美国大企业税务风险管理概述

1、美国大企业税务风险管理概述一、美国划分大企业的标准被美国国家税务局（IRS）划入大企业（纳税大户large taxpayer）管理范围的纳税人有四类：第一类是年终资产达到或超过1,000万美元的商业实体（公司和合伙企业）及其子公司，第二类是所有与大型企业有关联的国内企业和国外企业（无论是否并入该大型企业），第三类是为另一家大型企业所控制/或经营收入超过3,500万美元的“过手（Pass-through）”报税户（例如合伙企业和信托机构），第四类是拥有巨额财富的个人及其全球企业（控制10亿元以上资产的个人）。2009财年大型企业报税情况大型企业报税企业户数1.大公司（按资产规模）65,5461,

2、000万-5,000万美元34,4095,000万-1亿美元8,1211亿-2.5亿美元8,3332.5亿-5亿美元4,8285亿-10亿美元3,72010亿-50亿美元4,42750亿-200亿美元1,257200亿美元及以上4512.大额过手报税户205,550二、大企业税收管理部门的组织架构IRS将纳税人划分为大企业、小企业或个体户、免税单位和政府等类别，相应的，内设七个税收业务部门（司/室），譬如大企业和国际税务司（Large Business & International）、小企业和个体户业务司、检举调查办公室等，由一名负责“服务与执法”工作的副局长领导这七个业务司（室）工

3、作。大企业和国际税务司（LB&I）的业务主要分两块，一块是大企业税收管理，由一名副司长负责；另一块是国际税务，由另一名副司长负责。大企业税收管理业务按行业和服务细分为通信、技术和媒体，金融服务，重工业和运输，自然资源和建筑，零售、食品、药品和保健，全球高额财富，外勤专家等七类业务，对应设立七个外地管理部门。所谓外地管理部门，是指设立在IRS总部之外的机构（分部），前六类业务的管理部门分别设在旧金山、纽约、新泽西、休斯顿、芝加哥、华盛顿，外勤专家管理部门的专家则遍布全国。各类外地管理部门主要负责本行业的全国大企业税收管理工作，也兼顾本地区的其他行业大企业税收管理业务；譬如纽约分部主要负责

4、全国金融服务业的大企业税收管理工作，但也兼顾纽约地区其他行业大企业税收管理工作。每一个外地管理部门设一名行业主任，下设若干业务主任；每一名业务主任领导5个地区经理，每一名地区经理领导5个工作小组经理，每个小组有10至12名税务员或查税员。除了外地管理部门，LB&I在总部还设有四个部门，包括规划、分析、案件库管理和调研部门、业务系统规划部门、报税前指导和技术指导部门、管理和融资部门。LB&I有专项业务预算，每年预算额大约为8亿美元，不包括共同费用(即信息技术、全局共同事务等方面的费用)。2009年LB&I有大约6,600个员工，其中94%的员工在外地管理部门，只有6%的员

5、工在总部。员工队伍包括大约30个高级主管、730个经理和5,840个一线员工。一线员工包括大约5,000个技术工作人员，主要有税务员 (查税员) (3,470人)、国际税务查税员 (550人)、经济师 (120人)、金融产品专家 (250人)、电脑稽核专家 (60人)、工程师 (325人)、就业税查税员 (80人)、技术顾问 (110人)。三、目前大企业税收管理业务工作概述LB&I正在逐步建立一个以管理大量报税户和解决其问题为基础的系统，但目前的工作仍主要集中于对报税表进行分类分析：一是对纳税人提供的每份报税表评分，以确定存在重大错误的可能性；二是对报税表进行电子分类，以发现感兴趣的具

6、体问题。主要技术处理手段是对报税表进行过滤检查，以便从过滤的报税表中发现系统程序事先确定要找的问题或税务员(查税员)确定要找的问题。LB&I（以及IRS）注重改进纳税人对潜在重大争议问题的披露。他们认为，纳税人的“透明”是促进纳税人自愿依法纳税和提高税务机关工作效力的最有效方法。另外，大企业税收管理部门越来越重视对纳税人报税前和报税后的服务和管理，其中包括宣传教育和法律指导。四、大企业税收管理部门主要职责大企业税收管理部门主要职责分为四个方面：一是规划、分析、案件库管理和调研部门的工作，包括规划人员协调年度合规计划（遵从计划）的制定工作，分析人员监督计划的实施情况，案件库管理人员管理工

7、作量的完成，调研人员编制评分模型和发现问题的规则并管理电子数据和系统。二是业务系统规划部门的工作，主要是协调技术设施的维护和改进，以支持LB&I的工作。三是报税前指导和技术指导部门的工作，包括协助认定新出现的问题，协调解决和评估各种问题以及确定它们的轻重缓急的工作，参与制定处理问题的策略，协助外地工作人员解决问题，协调报税前计划。四是外地管理部门的工作，包括对分配给工作组的案件进行深入的风险分析，认定新出现的问题，与所涉行业的有关方面沟通，参与制订合规战略，执行战略，监督执行情况，评价执行结果。五、大企业税务风险管理流程大企业税务风险管理的业务流程主要分六个阶段：报税、数据管理、报税评

