第2讲土地利用规划及其相关理论

1、第一节 规划和土地利用规划一、规划“规划”一词在我国学科中的使用开始于20世纪50年代。1954年前后的专业文献中已出现“规划”一词。1979年出版的辞海将“规划”解释为“打算”，并在“规画”解释条目中，将“规画”作“规划”解，指谋划，筹划，并进一步解释为全面或较长远的计划。可见“规划”与“计划”有时并无严格的界限。我国目前在大多数情况下，“规划”和“计划”词汇的使用已经形成了一定的习惯。比如“土地利用规划”、“城市规划”、“小城镇规划”、“旅游规划”等的名称已约定俗成，这些方面综合性强，牵涉面广，但核心是土地利用，其内容都要在时间上安排和空间上布局落实。比如“国民经济和社会发展计划”、“工作

2、计划”、“学习计划”等，其内容在一般情况下强调时间上的安排，空间上不做要求或要求不高。规划：是指对客观事物和现象未来的发展进行超前性的调配和安排。它不是时点行为，而是时期过程。规划与人类社会经济活动有关，规划是社会目标和经济目标、私人目的和公共目的的调和。土地利用规划的性质：系统性 、 综合性、 协调性、实施性、控制性 与规划相关的其他学科规划未来学管理学系统学环境学法学新技术建筑学政策学是预测变化的科学；建议未来方向的过程是一个综合协调过程是一个辩护的过程是一个学习个过程是一个创造性思维过程是一个实施政策的过程 是一个理性思考过程是一个为人类创造良好环境的过程周朝的井田制和宋朝的方田制，可视

3、为我国土地利用规划的雏形。中国有文字记载的第一次水利规划出现在距今4 000多年的夏代，大禹制定的黄河道规划，引黄河水入海和沿岸的土地灌溉。历史上最著名的规划，大约在公元前256一前251年间规划的都江堰水利工程，是秦国太守李冰父子亲自规划和建设的。李冰父子巧设分水鱼嘴，起到了分流引水和控制灌溉水中的泥沙量；还规划了飞沙堰、离堆旁的宝瓶口来调节水量、控制沙石，从而将有害于人类的岷江规划为灌溉成都平原53.33万hm2良田的有用之河。五、土地利用规划学的研究对象 毛泽东在矛盾论中指出： “科学研究的区分，就是根据科学对象所具有的特殊矛盾性。因此，对于某一现象的领域所特有的某一种矛盾的研究，就构成

4、某一门科学的对象。”从土地和土地利用的论述中可知：土地利用不单是一个自然范畴，同时也是一个经济范畴，是自然科学和社会科学以及近年来产生的边缘学科共同研究的对象。在土地利用研究领域内，土地利用规划学不单研究制约土地利用的生产力因素，也不单研究制约土地利用的生产关系因素，更不是研究土地利用的全部内容，而是着重研究土地资源合理分配和土地利用合理组织这一特殊矛盾。因此，这就构成了土地利用规划学的研究对象。与区域规划 区域规划是指在一定区域范围内，对整个国民经济建设和土地利用进行总体的战略部署。即根据国民经济发展的要求，根据当地具体的自然条件和经济条件，从其历史、现状和发展趋势出发，通过综合平衡和多方案

5、比较，确定区域经济发展方向和地域生产类型，对工业、农业、交通运输业、电力、水利、城乡建设等进行全面规划，合理布局，使一定区域内国民经济各个组成部分之间，各部门各行业之间形成协调发展的格局。它是一种宏观控制规划，比土地利用规划要广泛。 土地利用规划是上述各项建设用地规模和布局的落实。与城市规划城市规划是指为了实现一定时期内城市经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排。城市规划与土地利用规划之间的关系，是一定区域内土地利用的局部和整体的关系。在城镇内部（即规划市区范围）的土地利用（即用作工业区、仓库区、居民点、公共建设区）应

6、服从城镇建设总体规划要求。在确定建设用地发展的方向和范围时要与区域土地利用规划协调。按照新土地管理法第二十二条“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划衔接，城市总体规划，村庄和集镇规划中建设用地不得超过土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模”“在城市规划区内，城市和村庄，集镇建设用地应当符合城市规划，村庄和集镇规划”。七、土地利用规划的研究方法 分析土地利用规划发展过程和总结其实际工作的情况，其主要研究方法有系统分析法、统计分析法和比较择优法。（一）系统分析法 土地是自然综合体，它是由气候、地貌、土壤、植被等要素所组成。土地的性质和用途取决于上述要素的综合影响，而不属于其中

