第11章政府采购

1、第十一章 政府采购导入案例：某政府采购中心的紧急采购2012年8月，台风“达维”过境，60年一遇的特大暴雨造成某市100多万人受灾。救灾、防控疫情蔓延迫在眉睫。紧急关头，8日上午11时左右，该市采购中心接到了紧急采购救灾器械和消杀药品的任务。接到任务后，采购中心立即启动了紧急预案。不同于以往常规的采购项目，此次采购不仅品种多、专业性强，而且要求在4日内包装到货。鉴于这种情况，分段式的政府集中采购操作方式不适用于紧急采购，只有简化采购手续，合理分工，才能保证紧急采购效率。因此，采购中心重新划分任务，由综合科与采购人商定需求，联系供应商；合同的签订、细化合同条款及售后服务事项则由合同管理科负责。简

2、化采购文件领取程序，将需求及参数通过电子邮件直接发给供应商。同时，采取先采购后资质审核、谈判与报价相结合的方式，尽可能地减少时间损耗。在与供应商联系时，采购中心遇到了大难题：时值灾害频发，各供应商库存吃紧，很难保证按时按质按量交货。于是，扩大供应商搜寻范围成为当时惟一的选择，采购中心决定从历年药品器械采购资料库中寻找供应商的同时，在网上查找相关产品的供应商信息，通过网络发放招标邀请。同时，采购中心决定不收取投标保证。此外，由于有的品种须由几家供应商联合才能凑够，为保证使用不受影响同时满足总需求量，采购中心还在供货方面采取特事特办，要求供应商尽其所能少量多批次送货，消杀器械和卫生器械采取单项供货

3、，且所有货物均不分包，所有投标供应商均可对每一项货物进行报价，满足参数要求的最低价货物即为中标产品。8日下午1时，7家消杀药品、车式及背式喷雾器供应商，匆匆赶来参加谈判。而采购中心对参与谈判的供应商提出4个保证要求，即：保证有现货，保证到货时间，保证药品、器械质量，保证价格低于市场平均价。针对供应商所担心的若按照正常付款程序，物资供应时间难以保证的问题，采购中心最终承诺协助供应商结算货款。药品类各供应商达成一致，均未支付预付款，同意货到验收合格后付款，器械类由要求的70%预付款降为30%预付款。到晚上8时，最为急需的漂白粉、84消毒液、二氧化氯的采购合同已经签订。从确定采购方案、组织人员实施招

4、标，到搜寻供应商、签订急需的消杀药品采购合同，再到货车满载物资驶向灾区，采购中心仅用24个小时便打通了所有关键环节，比有关部门要求的时间整整提前了2天。思考题：1.本例中政府采购的目标是什么？2.根据本案例，政府采购的资金应该来自于哪里？3.该市政采中心如何处理紧急采购？第一节 政府采购概述第二节 政府采购的目标和原则第三节 政府采购的范围和内容第四节 政府采购组织体系第一节 政府采购概述一、政府采购的概念和特点二、 政府采购模式三、政府采购方式及程序一、政府采购的概念和特点（一）政府采购的概念 政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采

5、购限额标准以内的货物、工程和服务的行为。（二）政府采购的特点1.资金来源的公共性2.采购主体的特定性3.采购活动的非商业性4.采购对象的广泛性5.政策性6.采购规模巨大7. 采购市场的国内性按国际通行的计算方法，一个国家按国际通行的计算方法，一个国家的政府采购量约占的政府采购量约占GDPGDP的的10%10%，中国，中国20022002年年GDPGDP超过超过1010万亿，那么，政府万亿，那么，政府采购应超过采购应超过1 1万亿人民币。但实际上万亿人民币。但实际上由于中国政府采购始于由于中国政府采购始于19981998年，起年，起步晚，加上中国国库制度改革约需步晚，加上中国国库制度改革约需10

6、10年左右周期，所以年左右周期，所以20022002年的政府年的政府采购只有采购只有10001000亿元。亿元。全国政府采购规模达全国政府采购规模达13977.7亿元亿元2012年全国政府采购金额为13977.7亿元，比2011年增加2645.2亿元，增长了23.3%。在货物、工程、服务三大采购对象中，服务类采购增速迅猛，同比增长36.6%。2012年，在我国财政政策重点转移到结构性减税、加大民生领域投入、促进经济结构调整、严格财政收支管理的大背景下，各地政府采购部门积极配合宏观财政政策，继续深化政府采购制度改革，在发挥政策功能、规范财政支出行为、提高财政资金使用效益，以及促进国家经济社会发展