8、分和查明问题、数据进一步分析、完成工作量、监测和评价。报税阶段的工作包括纳税人提交报税表，LB&I把电子报税表存入电子报税数据库，用新的纳税人账户信息更新IRS主档案，在司里扫描纸质报税表和其他文件。技术支持系统有专有的电子报税系统，商业扫描和数据提取系统，微软和甲骨文公司的数据库平台。处理的数据就是纳税人的报税信息。数据管理阶段的工作包括把报税数据转换为影像，以供通过电子方式与扫描影像一道送交外地员工；把报税数据存入LB&I的数据集市，并摘取某些数据域，将其输入一个关系数据库；把通过扫描纸质文件摘取的数据与关系数据库关联起来。技术支持系统有微软数据库平台，微软和甲骨文公司的数

9、据库平台。处理的数据就是LB&I主管的纳税人提供的信息。报税评分和查明问题阶段的工作包括运用判别式分析系统的算法规则来识别可能有重大合规风险（遵从风险）的报税表，并为其分级；运用挑选和工作量分类系统，在具体报税表中发现应该关注的问题。技术支持系统有数据集市平台，专有和商业数据发掘软件，商业规则引擎。处理的数据就是报税信息、以前查税结果、课题专家提供的资料。数据进一步分析阶段的工作包括向外地税务员和其他用户（譬如政府的其他部门）提供外部财务数据，提供某个具体纳税人的历史税务数据，编制各种比率和进行其他基本分析，显示税务管理对象之间的联系。技术支持系统有微软SharePoint软件，商业联

10、系显示软件。处理的数据就是报税数据、IRS历史数据、商业服务公司提供的财务数据。完成工作量阶段的工作包括管理案件库，以挑选“下一个最适当的”案件，提供给外地税务员；向受理某份报税表（对其进行分析、检查）的税务员提供报税表影像和相关数据。“完成工作量”的意思是指将已经确定存在风险的、集中在案件库中管理的报税表分成不同的案件，通过制定和实施处理战略，分配案件给外地员工，并为他们处理案件时提供相关资料。这一阶段的技术支持系统有pdf /tif 格式的文档，微软数据库，安全网络，安全电子邮件。处理的数据就是来自电子和纸质报税表的报税表影像、判别式分析系统以及挑选和工作量分类系统的产出。监测和评价阶段的

11、工作包括维护纳税人账户（分户管理所需的）历史记录，控制工作流程和监督工作情况，维护个案工作数据，对结果进行评估。技术支持系统有IRS的传统系统，在微软Sharepoint平台上运行的专有系统。处理的数据就是IRS账户数据，关于案件所在地点、现状和办案结果的信息，税务员工作文件。注释：过手报税户：这些公司负责其员工应纳税款的代扣代缴。数据集市：来自各方的大企业数据。“下一个最适当的”案件：管理系统对所有符合一定条件的一类案件进行优先排序，当操作员从一定条件下获取案件时，系统自动分配一个最适当的案件；若此案件已被处理完/或被忽略，需要获取新的案件/或紧接着的另一个操作员要获取案件时，系统会自动分配

12、下一个最适当的案件。第二部分 大企业税务风险检测LB&I的大企业税务风险管理业务是分环节逐步推进的，每个环节的业务既相对独立又共同组成一个业务管理系统。我们就从了解大企业税务风险检测环节开始。一、获得和维护用于风险评估的数据 大企业税务风险评估的第一步是数据的收集、储存、整理、关联和改进，以用于机器和人工评估。收集的数据来源于以下几个方面：一是纳税人电子报税表上的报税数据，二是从纸质报税表和相关文件上扫描的影像和数据，三是纳税人在媒体上披露年报、事项等方面的信息，四是税务机关对纳税人检查的历史数据，五是来自非IRS的外部数据（第三方数据）。整理和维护数据就是发现和纠正数据错误，把数据存

13、入LB&I的数据集市，向司里的员工提供安全的远程访问功能。关联数据主要是把外部数据归于正确的纳税人，跨年度跟踪纳税人，编制纳税人架构图并把相关报税表关联起来，按行业进行数据分类。改进就是对数据进行加工，编制增加价值的变量，譬如年度间比较、财务比率等。数据收集和维护工作是由IRS的不同部门负责的。IRS技术主管的下属工作人员主要负责收集和储存报税数据和账户数据，维护硬件、软件和网络通讯，并保证系统安全。LB&I的调研人员负责扫描纸质数据，收集大部分外部数据和维护数据集市。技术支持方面，LB&I的数据集市储存和整合必要数据，以供用于分析和风险评估（目前数据集市正在逐步采用虚