7、任何一个单独的因素，所以土地本身便构成一个完整的系统。土地利用规划是一项系统工程，它把注意力集中在整体上而不是某一部分（-如一条渠道、一个居民点）的独立功能上，它着重研究各要素间的可能结合及不同结合状态（-如不同规划设计方案）所具有的功能特性。（二）统计分析法统计分析法：通过统计调查收集大量原始资料，并经过分组整理加以分析，从中找出事物矛盾运动的内在联系及其发展规律性的方法。例如：在土地利用规划中运用统计分析法，首先是土地利用现状调查，在原始资料基础上，借助于年度土地统计资料和实地调查加以整理以分析研究土地利用的发展趋势及其存在的问题，进一步加深对土地利用和社会经济发展内在联系的认识。应用统计

8、分析法来研究土地利用问题，可以采用大量观察法 、统计分组法和综合指标法。大量观察法：是对调查统计总体的全部单位或就总体中足够多数的单位进行调查并综合分析，借以认识客观现象的规律性。统计分组法：调查对象区分为若干部或组。综合指标法：应用综合指标（绝对数、相对数和平均数）进行统计分析。应用统计分析法，进行研究，实际上有实地调查登记、统计汇总和分析研究这样相互联结的三个步骤。运用统计分析的方法，研究土地利用和规划的数量方面，都不是“纯数量”的研究，必须是在质量和数量的辨证统一中，研究其数量方面。（三）比较择优法 “有比较才有鉴别”。设计、使用规划方案时，希望达到资源利用充分、生态环境良好、经济效益显

9、著的功效，即最优设计。然而在规划设计过程中，各方面提出的要求多，可能会出现各种方案，此时经过多方案比较之后从中选出最优方案，保证总目标的最优化。 在比较择优过程中，可采用模型法，研究系统的组成部分及其相互关系，揭示事物的“普遍联系”的规律，从而进行跨学科横向综合。地租是一个历史范畴，随着有组织的土地利用和土地所有权的出现就产生了地租。任何社会只要存在着土地所有者和不占有土地的直接生产者，生产者在土地利用中的剩余生产物为土地占有者所占有，就存在产生地租的经济基础。 马克思主义地租理论建立于劳动价值论，而且紧密联系社会生产关系。地租的实质是什么？马克思认为一切形态的地租都是土地所有权在经济上的实现

10、，一切地租都是剩余劳动的产物，是以土地所有权的存在为前提的。马克思依据地租产生的原因和条件，提出级差地租、绝对地租和垄断地租三种形态。土地价格马克思在批判地继承古典政治经济学的地价理论的基础上，提出了以劳动价值论为基础的地价理论，指出土地价格是虚幻形式的价格，称土地价格为“虚幻的价格”。因为没有价值的物品可以有价格，土地价格是没有价值的价格。马克思把土地区分为土地物质和土地资本，土地价格无非是出租土地的资本化收入。土地价格是地租的资本化即：土地价格=地租/利息率。地租地价理论与土地利用规划之间的联系1、地租地价格理论的指导作用在合理组织土地利用中应遵循地租理论，努力获取最大的地租收入。例如：对

11、于城市土地 、对于农用土地地租和地价理论对于土地资源的综合评价和合理开发利用，以及制定土地利用政策具有重要的指导作用。 2、规划是影响地价的重要因素 通过合理地组织土地利用，不断地提高土地肥力和改善土地质量状况；修筑交通运输网络，改变土地的经济地理位置和交通运输条件；追加活劳动和物化劳动的投入，实行土地集约化经营。这些必将导致土地级差地租形成条件的变化 ，这就是常说的“规划即地价”土地使用种类与地价高低有密切的关系，通常商业用地的地价最高，农业用地的地价最低。不同用途对土地条件的要求是不一样的，在土地条件一定的情况下，规定土地用途对土地价格有着重大的影响。就某一块土地而言，规定用途会降低地价，

12、而从总体上看由于有利于土地的协调利用而具有提高地价的作用。但如果规定用途不妥，缺乏科学的依据，既降低单块土地的价格，也会降低整个土地利用效率而使地价下降。土地利用规划实践必须全面系统地应用区位理论作为指导合理地确定土地利用方向、规模和结构。科学地配置土地资源。根据区域发展的需要，将一定数量的土地资源科学地分配给农业、工业、交通运输业、建筑业、商业和金融业以及文化教育卫生部门，以谋求在一定量投入的情况下获得尽可能高的产出。在具体组织土地利用时不仅要依据地段的地形、气候、土壤、水利、交通等条件状况，确定宜作农业、工业、交通、建筑、水利等用地，而且要从分析土地利用的纯经济关系入手，探讨土地利用最佳的

