涉农文旅项目四大类土地政策盘点

1、一）涉及农村集体用地做养老政策总体评价：医疗、养老领域用地纳入土地利用总体规划、城乡规划和年度用地计划，农用地 转用指标、新增用地指标分配要适当向上述领域倾斜，鼓励村三产留地优先用于发展养老服 务。通过各种渠道扩大医疗养老服务用地供给。1.国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见（2013）、国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见（2016）农村集体经济组织可依法盘活本集体建设用地存量，为本集体经济组织内部成员兴办非营利 性养老服务设施；民间资本举办的非营利性养老机构可以依法使用农民集体建设用地。鼓励村三产留地优先用 于发展养老服务。2.国务院办公

2、厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见国办发（2017）21号将医疗、养老、教育、文化、体育等领域用地纳入土地利用总体规划、城乡规划和年度 用地计划，农用地转用指标、新增用地指标分配要适当向上述领域倾斜，有序适度扩大用地 供给。（国土资源部、住房城乡建设部以及各省级人民政府按职责分工负责）二）城镇化、城乡一体化、土地经营权改革等政策总体点评：适应当前休闲农业、乡村旅游、乡村养老等新产业新业态用地需求旺盛，提出允 许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲 旅游养老等产业和农村三产融合发展，并严禁违法违规开发房地产或建私人庄园会所。鼓励 通过规范推进城乡建设

3、用地增减挂钩，建立城镇低效用地再开发激励机制，允许存量土地使 用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下，按照有关规定经批准后对土地进行再开 发；鼓励因地制宜推进低丘缓坡地开发；完善集体建设用地经营权、“四荒地 ”和宅基地使用权等的流转和交易机制，探索打破城乡土地二元结构，扫平城乡一体化及城镇化建设过程中 的土地障碍，扩大土地供给。1.关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见（2014年）引导和规范农村集体经营性建设用地入市。在新一轮土地改革及新农村建设的浪潮中，农村集体土地流转已面临市场化契机，随着大规模集体土地陆续入市，养老也存在一定发展空间2.2015年，中央印发了关于农村土地

4、征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试 点工作的意见一是完善土地征收制度。针对征地范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等 问题，要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围；规范土 地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息； 完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。二是建立农村集体经营性建设用地入市制度。针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不 能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制 度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入 市范

5、围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度。三是改革完善农村宅基地制度。针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，要 完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式； 对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用；探索进城落户 农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地；改革宅基地审批制度，发挥村民自 治组织的民主管理作用。四是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。针对土地增 值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够等问题，要建立健全土地增值 收益在国家与集体之间、集体经济组织内部的

6、分配办法和相关制度安排。3.中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善农村土地所有权、承包权、经营权分置办法的 意见2016年10月完善 “三权分置 ”办法，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳 定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥 “三权 ”的各自功能和整体效用，形成层次分明、 结构合理、平等保护的格局。始终坚持农村土地集体所有权的根本地位。农村土地农民集体所有，是农村基本经营制度的 根本，必须得到充分体现和保障，不能虚置。土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、 使用、收益和处分的权利。农民集体是土地集体所有权的权利主体，在完善 “三权分置 ”办法 过程中，要充分维护农

7、民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体 所有的优势和作用。农民集体有权依法发包集体土地，任何组织和个人不得非法干预；严格保护农户承包权。农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，要稳定现有土地承包关系并保持长久不变。土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。农村 集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包，不论经营权如何流转，集体土地承包 权都属于农民家庭。加快放活土地经营权。赋予经营主体更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关 键。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。在 依法保护集体所有权和农户承包权的前提

8、下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营 权，保障其有稳定的经营预期。4.国家发改委关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见【2016】2125号（2016年）（1）盘活存量用地，建立低效用地再开发激励机制（2）建立健全农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权自愿有偿流转和退出机制。5.国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见（2016年）主要条款：一是规范推进城乡建设用地增减挂钩；二是建立城镇低效用地再开发激励机制，允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下，按照有关规定经批准后对土地进行再开发；三是因地制宜推进低丘缓坡地开发；四是完善集体建设用地经营权和宅基地使用

