（9）合同体系及主要合同的主要内容；（10）实施进度。三、 PPP项目操作流程与节点控制3.4 PPP项目准备3.4.1编制实施方案之 特许经营项目实施方案 主管部门在咨询机构的帮助下组织编写，地方PPP机构指导，政府相关部门、运营和技术服务单位、意向投融资人、相关专家等利益相关方参与。（1）项目基本情况：名称、实施机构；（2）规模、投资总额、实施进度、技术路线、服务质量与标准、基本经济技术指标；（3）投资回报、价格及测算；（4）可行性分析,降成本、

21、保质量、提效率分析估算；（5）特许经营协议框架、期限；（6）特许经营者应具备的条件及选择方式（7）政府承诺和保障；（8）期满后资产处置方式（9 ）其他（对可行性缺口补助的项目，要按财政部门要求进行物有所值论证、财政承受力评价；三、 PPP项目操作流程与节点控制3.4 PPP项目采购3.4.1 政策依据 国发 42号文：根据预算法、合同法、政府采购法及其实施条例等法律法规规定，选择项目合作伙伴。在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按基础设施和公用事业特许经营管理办法执行，否则，按政府采购管理办法执行。发改发改2014201427242724号号：针对使用者付费

22、完全覆盖的项目，采取特许经营；针对使用者付费+可行性缺口补贴的项目，可以采取特许经营；针对政府付费的项目，采取政府购买服务；采购方式采取：公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商、单一来源采购；PPP采购办法财库2014215号/113号均规定项目采购方式：公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商、单一来源采购；怎样判别哪类项目究竟应该适用招投标法律体系，还是政府采购法律体系呢？根据项目回报机制判定：完全使用者付费招投标法可行性缺口补助、完全政府付费的（ 适用于政府采购法及其实施条例）三、 PPP项目操作流程与节点控制3.4 PPP项目采购3.4.1 政策依据招投标法采用方式：公开招标、邀请招标、不招标；政府采购法及其实施条例采用方式：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院监督管理部门（财政部）认定的其他方式；公开招标公开招标应作为政府采购的主要采购方式； 财政部PPP项目政府采购管理办法财库【2014】215号，将竞争性磋商并入；明确政府采购方式达到六种：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购、询价，PPP项目须遵循相应的条件选用，