13、空间结构。例如：按照杜能的研究成果，其内涵是：由于距离产品消费中心(城市)位置不同而产生不同大小的土地利用纯收益，将导致土地价格的空间差异，即处于市场附近的土地地租高，（为什么？）-因为这里支付较低甚至无需支付产品运费，其结果是吸引各种经济及管理单位向中心区集聚，对土地需求量就大增，地价就会相应地上升。位置级差地租可用来作为控制城市区域土地利用的重要手段，用来决定各种生产要素的投入量。人们可以制定合理的级差地价政策，在中心区及附近郊区收取较高的地价和使用费，以控制中心区的继续膨胀，保护近郊的绿地和高产菜地；在远郊则收取较低的地价和使用费，以鼓励工业向远郊区发展，建立新的工业区和卫星城镇。 三、

14、持续利用理论 可持续性的概念源远流长。在我国春秋战国时期(公元前6世纪至公元前3世纪)就产生“永续利用”的思想，并用以保护鸟兽和封山育林。现代可持续发展思想的提出源于人们对环境问题的逐步认识和热切关注。20世纪80年代初，联合国成立了以挪威首相布伦特兰夫人为主席的“世界环境与发展委员会”(WECl)，并于1987年向联合国大会正式提出了可持续发展的模式。 1989年联合国环境署通过了环境署第15届理事会关于“可扭亏为盈持续发展”的声明，对“可持续发展”作出了界定。 持续发展的重要内容是自然环境的持续能力，围绕自然环境的持续能力，国际研究的热点之一就是土地资源持续利用。研究土地资源持续利用问题是

15、资源与环境持续性和社会经济持续发展的重要课题，也是解决人类所面临的五大问题的主要途径和内容。 因为当今世界人类面临的人口、粮食、能源、资源和环境五大问题均或多或少地、直接或间接地与土地资源及其利用有关。土地数量有限性和土地需求增长性构成土地资源持续利用的特殊矛盾。协调土地供给和土地需求是土地资源持续利用的永恒主题，也是土地利用规划的重要内容。为什么土地资源持续利用的目的在于具有持续性特点的利用。通过对土地资源持续利用，人类可能从中获取土地产品和劳务的满足。土地数量的有限性为土地资源持续利用提供了宏观必要性。土地可更新性和利用永续性使土地资源持续利用成为可能。2 2、土地利用规划应遵循持续利用理

16、论、土地利用规划应遵循持续利用理论首先应当建立立体的土地观和土地利用观。土地利用应当包涵土地平面利用和土地立体利用，涵盖土地的地面、地上和地下空间资源的利用。要解决好土地利用的系统性和外部性问题，既要重视单项效益，更要重视社会、生态、经济三效益综合形成的整体效益。开展土地利用项目费用/效益分析，使土地利用所获得的综合效益大于所耗费和所损失的效益(费用)，实现土地资源持续利用。实行土地资源资产化管理，真正按资产属性去经营土地，盘活存量资产，节约交易成本，有利于土地资源优化配置。四、生态经济理论四、生态经济理论 生态经济学(Ecolomics)是20世纪50年代产生的由生态学和经济学相互交叉而形成

17、的一门边缘学科。它是从经济学角度，研究生态经济复合系统的结构、功能及其演替规律的一门学科，为研究生态环境和土地利用经济问题提供了有力的工具。 1、土地资源是无法替代的重要的自然环境资源，它既是环境的组成部分，又是其他自然环境资源和社会经济资源的载体。土地本身就是自然、社会、经济、技术等要素组成的一个多重结构的生态经济系统。 土地利用不仅是自然技术问题和社会经济问题，而且也是一个资源合理利用和环境保护的生态经济问题，同时承受着客观上存在的自然、经济和生态规律的制约。2、生态环境问题的实质是经济问题随着社会生产力的发展，人类改造自然能力日益增强，随之出现了环境污染和环境破坏问题，究其根源在于自然资

18、源未能得到充分合理的利用。 大量事实证明，经济发展与环境保护应当相互协调，发展与环境是一对矛盾，处理得好可以保证经济发展和生态进化，反之，会恶化环境。生态系统平衡失调，必然会严重地影响经济增长。应当走生态发展的道路，使经济生态化，生态经济化，才能走出困境，协调经济发展与生态环境两者之间的关系，在保持良好的生态环境条件下，促进经济的发展。3、土地利用规划应该注意土地生态系统与生态平衡土地利用规划的外部效应建立以生态经济理论为指导的土地利用模式土地利用规划以建立良好的生态环境为主要指标五、人地协调理论 人地关系即人类与其赖以生存和发展的地球环境之间的关系，是在人类出现以后地球上就已客观存在的主体与