14、拟（云）服务器，但仍在使用一些链接的物理服务器）；每天或每周把文件备份到独立于主数据集市的IRS服务器；风险模型所需要的数据通常储存在关系模型当中，其他文件保留在xml或html源文件中；数据集市在视窗环境（SQL服务器2008）中运行，查询通常使用SQL、SAS和SPSS软件进行；通过安全网络连接提供远程访问功能。二、检测报税层面的潜在风险检测报税层面的潜在风险就是要检查纳税人报税情况的真实性，以便根据真实性风险大小和查税成本，确定是否进行查税。报税层面的风险分析是一个评估方法，旨在系统评估某一份具体报税表内包含可由查税员发现的重大错误的可能性。在美国的制度中，确定报税错误重大与否的办法是比

15、较调整补税数额与查税费用（提出的补税数额/查税所需人工小时）。LB&I用于在纳税人报税阶段进行分析的系统称为判别式分析系统。当前，判别式分析系统仅使用报税数据，把每份报税表分开评估。该系统的特点是对每份报税表进行评分，并据此分数为每份报税表的报税层面风险进行风险评级。LB&I的工作人员负责编制和测试判别式分析模型和类似的报税层面的风险模型，并负责使用数据集市为报税表评分；调研部门负责安排对模型和模型编制过程进行内部或外部检查；合规战略委员会负责监察调研部门的工作和批准采用某个具体的新模型或某个模型的新版本。1.确定算法规则。首先，需要将已有的对纳税人的查税结果与同一个纳税人的报

16、税表之间建立联系，产生“研发文件”和“测试文件”。然后，使用数据发掘软件产生算法规则，用以预测符合某个既定门槛值（每小时金额）的查税结果；把算法规则应用于测试文件，以评估模型的效力。最后，把最有效的算法规则用于实际运行。2.进行评分。判别式分析系统（DAS）运用通过统计方法编制的（非直观）规则，为具体报税表的综合风险进行评分。假设的DAS公式规则1：如果纳税/总收入=>.071 和<.156，加100，否则加0规则2：如果国外税收抵扣=> 1,165,731 和<5,000,000，加50，如果国外税收抵扣=>5,000,000，加100，否则加0利用更多的类似规

17、则来产生最后评分产生的结果就是每份报税表的风险评分，该分数即作为报税表存在重大风险的可能性标准，从而为报税表进行风险评级。当然，只有参与研发和测试的调研部门工作人员才知道判别式分析系统公式的庐山真面目。3.风险评级。按报税表中资产规模对报税表进行档次划分，如资产为1,000万-5,000万、5,000万-1亿、1亿至2.5亿等不同档次，每一份报税表归入某一个档次。因为对不同档次报税表进行查税所花费的税务员工作时间会不同，所以不同档次的报税表确定风险评分的方式方法就有区别。计算出每一份报税表的报税风险评分后，这个评分只能是在某个资产档次内进行纳税的风险评级，在档次之间没有可比性。评分显示有关报税

18、表产生的每小时税务员工作时间调整补税数额至少达到既定门槛值的可能性，评分不产生总体风险所涉金额的估计数。 用于检测报税层面潜在风险的判别式分析系统的优点是相对容易且费用不高，全面，以一致的方法挑选报税表进行查税，结果可以预测。缺点是分类仅基于一份报税表，而不是基于与所涉纳税人有关的所有报税表，不指明具体问题或风险原因，不支持战略性问题管理，在确认问题时做法不一致，对于税务员来说难度较大等等。三、检测具体问题有关的潜在风险具体问题层面的风险分析也是一个评估方法，旨在系统评估报税表内存在某个具体问题的可能性。这里要确定所涉问题涉及的税额，估计问题的发生频率和受到危及的整个纳税人群体的总税额。LB&

19、amp;I对具体问题的风险分析使用挑选和工作量分类系统进行。该系统为每一份发现了问题的报税表生成一份给税务员的通知，在其中说明所涉问题、问题是在报税表的什么地方发现和问题所涉税额估计数，并建议可以在什么地方找到关于所涉问题的技术资料。该系统能够生成关于所发现问题的数目和价值的总结资料。查明问题层面的风险是外地部门和总部的共同职责。一是税务员和经理以及报税前指导和技术指导部门的工作人员应该确认新问题和不断变化的问题，并提出报告；二是外地部门员工作为具体问题方面的专家要编制具体风险筛选标准和规则；三是调研部门的工作人员要负责编制风险模型和问题筛选标准；四是合规战略委员会批准规则。1.编制筛选标准。