9、权流转机制到各地方层面，其土地政策又不尽相同。（1）在建设用地计划中保证或优先安排，如重庆市专项下达特色小镇示范点建设用地计划 指标。福建省国土厅对每个特色小镇各安排100亩用地指标。（2） 奖励和惩罚用地指标。 天津对如期完成年度规划目标任务的， 市里给予一定土地利用 年度计划指标奖励。浙江对如期完成年度规划目标任务的，省里按实际使用指标的50%给予配套奖励，其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇按60%给予配套奖励；对3年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣省奖励的用地指标。（3）城乡建设用地增减挂钩指标：湖北省2017年起单列下达每个特色小（城）镇500亩增减挂钩指标。陕西省政府为

10、每个重点示范镇提供1000亩土地增减挂钩指标。（4）过渡期按原用途使用土地。如福建省和湖北省的新业态可实行继续按原用途和土地权 利类型使用土地的过渡期政策。（5）农村集体土地流转和租赁。如内蒙古自治区鼓励农村牧区集体经济组织和农牧民以土 地入股，集体建设用地使用权转让、租赁等方式有序地进行农家乐、牧家乐、家庭旅馆、农 庄旅游等旅游开发项目试点。6.住房城乡建设部、国家发改委、财政部关于开展特色小镇培育工作的通知：建村2016147号目标：到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、 教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，引领带动全国小城镇建设，不断提高建

11、设水平 和发展质量。发展理念有创新，经济发展模式有创新。规划建设管理有创新，鼓励多规协调，建设规划与 土地利用规划合一，社会管理服务有创新。7.国家发展改革委国家开发银行关于开发性金融支持特色小（城）镇建设促进脱贫攻坚的意 见：发改规划【2017】102号 在特色小（城）镇产业发展中积极推动开展土地、资金等多种形式的股份合作，在有条件的 地区，探索将 “三资 ”（农村集体资金、资产和资源）、承包土地经营权、农民住房财产权和 集体收益分配权资本化，建立和完善利益联结机制，保障贫困人口在产业发展中获得合理、 稳定的收益，并实现城乡劳动力、土地、资本和创新要素高效配置。8.中共中央国务院关于稳步推进

12、农村集体产权制度改革的意见2016年12月维护农村集体经济组织合法权利。严格保护集体资产所有权，防止被虚置。农村承包土 地经营权流转不得改变土地集体所有性质，不得违反耕地保护制度。以家庭承包方式承包的 集体土地，采取转让、互换方式流转的，应在本集体经济组织内进行，且需经农村集体经济 组织等发包方同意；采取出租（转包）或者其他方式流转经营权的，应报农村集体经济组织 等发包方书面备案。在农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点中， 探索正确处理国家、集体、农民三者利益分配关系的有效办法。引导农村产权规范流转和交易。鼓励地方特别是县乡依托集体资产监督管理、土地经营 权流转管理等平台，

13、建立符合农村实际需要的产权流转交易市场，开展农村承包土地经营权、 集体林权、 “四荒 ”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易。维护 进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，在试点基础上探索支持引导其 依法自愿有偿转让上述权益的有效办法。9.中共中央、 国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的 若干意见 （暨2017年中央1号文件）2017年2月5日 大力培育新型农业经营主体和服务主体，通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管 等多种方式，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营。积极引导农民在自愿 基础上，通过村组内互换

14、并地等方式，实现按户连片耕种。允许通过土地整治增加的耕地作为占补平衡补充耕地的指标在省域内调剂，按规定或合同约 定取得指标调剂收益。深化农村集体产权制度改革。落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权 “三权分置 办法。加快推进农村承包地确权登记颁证，扩大整省试点范围。统筹协调推进农村土地征收、 集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。全面加快 “房地一体 ”的农村宅基地和集体 建设用地确权登记颁证工作。认真总结农村宅基地制度改革试点经验，在充分保障农户宅基 地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得 的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租、