19、客体之间的关系。人地关系及其观念是随着人类生产进步和人类社会发展而不断变化的。实际上，自从人类在地球上出现以来，人类就开始从适应自然和干预自然两方面，既依赖自然环境，又改造环境、利用环境，驱使环境向着有利于满足人类需求的方向演化。在这种人与自然两重关系条件下，决定了人与自然关系的两重观念，在古代产生了诸如“环境决定论”、“征服自然论”、“天人交融论”、“天人之分论”、“因地制宜论”和“人地协调论”等。（一）环境决定论在近代，西方学者阿布杜波斯(AbbeDubos)提出，天才与能力的分布会受到气候条件的生理影响，把自然环境作为社会发展的决定因素，认为人类的各种活动都要受到自然环境所制约，这就是所

20、谓的“环境决定论 “。（二） 征服自然论(简称“征服论”)是指一味从人类自身需求出发，不顾客观条件，不尊重客观规律，过分强调人的主观能动作用，盲目追求对自然的片面征服。这是一种与环境决定论完全相反的人地关系理论，其哲学基础是唯意志论。这种理论盲目地干预自然界，片面地征服自然界，大肆掠夺自然界，必然加速资源的贫化和枯竭，加剧环境的污染和破坏，从而导致人地关系的紧张和恶化。 （三）人地协调论“协调”一词源于古希腊文，其原意为联系、匀称、融洽、和谐、协调一致。协调论者重新观察和思考人类与地球环境的关系，协调论是以对立统一规律和世界物质统一性原理作为坚实的哲学基础。其观点是：1、人与环境相互依存、相互

21、影响 一方面作为人类生活环境的自然界，已经基本上成为社会化了的自然界，人化了的自然界。另一方面，人类赖以生存和发展的营养物质都是直接或间接地依赖环境供给，人类活动同环境息息相关，离开了特定的物质循环，人类也就无法生存。2、地球负担能力有限对于人类来说，地球是一个负担能力有限的相对封闭系统，散失到外层空间或由外层空间增加的物质的数量都是微不足道的。地球为人类提供的生存空间是有限的，人类赖以生存和发展的自然资源和环境的承载量也是有限的。多数科学家认为，100亿的世界人口是接近适宜人口的最高限值。 3、人类的发展需要维护自然界的生态平衡人类不能盲目地、无限制地增加人口。不能超过限度地向自然界摄取资源

22、和排放废弃物。不能去破坏生态系统的平衡和稳定。 六、系统工程理论系统工程是系统科学的一个应用分支学科，是一门综合性组织管理技术，是以大型的复杂的系统为研究对象，并有目的地对其进行规划、研究、设计和管理，以期达到总体最优的效果。1、系统工程把对象系统看成是一个整体，同时把研究过程也视作为一个整体。、系统工程把对象系统看成是一个整体，同时把研究过程也视作为一个整体。2、人们把系统作为若干子系统，有机结合成的整体来设计，对每个子系统的技术要求：首先从实现整体技术协调的观点来考虑，对研究过程中子系统与子系统之间矛盾或子系统与系统整体之间的矛盾都要从总体协调的需要来选择解决方案。同时，把系统作为它所从属

23、的更大系统的组成部分来研究，对它的所有技术要求，都尽可能从实现这个更大系统技术协调的观点来考虑。例如：对于土地资源十分紧缺的地区，有限的土地资源如何分配给各个产业和部门，就需要从全局来协调考虑。在实践中，某项技术措施从子系统来看效果很好，但从全局来看就不一定好，同样有些技术措施从局部看效果不太理想，但从整体来看却有应用的价值。因此，为了保证系统的整体性效益，就需要运用现代管理技术，特别是用系统工程方法来统筹规划，综合平衡，以期取得最大的效益。3、系统工程方法对土地利用规划研究产生的直接影响：、系统工程方法对土地利用规划研究产生的直接影响：把科学的系统方法引入复杂的土地系统，可将土地系统的结构分

24、析得更全面，使系统-结构-功能紧密相连。系统科学在思考和解决问题时，把目标选择放在重要的地位目标选择放在重要的地位，这种目标选择 的方法对于土地利用结构分析、评价十分重要，因为失去了目标选择，分析和评价就失去了依据。系统科学强调对众多的的备选方案进行分析比较，找出最优方案。对众多的的备选方案进行分析比较，找出最优方案。这种方法对于研究土地利用结构变化的趋势具有重要的参考价值。系统科学，一般利用模型来代替真实系统，运用数学、逻辑等非实物型模型加以分析一般利用模型来代替真实系统，运用数学、逻辑等非实物型模型加以分析，因此可以对土地利用结构进行模拟实验。土地利用规划过程中的系统分析方法是以数学模型为