20、先是利用外地部门员工经验，就其发现的具体风险来确认应该关注的问题；利用课题专家来发现反常情况、离群数据以及合规风险的形态。接着准确地界定风险及其特点。然后阐明现有数据当中是否/通过何种方式存在风险。最后编制、测试和调整筛选标准，以查明有潜在风险的报税表。2.确认潜在问题。挑选和工作量分类系统使用课题专家编制的筛选标准来确认报税表上的具体潜在问题。假设的问题筛选标准筛选标准1：在附表M-3，不良债务费用会计（财务）数额与税收减免数额的差异=> 总会计与税收差异的0.15 表明有潜在的不良债务问题一是税务员使用筛选标准。向税务员提供挑选和工作量分类系统的筛选标准，但不向其提供门槛值（上面例子

21、中的0.15）。税务员利用课题专家编制的筛选标准，进而根据报税表的特点发现潜在问题。筛选标准可在每张报税表上发现多个问题或找不到任何问题。如果现有的数据允许，可以计算出每个筛选标准可能增加的税收。可以使用以前的报税表和查税结果来测试筛选标准，以估计具体筛选标准准确地预测风险的概率。二是利用YK-1软件。YK-1关联性软件使用报税数据，直观地显示纳税人之间的关系，用来查明问题和分析案件。该系统将有关联关系的纳税人连成一张网，可以根据需要限制或扩展所显示的纳税人数目，进而可以显示具体报税信息。通过专有软件，可以进行形态（问题）匹配：查明所有与某个感兴趣的形态匹配或相似的关系。三是使用纳税人信息系统

22、。外地部门和总部的课题专家使用纳税人信息系统来发现和分析问题。这是一个互动的基于网络的系统，依托数据集市运行。税务员可以查阅单个纳税人的信息，也可以在纳税人之间进行比较，包括事先编制的报告（比率等等），可将资料无障碍地下载到Excel软件。如可以从以下来源下载到的8年税务资料：公司报税表和过手报税表、所控制的外国公司和外国控股公司的报税表、子公司合并资料、查税信息管理系统；可以从以下来源下载到的财务资料：Capital IQ (证监会文件、商业分析报告)、Audit Integrity (商业财务风险分析)。具体问题层面的风险分析方法的优点主要是支持战略性问题管理，对所涉问题一致的处理，由于事

23、先确认了问题而较易于税务员使用。缺点是维护起来困难和费用高，不能处理每一种风险，不能产生一致的报税表挑选流程，会限制税务员探讨新问题的动机。YK-1关联性软件中纳税人关联网四、评估风险对在报税表中检测到的潜在问题需要进行分析和初步评估，工作内容包括评估所涉问题影响到多少纳税人，这个问题危及多少税收，是否能够在检查之前用现有数据容易地发现这个问题，是否能够容易地获得更多数据，关于违规的原因可以做出哪些假设。调研部门是LB&I内进行这项活动的牵头部门。通常，调研部门将一份报税表或一组相关的报税表作为一个案件，然后把一个案件分配给工作小组经理和税务员，这或者是因为案件中涉及高度的报税层面的风

24、险；也可能是所涉问题被确认为战略性问题。小组经理和税务员如果被分配了一个案件，应负责进行的评估工作有：（1）分析有关报税表，以发现潜在问题，包括挑选和工作量分类系统事先指明的问题；（2）使用纳税人信息门户和YK-1系统协助发现问题和进行风险评估；（3）确定报税表上是否有足够的风险，值得进行一次检查；（4）根据风险分析确定初步的检查范围。注释：合规战略委员会：或称遵从战略委员会。由大企业和国际税务司的高级外地和总部主管、法律顾问、上诉部门的代表以及小企业和个体户司的代表组成。第三部分 大企业税务风险评估和优先排序一、确认风险对于第一个环节在报税表中检测到的潜在风险，需要进一步分析有关问题，以确认

25、是否构成真正的税务风险。对于报税层面的风险，由税务员及其经理在收到分配由其检查的报税表时予以确认。除非事先在报税表上指明了具体问题，否则有关税务员和经理还负责确定需要检查哪些问题。如果挑选和工作量分类系统事先指明了问题，有关税务员和经理通常仍有权斟酌决定是否提出所涉问题。以下说明如何在战略层面和战术层面发现、研究和处理重大问题。这个过程的第一步是从已结案的查税结果和上诉决议开始。对照过去的查税结果和上诉决议，这次报税表中那些涉及新交易类型或对法律的创新解释的问题，通常需要进一步研究，这些工作包括报税前指导和技术指导部门的专家进行的研究，LB&I法律顾问和IRS首席法律顾问的意见，以及与