7、目标实现等方面取得了新成效。政府采购规模占全国财政支出和GDP的比重分别为11.1%和2.7%，实际采购金额与采购预算15828.5亿元相比节约资金1850.8亿元，节约率为11.7%。同时，随着国民经济结构的调整，采购结果正在发生变化。2012年，货物类、工程类和服务类分别实现4390.3亿元、8373.5亿元和1214亿元，较上年同期分别增长14.6%、26.6%和36.6%。2012年工程类、服务类采购增速明显高于货物类采购，占采购总规模的比重也逐渐增加。服务类采购增速迅猛与国家宏观经济政策导向分不开，2012年，国务院正式印发国家基本公共服务体系“十二五”规划，要求政府大力购买社会服务

8、，与之相应地，政府采购服务类项目从传统的专业服务快速扩展到公共服务领域，一些廉租房、群众健身、城市规划编制服务等新型服务都纳入了政府采购。为了紧密结合国家改革和宏观经济结构调整的目标，各级财政部门采取多项措施拓展政府采购服务范围，如，财政部在中央预算单位2013-2014年政府集中采购目录及标准中新增了“合同能源管理”品目，各地也在集中采购目录中增加了会展、城市维护服务、公益服务等品目，并尝试将森林火险、公办学校消防责任险等纳入政府采购。此外，从采购方式的统计数据来看，2012年，通过公开招标采购方式进行的政府采购规模为11706.4亿元，占采购总规模的83.8%，公开招标方式仍占主导地位。2

9、012年，政府集中采购规模为9113.1亿元，占采购总规模的65.2%。据悉，2012年，针对集中采购操作执行中出现的质次价高、效率低下等问题，各级财政部门和集中采购机构积极采取措施，进一步规范集中采购工作。例如，中央单位批量集中采购改革试点工作持续推进，台式计算机、打印机批量集中采购价格分别低于市场平均价的30%和20%。一些地方也先后开展了计算机、公务车、复印纸、文件柜等批量采购工作，节支效果显著，集中规模优势明显，有力遏制了“高价”或“高标准”采购行为。 -摘自http:/ 集中采购模式是指将纳入政府采购范围内的各行政事业单位分散的、同类的项目集中起来统一采购的方式。集中采购不允许使用单

10、位自行采购。（二）分散采购模式分散采购模式是指由各使用单位自行进行的政府采购模式。分散采购模式要求使用单位向财政主管部门上报采购预算计划，获得批准后按照规定自行采购。（三）集中采购与分散采购相结合模式集中采购与分散采购相结合模式是指一部分采购由政府集中部门统一负责，其他采购由使用单位自行采购的模式。我国的政府采购法在立法之初就确立三、政府采购方式及程序(一)政府采购方式(1)公开招标。(2)邀请招标。(3)竞争性谈判。(4)单一来源采购。(5)询价。(6)国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式，如批量采购、小额采购、定点采购等。( (二) )政府采购程序1.竞争性谈判方式的采购程序(1)

11、成立谈判小组。(2)制定谈判文件。(3)确定邀请参加谈判的供应商名单。(4)谈判。(5)确定成交供应商。2.询价方式的采购程序(1)成立询价小组。(2)确定被询价的供应商名单。(3)询价。(4)确定成交供应商。第二节 政府采购的目标和原则一、政府采购的目标二、政府采购的原则一、政府采购的目标(一)政府采购的经济性与有效性目标(二)政府采购的国内政策目标1调整产业结构2稳定物价3促进就业4保护环境5加强对国有资产管理(三)政府采购的国外政策目标1保护民族产业2促进国际贸易二、政府采购的原则（一）货币价值最大化原则 (二)公开透明原则 (三)公平竞争原则 (四)公正原则 (五)效率改进原则 (六)

12、防腐倡廉原则第三节 政府采购的范围和内容一、政府采购的范围(一)财政购买性支出1政府购买的消费品2政府购买的投资品3公务员工资发放(二)政府采购资金的来源范围 在国外，政府采购的资金范围只限于财政性预算内资金。而在我国，由于存在着大量的预算外资金，这部分资金主要是履行国家职能时强制性收取的各种基金和规费，有着准税收的性质，属于财政性资金。(三)政府采购的单位范围对于国有企业是否要参加政府采购，我们认为要分两种情况对待，即把国有企业划分为两类，一类是经营性国有企业，另一类是政策性国有企业。对于经营性国有企业不宜纳入政府采购的范围之内，而政策性国有企业则有必要纳入政府采购的范围，因为政策性国有企业