15、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地， 增加农民财产性收入。加快编制村级土地利用规划。在控制农村建设用地总量、不占用永久基本农田前提下，加大 盘活农村存量建设用地力度。允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、 联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展，严禁违法违规开发房 地产或建私人庄园会所。10.关于印发开展农村综合性改革试点试验实施方案的通知财农201753号“ 利2.用好农村集体产权制度改革成果，健全村级集体经济法人治理机制、经营运行机制、 监督管理机制和权益分配机制，逐步提高村级集体经济可持续发展能力。3.积极培育村级集体经济组织、合作组织，逐步提高农民

16、生产经营规模化和农村经济发展组织化。充分利用农 村土地制度、集体产权制度等方面的改革成果，完善产权交易制度，推进农村土地适度规模 化经营，培育新型农业经营主体。把握好土地经营权流转、 集中和规模经营的度， 宜大则大，宜小则小， 切实尊重农民意愿和维护小农户权益。”11.关于拓展农村宅基地制度改革试点的请示2017拓展宅基地制度改革试点范围，已经有了前期的实践基础，要严守土地公有制性质不改变、 耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，平衡好国家、集体、个人利益，加快形成可复制 可推广经验。不得以买卖宅基地为出发点，不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条 件。12.2018年中央1号文件深化农村

17、土地制度改革。系统总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制 度改革试点经验，逐步扩大试点，加快土地管理法修改，完善农村土地利用管理政策体系。 扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。完善农民闲置宅基地 和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权 “三权分置 ”，落实宅基地集体所有权， 保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违 法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人 会馆。 在符合土地利用总体规划前提下， 允许县级政府通过村土地利用规划， 调整优化村庄 用地布局，有效利用农村零

18、星分散的存量建设用地；预留部分规划建设用地指标用于单独选 址的农业设施和休闲旅游设施等建设。对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态 的，给予新增建设用地指标奖励。进一步完善设施农用地政策。三）一、二、三产业融合发展相关政策总体点评：允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式重点支 持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展，重视农业、农村、农民的和谐发展；鼓励 利用闲置农房发展民宿、养老等项目；鼓励利用 “四荒地 ”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）发展 休闲农业，对中西部少数民族地区和集中连片特困地区利用 “四荒地 ”发展休闲农业，推进农 业产业与旅游、教育、文化、康养

19、等产业深度融合；鼓励通过实施休闲农业和乡村旅游精品 工程，建设一批设施完备、功能多样的休闲观光园区、森林人家、康养基地、乡村民宿、特 色小镇。1.国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见（国办发201593号）对社会资本投资建设连片面积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等，允许在符合土地 管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提 下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。2.关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知2015（一）明确用地政策。在实行最严格的耕地保护制度的前提下，对农民就业增收带动作用大、 发

20、展前景好的休闲农业项目用地，各地要将其列入土地利用总体规划和年度计划优先安排。 支持农民发展农家乐，闲置宅基地整理结余的建设用地可用于休闲农业。鼓励利用村内的集 体建设用地发展休闲农业，支持有条件的农村开展城乡建设用地增减挂钩试点，发展休闲农 业。鼓励利用 “四荒地 ”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）发展休闲农业，对中西部少数民族地区 和集中连片特困地区利用 “四荒地 ”发展休闲农业，其建设用地指标给予倾斜。加快制定乡村 居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营的管理办法。3.国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见国 办发【2016】84号 鼓励和引导返乡下乡人

21、员结合自身优势和特长，根据市场需求和当地资源禀赋，利用新理念、 新技术和新渠道，开发农业农村资源，发展优势特色产业，繁荣农村经济。重点发展规模种 养业、特色农业、 养生养老、中央厨房、农村绿化美化、农村物业管理等生活性服务业, 以及其他新产业新业态新模式。鼓励和引导返乡下乡人员按照全产业链、全价值链的现代产业组织方式开展创业创新，建立 合理稳定的利益联结机制，推进农村一二三产业融合发展，让农民分享二三产业增值收益。 推进农业与旅游、教育、文化、健康养老等产业深度融合，提升农业价值链。引导返乡下乡 人员创业创新向特色小城镇和产业园区等集中，培育产业集群和产业融合先导区。4.2017年5月24日，