26、财政部工作人员进行的讨论。如果有必要，还须从纳税人那里收集信息，包括正在进行的查税案中的问题（资料文件索取函），抽查一组据认为包含所涉问题的案件（合规措施项目）。最后按照报税前指导和技术指导记录这项工作的结果。 二、确认风险概率和后果一旦确认了风险，就必须估计的风险规模和后果。这项工作的一部分内容是在确认风险过程中完成，但需要作出以下新的估计：有多少纳税人受影响？有多大税收规模面临风险？在查税前确认风险的难易程度如何？有关风险是否将在以后年度中继续出现以及是否将变得更为普遍？如果不处理有关风险，税收征管将受何种影响？为解决问题需要何种资源？IRS的胜算有多大？等等。然后将把这个过程产生的结果记

27、录在一份调研报告之中，或由报税前指导和技术指导部门予以记录。三、为风险排定优先次序到此为止，风险管理已经做了的工作包括外地和总部工作人员确认了风险，报税前指导和技术指导部门维护着一份潜在问题清单，调研部门维护着一份全面的问题筛选标准清单，对重大问题作了进一步研究，以确定这些问题是否有技术性价值、问题的相对规模和对税收征管的重要性、假设的因果关系、可能采用的处理办法、涉及的资源问题。现在需要决定，哪些问题将上升到具有战略重要性，必须在整个行业层面着手处理，或是仍然是在检查中被发现时作例行处理。这就需要根据在已经进行的工作和步骤中查明的所有事实进行定位，并确定其在全部问题中的优先次序。通常对风险作

28、出优先次序的判断是困难的。例如以下三类问题应该如何确定它们的优先次序？第一类问题：只影响少数几个大公司，但涉及很大税额。为就这个问题进行稽核需要大量资源，最后的结果不确定。IRS如果不就这个问题提出质疑，则制度的公正性将引起疑问。第二类问题：影响很多公司，涉及每家公司的税额相对不大。问题不易在稽核前发现，但是易于解决。所有案件涉及的全部税额很大。第三类问题：仅涉及少数几个纳税人，易于发现和稽核。面临风险的税额相对不大，但纳税人的立场显然是错误的。如果听之任之，其他纳税人会发现类似的行为并有样学样。LB&I使用一个分为三级的问题管理方法。第一级，对本司主管的多个行业构成合规风险，通常涉及

29、很多纳税人，危及大量税额，合规风险很高，或高度引人注目。第二级，可能存在高度违规情况和/或对本司或某个行业构成重大合规风险的领域，包括需要进一步研究、澄清和指示以及就本司的立场提供更多指导的新问题。第三级，对某个具体行业构成高度合规风险，需要以针对该行业的独特办法进行处理。在实践中，多数问题被视为第三级问题，或没有被列入正式的问题管理流程。分级管理在向案件和处理方法分配资源时发挥重要作用。四、指定负责有关风险的主管和经理经过分级的问题需要指定一个执行主管和经理，他们负责制定和监督实施处理有关风险的战略。实际工作中，在为其编制了筛选标准的问题或风险指标当中，大多数都被视为不具备战略性，因而没有一

30、个问题主管。例如，用于确认合伙企业报税表上各种风险的筛选标准有20多个，其中没有一个被视为具备战略性。这样一来，税务员可能需要继续处理在检查中被发现的被视为不具备战略性的问题。报税前指导和技术指导部门的工作人员将协助对战略性和非战略性问题进行分析，行业主任全面负责对与自己管辖范围内的案件有关的所有问题进行分析。第四部分 分析合规行为和制定处理战略一、对违规行为和驱动因素进行分析LB&I根据数十年经验和数据，可以得出一些关于纳税人行为的信条（或者说对纳税人在纳税问题上的一些做法的归纳），一共有五条：（1）大多数税务争议来自关于事实或如何解释法律的似是而非的意见分歧，而不是公然无视税法或会

31、计规则；（2）立法和对会计专业的监督改进了有关税务行为的公司治理；（3）纳税人重视自己的纳税义务的确定性；（4）在涉及国际活动的交易中，违规行为比纯粹的国内商业活动更为普遍；（5）由于使用过手报税的情况增加，而且对过手实体的内部纳税人治理较少，IRS需要改变在这个方面对违规行为的处理方法。常见的纳税人违规原因：1.创新一种使税收意见对其有利的新商业模式或交易。譬如地方政府向设在本地的公司提供的鼓励措施应否纳税的问题。现在地方政府使用鼓励措施的情况日益增加，纳税人尝试各种办法来把这些鼓励措施针对的收入（或费用扣除）排除在应税收入之外，从而给LB&I带来新问题。2.由于缺乏指导和情况复杂，