13、其实质是政府职能的延伸，它履行了政府在生产领域的职能，这类企业基本上不具有竞争性，其亏损也由国家进行弥补，如印钞厂、特种兵工厂等，这类国有企业应视为准事业单位，纳入政府采购的范围。( (四) )政府采购的行政级次范围 我国政府的行政级次分为五级，是否各级政府都应设立政府采购机构，实施政府采购制度，这也是一个有待研究的问题。目前分歧较大的是县、乡级是否应实行政府采购制度二、政府采购的内容(一)建设公共设施(二)提供公共服务(三)教育和卫生第四节 政府采购组织体系一、政府采购的主体二、我国的政府采购体系一、政府采购的主体1.部门预算编制机构财政部门2.采购执行机构政府采购部门3.采购项目使用人4.

14、供应商5.采购代理、中介、咨询机构6.评审专家7.监督机构二、我国的政府采购体系（一）政府采购法律体系（二）政府采购管理体系（三）政府采购监督体系政府采购法律体系2003年1月1日开始实施的中华人民共和国政府采购法是我国政府采购法制建设的里程碑，它标志着我国政府采购活动全面步入了法制化、规范化、科学化的轨道。政府采购管理体系建立政府采购管理和监管机构： 以中央政府为主，在最高一级设立政府采购委员会。其职责是制定和统一全国的政府采购政策，统一管理全国的政府采购项目。 为了加强对政府采购的监管，确立财政部门为政府采购监管机构。其职责主要是编制部门预算、资金的管理和监督政府采购过程等。 设立政府采购

15、执行机构。其职责主要是代表政府行使采购权，会同有关部门执行经批准的部门预算，制订政府集中采购方案，经批准后组织实施，按电子政务要求建立政府采购信息平台。设立政府采购仲裁机构。政府采购监督体系通过严格政府采购程序来强化监督机制。政府采购活动的运作应通过招标，严格按法定、公开、透明的原则有序地进行。通过市场机制对政府采购的监督制约。针对供应商可能会在投标中承诺提供优质产品，而在供应时以低质量的产品代替等问题，逐步建立起统一的政府采购市场，加强对供应商即政府采购投标主体的监督。以人大为主体的专门监督体系。建立有效的媒体监督、社会监督机制。案例：货物竞争性谈判采购失败后之反思一、项目采购失败原因 某职

16、教中心采购一批汽车实验装置，按照经批准的采购计划，采用竞争性谈判方式进行。谈判小组与邀请参加谈判的3家供应商分别对拟采购的18大类设备111项技术性能指标进行了详细交流磋商，认为三家供应商提供的产品符合采购需求，并让其在规定的时间内作出最终报价。C公司最终报价33.8万元，比采购人公布的采购预算价61万元下浮44.4%，与最终报价次低价52万元相比也下浮了34.8%。 C公司的最终报价与同类设备生产厂家市场销售价格悬殊较大。谈判小组直观地感觉到C公司的最终报价低于成本。能否按期保质履约供货？采购人持怀疑态度。经过短暂会商，谈判小组约请C公司谈判代表又一次来到洽谈室，谈判小组和盘托出了采购人的疑

17、虑和担忧，善意提请C公司重新测算该设备的企业成本，并要求C公司将最终报价的成本、费用及其利润构成作出说明。谈判小组同时提醒C公司的谈判代表：一旦确定为成交供应商后放弃成交机会，或不按谈判文件和成交通知书明确的内容订立合同，或在订立合同时提出附加条件，或更改谈判文件提供的合同主要条款实质性内容的，采购人将取消其成交供应商资格，谈判保证金不予退还。给采购人造成损失的还将承担相应的法律责任。C公司授权委托人的答复大致为：本公司产品的价格构成是经过认真分析测算的，决定最终报价的价位是慎重的，其成本、费用及利润构成是公司的商业秘密，公司承诺按期供货。应采购人代表的要求，C公司授权委托人口头提供了几个近期

18、中标的类近产品招标人单位名称，但始终没有提供任何解释或证明其最终报价合理性的书面材料。 由于C公司的代表以商业秘密为由拒绝提供报价构成说明及相关证明材料且信誓旦旦慷慨陈词，谈判小组无法获悉C公司的企业个别成本，无法解开其能否按照最终报价履约供货的疑团。如果确定C公司成交，采购人将承担供应商不能按期保质供货的风险；如果否决C公司报价的可行性而宣布次低价B公司成交，未成交供应商一旦质疑或投诉其确定成交供应商不符合报价最低原则也是麻烦事；况且，如果C公司能够按期保质供货，B公司与C公司52万元与33.8万元的价差也是不小的节约。经过反复权衡，采购人最终宣布C公司为成交供应商，并将谈判结果通知了A、B