25、主要手段的定量分析过程。 第三节 土地利用规划的原则和体系一、土地利用规划的理念二、土地利用规划的原则三、土地利用规划体系一、遵循土地基本国策原则 基本国策：十分珍惜与合理利用每一寸土地，切实保护耕地。遵循基本国策是总原则。 因此要做到：1、改造不适于农用的的土地，进行工矿废弃地复垦，使之成为农用地。2、处理好各业用地关系，保证农业健康稳步发展。3、各项建设用地做到不占或尽量少占耕地。4、将利用与改造有机结合起来，使每寸土地得到充分利用，不断提高土地生产力。二、土地权利原则1、有关土地权利宪法第10条、土地管理法第8、9条等明确规定：城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属

26、于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。 只要是农村经济组织中的成员，对集体所有的土地都享有一定的权益，都有依法承包农村集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。国有土地和农民集体所有土地可依法确定给单位或个人使用，国家保护土地使用权人依法享有的权利。2、目前土地利用中出现的问题根据土地交易量估算，中国每年国有土地收益流失至少在100亿元以上。耕地减少，粮食安全问题和社会问题也浮出水面。目前中国每年建设占用耕地250万亩到300万亩，如果按人均一亩地推算，则这几年每年有250万到300万的农民失去土地。3、对

27、农民土地权利的保护要高度重视农民的切身利益和对农民土地权利的保护。依法平等地行使承包土地的权利和自愿放弃承包土地的权利。三、经济原则充分合理、经济地利用土地资源，把利用、改良和保护土地结合起来。土地规划必须坚持全局观点，充分发挥土地优势，在设计过程中，必须考虑到所规划的项目之间的精密联系，确保规划方案的整体综合效益。例如：规划耕作田块时，沟渠、道路、作物布局、林带要从全局出发，不能只顾局部利益。耕地用地方式：用地、养地相结合，不能掠夺地力。四、因地制宜原则不同的土地利用环境不仅反映土地本身的适宜性和限制性，而且反映当前生产力发展水平以及对土地的改造能力和利用程度，因此，土地利用必须遵循因地制宜

28、的原则，才能把土地利用的潜在可能性变为现实生产力。1、不同地区由于自然经济条件不同，土地利用中存在的问题也不同，因此不同地区土地规划有着不同的规划项目、内容和方法。2、同一项规划由于各地区情况存在差异，规划方法也不尽一样。例如：机耕地区重点规划添块，调整渠道，集中居民点，修建道路，安排作物连片种植等。经济技术开发区规划的重点是建筑物和线形工程项目的规划。丘陵山区的重点是合理安排农、林、牧、副、渔业用地，坡地改梯田，防止水土流失，植树造林、绿化荒山等。平原低洼地区，重点排洪排涝，降低地下水位等。 五、综合效益原则人类合理地组织资源利用的目的在于获取最大效益和最佳服务。现代科学技术发展具有明显的整

29、体化特征，土地利用所追求的效益绝对不是单项效益而是融社会、经济和生态三效益为一体的综合效益。1、社会效益土地利用的合理目标既要满足人民生活和工业生产对农产品的不断需求，又要为国民经济各部门提供适合其利用的土地，促进其顺利发展，这是土地利用的社会目标。2、经济效益为了获得土地利用的最大经济效益，必须学会应用经济杠杆对其加以调节和控制。地租和地价理论对于土地资源的综合评价和合理开发利用、制定土地政策具有重要的指导作用。为了获得土地利用的最大经济效益，选用合适的土地集约度显得尤为重要。3、生态效益土地生态系统在其利用过程中与土地经济系统之间进行物质和能量的交换，相互反馈，使两个系统在结构上，互相交织，在功能上相互促进和相互制约，在效益上又相互矛盾，从而使两者偶合成一个统一的整体即土地生态系统。在土地利用中应考虑生态效益和生态经济效益。土地利用综合效益原则要求处理好近期与远景土地利用两者之间的关系。1、不合理的利用土地所带来的危害，有时需要经过一段时间方能显现出来，因此，必须对未来效益和周围生态环境影响加以科学预测。2、社会效益和生态效益均属难以度量和非货币化的，是隐蔽的，因此，经济效益往往掩盖土地利用对社会和生态环境所造成的损失，导致偏离三效益协调的轨道，对此应予以足够的重视。 六、逐级控制原则1、土地资源行政管理的层次性决定土地利