32、某些方面存在合理的混乱认识。譬如科研税收抵扣。哪些支出符合条件，需要哪些文件来证明抵扣。3.税务专业人员宣传某种对法律的新解释，以带来税务上的好处。这里是指中介机构的专业人员为创新一项服务等业务的需要所给予纳税人的宣传，譬如旨在取得外国税收抵扣的交易。IRS认为，创新（发明）这些交易的唯一目的是向大型金融机构提供外国税收抵扣，从而不负担任何国外纳税费用。4.在竞争压力驱动下做出的以税务为动机的决定。譬如在与外国子公司达成的费用分摊安排中使用股票支付报酬。这个问题分析起来相对复杂，事实不易查明，经常出现在高科技公司。5.财务困境或异常高的收入驱使某个纳税人冒险。譬如使用各种避税办法，制造与出售资

33、产带来的异常高的收入时间吻合的“幸运亏损”；或是盈利公司在并购了以前出现巨大亏损的公司之后，用不正确的方法处理回溯性净亏损数额。6.欺诈性的财务报告和税务报告。这种情况虽然相对少见，但LB&I确实发现存在故意和有预谋地无视法律的情况。为了弄清有关违规行为和某个具体问题的驱动因素，问题主管和/或经理将进行以下工作：（1）在一份问题说明文件中介绍发现的有关问题及其各种变异；（2）指明出现这个问题的商业活动的类型和规模；（3）与外部有关方面和专家联系，以更好地了解存在所涉问题的商业环境和做法；（4）征求内部和外部会计专家和法律专家的意见；（5）考虑如何在一家企业的公司治理结构内看待有关问题。

34、然后利用这些信息制定一项问题处理战略。问题处理战略的基本内容：（1）确认问题，包括风险驱动因素，并确认可以通过何种方法在报税表上发现有关问题；（2）指明问题主管、问题经理和其他负责实施该战略的工作人员；（3）对法律立场进行技术性分析；（4）获取关于问题规模和范围的信息（纳税人数目和危及的税额）；（5）讨论所考虑的各种备选处理办法，就选用哪个办法做出最后决定；（6）为战略的头12个月制定详细的行动计划，包括将进行的查账数目（如果进行任何查账）；（7）界定成功指标（取得怎样的结果就算成功）。二、制定遏制、发现和处理风险的战略IRS主要通过对报税表进行报税后检查来处理合规问题。一方面，最大的公司由一

35、组税务员（查税员）不断进行查税。该组税务员对与该纳税人有关的所有报税表进行审议，以供纳入检查范围。这些查税案被称为协调的行业案件。另一方面，根据风险对税额较小的报税表进行挑选以供查税，将其分配给某一个税务员（查税员）处理，但主管税务员可以得到专家（即国际税务查税员）的协助。这些查税案被称为行业案件。LB&I制定了合规保证计划，以减少从提交报税表到完成查税所需时间。纳税人和IRS通过这个计划在提交报税表之前处理和解决各种问题。合规保证计划首先被用于协调的行业案件中的纳税人，但已经推广到行业案件。随着时间的推移，LB&I形成了一套处理办法。这套处理办法由高级主管制定，外地和总部工作

36、人员以及纳税人团体提出建议，借鉴了条约伙伴采用的战略，最后由IRS高级主管提倡（发布）。其主要处理办法包括向纳税人提供IRS指导，要求纳税人披露更多信息，达成报税前安排，制定“安全港”规定，允许纳税人进行选择披露，进行范围有限和集中于具体问题的检查。增加透明度是LB&I最重要的问题管理战略，这个战略不是完全依赖于检查或复杂的数据分析来发现问题，而是强调由纳税人进行揭露和第三方提出报告。LB&I正在逐渐减少“捉迷藏”行为，同时承认，还会不断出现合理的税务争议。LB&I为提高透明度进行的努力包括：1.要求纳税人披露应报告的交易。IRS向纳税人发出通知，要求披露某种类型的具体

37、交易（避税交易），即提交一张“8886表”。2.附表M-3要求纳税人说明财务（会计）和税务核算之间的具体差异。3.附表UTP要求纳税大户报告可能需要建立会计准备的不确定税务状况。附表UTP要求资产达1亿美元的公司填写（如果使用成功，今后还将要求较小的公司填写），该表对纳税人的要求包括：（1）如果所涉公司或有关方面记录了关于税务情况的准备（预提），必须报告该情况；（2）如果经过检查，有关问题的处理办法至少有50%的可能性根据技术理由被推翻，则必须根据金融会计规则记录准备；（3）在附表的f栏根据准备规模依次开列每个税务情况；（4）国内税收法中与所涉问题有关的款次列于b栏，并在第三部分进行简明表述；