19、两家未成交供应商。公示期间， B公司发函采购人和相关监管机构，表示对C公司按照谈判报价履约供货将予以关注，并希望采购人在C公司供货安装调试验收时通知B公司派员观摩。公示期满后，采购人向C公司签发了成交通知书。谈判小组的担忧在几天后的合同洽谈时成为事实。C公司不承认谈判现场的口头承诺，找出种种不足为理由的理由拖延签订合同时间并很快明确表示不签订合同，先后托熟人或直接与采购单位经办人员协商试图退回谈判保证金，进而书面质疑采购人“确定C公司为成交供应商表明采购人已经认可C公司递交谈判文件的设备相关技术指标参数，不应该再要求C公司按照采购文件提出的相关技术参数订立合同。” 采购人回复C公司：贵公司的谈

20、判函“承诺自觉遵守谈判文件中的所有条款”，显然包括承诺按照谈判文件要求的相关技术指标参数订立合同。要求C公司诚信守约。 C公司对采购人答复不满意，又以同样的理由向政府采购监管部书面投诉，诉称成交通知书要求按照采购人在谈判文件中列示的设备技术指标参数签订合同是对C公司的不合理要求，未签订合同的原因及过错在采购人而并非C公司。由此造成的后果应该由采购人承担。要求政府采购监管部门予以查处。某市财政局约请市相关部门分管政府采购工作的负责人及采购人就C公司的投诉进行专题会办。会办现场调审了该采购项目相关档案资料，认为C公司谈判现场提供的设备主要技术指标参数与采购人谈判文件要求的参数指标基本吻合。其个别指

21、标参数偏差也是优于采购文件要求的正偏差而不是负偏差，C公司质疑及投诉的矛盾并不存在。会后，某市财政局函复C公司：C公司谈判文件提供的相关设备技术参数已完全响应采购人谈判文件的要求；同意按C公司谈判文件提供的设备技术参数签订政府采购合同；C公司必须 在月日前与采购人签订合同，并确保产品质量和供货日期，过期按谈判文件约定处理。 财政部门的投诉答复发出后，C公司杳无声息。一个月后，采购人发函C公司，宣布取消其成交供应商资格，没收其谈判保证金，相关设备重新组织招标采购。但采购人错过了参加省教育行政主管部门统一安排的星级学校评估晋级的最后期限。二、经验教训 某职教中心设备竞争性谈判采购失败并最终重新组织

22、招标采购，耗时达五个月之久，个中教训值得深思。 （一)货物采购的主要技术偏差怎样评审？评审的结果是否需要公示？ 相关法规明确规定技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的货物采购可以采用竞争性谈判方式进行。货物采购时相关技术参数偏差客观存在，且采购人一般也都通过相应的技术指标来描述采购需求。笔者以为，无论选择何种采购方式，凡构成实质性要求影响投标有效性的主要技术参数均应当在采购文件中醒目列示，供应商必须无条件作出实质性响应。在竞争性谈判中，谈判小组应当对每一个谈判供应商提供的谈判文件分别详细详审，并制作主要技术参数偏差对照表和评审意见汇总表作为评审报告的组成部分，对不影响采购货物有效

23、性的技术参数偏差应该签署可行或基本可行的肯定意见，对影响或可能影响采购货物有效性的技术参数偏差应该向供应商提出质询并通过谈判形成共识后签署肯定或否定意见。对经谈判小组认可的相关技术参数偏差及其评审结论意见应在谈判现场及时与供应商沟通，对确定为成交供应商的货物相关技术参数偏差最好在成交通知书中明确列示并向未成交供应商及社会公示。(二)怎样才能保证谈判结果与采购合同相关条款的一致性？口头谈判的内容怎样形成书面证据？ 招标采购时订立合同的主要依据是采购人的招标文件和中标供应商的投标文件，所签订的合同不得对招标文件和中标供应商的投标文件作实质性修改，否则将承担相应的法律责任。但是，竞争性谈判采购的货物在技术性能规格标准等方面的不确定性，往往需要谈判双方就货物产地、品牌、规格型号、技术指标、价格构成以及售后服务等