22、财政部发布关于开展田园综合体建设试点工作的通知 围绕田园资源和农业特色，做大做强传统特色优势主导产业，推动土地规模化利用和三产融 合发展，大力打造农业产业集群；稳步发展创意农业，利用 “旅游 ”、 “生态 ”等模式，开 发农业多功能性，推进农业产业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合；强化品牌和原 产地地理标志管理，推进农村电商、物流服务业发展，培育形成12个区域农业知名品牌，构建支撑田园综合体发展的产业体系。创业创新，培育农业经营体系发展新动能。积极壮大新型农业经营主体实力，完善农业社会 化服务体系，通过土地流转、股份合作、代耕代种、土地托管等方式促进农业适度规模经营， 优化农业生产经营体

23、系，增加农业效益。同时，强化服务和利益联结，逐步将小农户生产、 生活引入现代农业农村发展轨道，带动区域内农民可支配收入持续稳定增长。5.2017年5月25日，农业部印发关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知 明确用地政策。在实行最严格的耕地保护制度的前提下，对农民就业增收带动作用大、发展 前景好的休闲农业项目用地，各地要将其列入土地利用总体规划和年度计划优先安排。支持 农民发展农家乐，闲置宅基地整理结余的建设用地可用于休闲农业。鼓励利用村内的集体建 设用地发展休闲农业，支持有条件的农村开展城乡建设用地增减挂钩试点，发展休闲农业。 鼓励利用 “四荒地 ”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）发展休闲农

24、业，对中西部少数民族地区和集 中连片特困地区利用 “四荒地 ”发展休闲农业，其建设用地指标给予倾斜。加快制定乡村居民 利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营的管理办法。6.关于印发国家农村产业融合发展示范园创建工作方案的通知根据研究明确的农村产业融合发展用地政策，指导各地在农村产业融合发展示范园建设中做 好用地保障。将农村产业融合发展示范园纳入土地利用总体规划统筹安排，在年度土地利用 计划安排中予以支持，并通过城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、依法利用存量 建设用地等途径，多渠道保障示范园用地需求。针对休闲农业、设施农业等不同类型项目， 实施差别化的土地用途管制政策。7.2018年中

25、央1号文件 构建农村一二三产业融合发展体系。大力开发农业多种功能，延长产业链、提升价值链、 完善利益链，通过保底分红、股份合作、利润返还等多种形式，让农民合理分享全产业链增 值收益。实施休闲农业和乡村旅游精品工程，建设一批设施完备、功能多样的休闲观光园区、森林人家、康养基地、乡村民宿、特色小镇。对利用闲置农房发展民宿、养老等项目，研究出台消 防、特种行业经营等领域便利市场准入、加强事中事后监管的管理办法。发展乡村共享经济、 创意农业、特色文化产业。对农村新产业新业态发展政府已予以了用地支持并探索建立保障机制。2018年的一号文件提 出允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等

26、方式重点支持乡村休 闲旅游养老等产业和农村三产融合发展;完善农业用地政策积极支持农产品冷链、初加工、休 闲采摘、仓储等设施建设。四）政企合作、下乡创业等多主体共同推动农村农业转型升级、培育新动能政策总体点评：政策整体积极鼓励返乡下乡人员以入股、合作、租赁等方式使用农村集体土地发 展农业产业，依法使用农村集体建设用地开展创业创新。鼓励社会资本通过整理复垦增加耕 地面积，以合理安排项目建设用地供给。鼓励开展经营性集体资产折股量化到户试点，探索 农村基础设施集体所有和发展股份合作经营的形式的有效实现形式，以保障各主体间的平利 益衡。1.国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见国 办发【2016】84号鼓励返乡下乡人员依法