38、（5）如果税务情况至少占全部不确定状况总额的10%，应在“重大税务情况”一项的方格中打勾。LB&I还采用过的其他风险管理战略包括：通过立法（例如国外账户税务合规法）要求扩大第三方报告范围，强调在报税之前与纳税人达成协议（非公开裁决函、事先定价协议、报税前协议、关于行业问题的决议），制定战略来处理具体的高度优先问题。这些战略可包括：增加向纳税人提供的指导（税务裁决、国税局通知、法律顾问意见、经过协调的问题说明文件）；制定“安全港”规定；针对所涉问题进行限制范围和集中于具体问题的检查，而不是传统的检查；制定查税方法指南和标准的资料文件索取函，以保证以一致的方式分析所涉问题；与纳税人进行非查

39、税接触（警告函和调查问卷）不常用。三、制定衡量战略效果的指标每份处理问题的战略都提出了预期成果和成功指标。这些指标分为两类，一类是关于报税前活动和检查活动的业绩指标，另一类是关于纳税人行为的成果指标。关于报税前活动的业绩指标通常是简单的所采取行动数目和受影响纳税人数目（达成的报税前协议的数目），关于检查活动的业绩指标是传统的税额变化、解决情况和所花费的税务员工作时间指标，成果指标旨在了解纳税人以后的报税行为（如现在的问题在以后的报税表中是否仍然存在？）。四、战略制定方法现任IRS局长、副局长以及LB&I司长大量参与制定旨在解决战略性问题（例如附表UTP的实施问题）的合规战略，LB&am

40、p;I高级领导层负责指定问题主管和经理，问题主管负责制定问题处理战略，行业主任负责管理对本行业有影响的战略，报税前指导和技术指导主任负责监督整个问题管理流程，调研和分析部门的工作人员向问题主管提供支持。IRS内的沟通是双向的（从总部到外地和从外地到总部）；在一定程度上，这种沟通方式是循组织结构进行，正式而又缓慢。现在，LB&I正开始试验一个 “社交网络”沟通模式，以鼓励更为灵活的上下沟通，但也增加横向沟通（鼓励组成关心共同问题的小组，承认非正式课题专家发挥的作用）。这一试验得到各种工具的支持，其中的例子包括实时短信和网络视频会议。制定战略需要的信息战略包括排定优先次序的战略问题清单，内

41、部和外部法律专家和会计专家提供的信息，内部和外部有关方面提供的关于商业环境的认识，支持数据和关于违约行为驱动因素的正反面假设。需要取得的工作成果有：（1）记录清晰的问题处理战略，为解决每一个高度优先问题提供一个路线图，说明需要采取的行动、作用和职责、时限以及预期成果；（2）为IRS员工提供明确的指导和辅助信息；（3）向纳税人发出适当讯息，说明问题、IRS的关切、关于合规活动的指导和纳税人可以选择的办法。第五部分 对大企业定性并规划和实施处理战略一、确定其合规风险具有战略性重要影响的群体对LB&I所管理的大企业，在进行了风险识别、排序之后，对所有的合规风险应予区别对待，以便于用有限的资源

42、解决最值得/最需要解决的重大问题，这就要在所有的合规风险问题中确定具有战略性重要影响的群体。1.持续检查的大企业。就是对600家最大的公司进行持续检查，检查或是在报税之后进行（协调的行业案件），或是在报税前通过合规保证工作进行。这些公司占所有公司资产的90%以上，占在美国缴纳的所有公司税的70%。2.报税层面选择性查税的大企业。对于其他公司报税表，判别式分析系统产生一个报税风险评分，根据该评分，能够在每个资产类别内对报税表进行风险程度评级。为确定是否需要对报税表进行检查，就要为每个资产类别确定一个门槛评分。对超过这个评分的报税表就应考虑进行检查。确定门槛评分的目的，是保持LB&I所希望

43、的查税覆盖程度。在LB&I管理的公司群体中，对最小公司的查税覆盖程度最低，大约为10%；对最大公司的覆盖程度则为100%。3.问题层面选择性查税的大企业。问题主管把具有指定特点的具体纳税人或报税表列入自己的问题处理战略。一些被列入问题处理战略的纳税人是协调的行业案件或合规保证计划案件，或是其报税表的报税风险评分很高；但有一些纳税人并非如此。只要制定的战略要求对某一份报税表进行检查，就需把该报税表列入战略，无论其风险评分如何。应用挑选和工作量分类系统来指明可能存在问题的报税表，但不会仅仅因为挑选和工作量分析系统发现问题，便选中所涉公司报税表列入战略。二、确定可动用的资源IRS年度预算为L

44、B&I的定编人员提供业务经费。在LB&I可使用的总资源（经费）中减去总部职位和其他行政职位占用的资源，得出外地人员可使用的经费水平。在外地人员经费中减去培训、休假和其他与办案无关的活动经费，得出可用于检查报税表和采取其他合规行动的资源（经费）。需要注意的是，可动用的资源需要换算为直接查税时间，即按照单位时间内查税人员费用将经费换算为查税时间。然后为每个行业分开计算直接查税时间，将所有资源分配给六个行业部门。三、对用于处理风险的资源进行优先排序资源是有限的，必须首先用在优先解决的合规风险问题上，因此，对LB&I可用资源需要进行如下依次分配：一是每一个负责协调的行业案件和合

45、规保证案件的小组确定下一年度所需要的资源，行业经理和总部经理将审批这项案件计划，这些案件占用直接查税时间的35%-40%。二是LB&I必须进行的工作（用于培训的报税表、纳税人退税要求等等）占用另外10%-15%的资源。三是每个问题处理战略主管将指明为完成自己的计划所需要的资源（除了上述已经包括在内的资源之外）。四是其余资源可用于对案件库中经过评级的案件进行常规检查（使用过去对同样类型和同样规模的报税表进行查税所产生的数据就所需要的时间作出假设）。这个过程将产生LB&I的年度合规计划，全司上下将根据这项计划来指导决策和评估业绩。把LB&I的计划并入整个IRS的合规计划，并

46、在该司内部就其进行分工，以便每个行业和（行业内）地区都有自己的一份任务。四、执行年度合规计划挑选案件 大企业工作量盘存管理系统载有所有库存报税表的电子清单，按类型开列，并进行了优先排序，供LB&I派驻员工的每个工作地点使用。小组经理在必要时通过自己的行业计划经理索取案件，以执行本地区合规计划，行业计划经理则将安排通过电子手段送交“下一个最适当的案件”。这个集中进行的报税表挑选和工作量分配流程消除了在当地挑选案件的现象，从而保持了查税案件挑选过程的健全性。处理报税表 小组经理将挑选出来的案件指派给查税员，交由其处理报税表。向税务员（查税员）指派任务是以其经验和个人工作量为根据的。查税员对

47、报税表进行查税前合规风险分析，以确定查税的潜在价值。检查可导致“调查”（不是查税），或导致对报税表进行的查税；调查结果必须记录在案，供经理人员审查。对不进行调查的报税表立案查税，税务员将与纳税人接触。指导与帮助 在指派一个税务员（查税员）处理一份报税表时，将对其提供具体指导，说明是一次常规查税，还是一次集中于具体问题的检查等等。该税务员（查税员）将收到挑选和工作量分类系统当中任何有关所涉问题的资料，并可查阅纳税人信息门户和YK-1关联性分析工具当中的企业信息。该税务员（查税员）一旦完成接触前分析，将与小组经理商定查税范围。可以根据新的信息酌情扩大或进一步限制查税范围；需要得到小组经理的审批。监

48、督与跟踪 当前对分配给税务员（查税员）处理的报税表清单进行的经理监督在管理合规活动方面非常重要。一方面，通过对清单进行定期审查，可确保及时采取行动和解决问题；另一方面，通过案件审查和对纳税人的访问，可确保采取的行动是得当的，符合政策。查税信息管理系统将跟踪监测整个IRS的所有查税案件：查税在何处进行和查税情况（进行中和已完成），进行中的查税已经持续多长时间，税务员使用的时间。第六部分 业绩监测和评价效果一、制定业绩目标IRS有一套行之有效的业绩指标，其中最重要的三个指标是：一是完成的查税案数目，即结案的查税案数目，按报税表的类型和规模细分LB&I、行业和地区一级的年度合规计划目标。二是

49、覆盖范围，即提交的报税表中进行查税的报税表所占百分比，按报税表的类型和规模细分只规定全司一级的年度目标。在司高级主管当中以及与IRS局长谈判商定的这两个指标的目标数。三是提出的补税数额不规定任何具体目标或总目标，但有助于评估全司的成果。除了这三个高层次的指标之外，LB&I还使用 “平衡指标 ”方法，注意业绩的以下三个方面：客户的满意程度，员工的满意程度，业务成果。司高级主管在每年年初为以上类别当中的每一个方面制定指标和目标，若发生意外情况，可以根据意外发生的事件对各项平衡指标的目标进行调整。LB&I还使用了其他指标来评估业务流程的整体健全性和发现潜在的问题，以免其影响工作成果。

50、例如，这些诊断性指标包括：无变动比率，同意/不同意比率，平均每份报税表拟议调整数额，平均每小时拟议调整数额，维持原判的查税结论比率（上诉之后），每个案件的查税时间（每份报税表的小时数），整个周期的时间（从报税到结束检查、从报税到开始查税），直接检查时间/总时间百分比，平均每个大型案件的报税表数目。每个战略性问题主管和经理在其关于所涉问题的计划中列入一套预期的成果和目标。例如：在9月30日之前完成对50%发生问题A的报税表的检查，同意率（即指纳税人同意处理意见的概率）达到70%；把发生问题A的全部库存案件的处理周期缩短到10个月；在12月 31日之前公开发表指导意见，以便纳税人可以根据该意见填写下一年度的报税表；