广州城中村改造现状和发展研究 行政管理专业

1、广州城中村改造现状和发展研究摘要广州市城中村问题是多年困扰城市管理者的棘手问题，如何在工业化、城市化已经成为时代主流这一宏大的社会变迁中，对城中村进行彻底的改造，也是诸多城市管理者及专家学者积极探索的一个热点问题。城中村作为一种全国性的普遍现象，有许多共同的特点，但广州市的城中村作为南方开放前沿的先行者，亦有其独特的地方。本文主要针对广州城中村的改造现状，探讨城中村的形成原因、存在的问题、改造的困境和难点，并提出相应的建议和对策。关键词：城中村；改造现状；发展研究GUANGZHOU VILLAGES TRANSFORM THE STATUS QUO AND DEVELOPMENT STUDIE

2、SABSTRACTThe problem of Guangzhou urban villages is a thorny problem that plagued the city manager for many years. Under the industrialization, urbanization has become the great social changes of the mainstream of the times, how to conduct a thorough transformation of the villages is a hot issue tha

3、t many city managers and scholars actively explore. As a national common phenomenon, there are many common features of villages, but the villages in the city of Guangzhou as a pioneer of open frontier of the South, has its unique place.In this paper, for the transformation situation of Guangzhou urb

4、an villages, discusses the cause of formation, the problems and plight and difficulties of the transformation, and puts forward the corresponding suggestions and countermeasures.Key words: Village in city; transformation situation; development research目 录1 绪论.11.1 课题研究的目的、意义.11.2 国内外研究现状及文献综述.21.2.1

5、 国外的研究现状.21.2.2 国内的研究现状.32 广州城中村的形成和发展.52.1 广州城中村的形成原因.52.1.1 城乡分治的二元管理体制是城中村形成的制度性原因.52.1.2 快速的城市化发展是城中村问题形成的主要外部推力.52.2 广州城中村的发展现状.62.2.1 广州城中村的发展现状.62.2.2 广州城中村的特征.63 广州城中村改造中存在的问题分析.83.1 土地产权制度问题.83.2 拆迁补偿估价不公平问题.83.3 外来人口如何居住问题.83.4 改造后土地产权制度问题.93.5 庞大的改造资金.93.6 滞后的政策跟进.94 广州城中村改造的对策及建议研究.114.1

6、 实施城中村改造建设应注重的问题和原则.114.1.1 改造建设中应注重的问题.114.1.2 城中村改造建设中注重的原则.124.2 对策建议.134.2.1 政府统一规划引导，市场主导建设.134.2.2 统一建设、成片改造，有计划地逐步推进.134.2.3 用容积率和地价对城中村改造实行.134.2.4 注重村落历史文化的传承与延续.144.2.5 注重对居民的技能培训与精神层面的关怀,使其更好地适应向城市市民角色的转变.144.2.6 完善相关的社会保障制度和福利政策.155 结论.16参考文献.17致谢.18第 1 页 共 22 页1 绪论1.1 课题研究的目的、意义随着我国城市化进

7、程的加快，城市快速扩张，对土地的需求更加迫切。1在一些城市尤其是经济发展较快的城市中，位于城区的边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落，这就是城中村。城中村是中国大陆地区城市化进程中出现的一种特有的现象。改革开放后的 30 多年间里，一些经济发达地区（如珠三角、长三角、环渤海、直辖市、省会城市等）城市的建成面积迅速扩张，原先分布在城市周边的农村被纳入城市的版图，被鳞次栉比的高楼大厦所包围，成为了“都市里的村庄”。城中村问题较为突出的著名的城市有北京、天津、重庆、上海、武汉、广州、深圳等。而随着城市向高级城市化、现代化阶段发展

8、，城中村(局部)和城市系统(整体)之间的矛盾日显突出。随着城市建设突飞猛进的发展， “城中村”的存在影响了社会的和谐，制约了城市经济的发展，阻滞了现代化建设的进程，已经到了必须综合治理的境地。在城中村的改造上，问题相当复杂，涉及到多方的利益博弈。对于城中村的研究需要综合城中村表现的多个方面，透过现象，抓住本质。 “城中村” ，是现在流行的名词，它代表着一个城市的发展程度，同时包含城市居民和农民的元素，日益成为社会各界的关注的最大热点之一，成为我国城市化进程中一个不可或缺的环节2。目前，我国城市化速度很快，全国各个城市都有城中村的影子,城中村最集中、最典型的当属珠江三角洲地区了。它体现了大多数发

9、展中国家的城市在发展的初级阶段的一般特征，也体现了在中国、特别是珠江三角洲地区特殊的地理与人文环境,以及特殊经济社会变迁轨迹。对于广州，城中村早已不是什么新鲜名词了，在这个概念出现之初，它通常被作为贬义词看待，被认为是城市的“毒瘤” 。针对城中村所产生的问题，政府也出台了一系列政策措施来进行城中村改造探索，但真正付诸实施并取得成功的案例却乏善可陈，政府对城中村的态度也开始软化。随着商品房价的不断攀升，市民对廉租房的需求更加强烈，在广州市政府关于廉租房政策及建设尚未成熟时，城中村成为了廉租房市场的摇篮，其存在具有一定合理因素，不能一棒子打死。目前，广州城中村的改造无疑是一块“诱人的奶酪” ，但同

10、时它也是一块“难啃的骨头” 。3-4第 2 页 共 22 页本文针对广州城中村的改造现状和发展进行研究，探讨城中村的形成原因、存在的问题、改造的困境和难点，最后针对这些问题、难点提出一些建议和对策。1.2 国内外研究现状及文献综述1.2.1 国外的研究现状近 20 年来，中国经济发展和城市化带来的空间重构引起国外学者高度关注。国外期刊专门研究城中村的文章不多，集中在城市流动人口居住及土地利用两方面。国外城中村研究十分关心其所承载的社会经济现象，通过社会学研究方法城中村在城市发展中的利弊，并通过制度因素寻找现状形成的路径和发展趋势。国外没有与城中村内涵相同的城市功能地域概念，但都市村庄、贫民窟、

11、贫民区等自助型居住区（Self-help Housing）与之有较强的类比性。被学者广泛应用于与我国城中村的对比研究中。自助型居住区表现形式多样，但本质特征一致：社区的房屋、基础设施、社会管理等配套都由居民自己提供，政府不进行资金和行政投入。国外自助型居住区多是城市贫困人口集聚地，是通过社会关系网络或者乡缘维系的非正规社区。它与中国的城中村同样是在城市化过程中遇到的城市建设、管理问题。同样是大量来自农村或国外的移民的失业、低收入和城市基本服务的缺失所引起的。1、1996 年底，美国的住宅和都市发展局提出“模范城市计划”，将 150 个需要急迫解决问题的城市拟为“模范城市”，鼓励他们提出改善当地

12、贫民窟的经济、社会和物质环境规划以及实施更新的计划，并提出实施规划所需援款的申请。52、20 世纪 70 年代，美国提出社区“自愿式更新”为特征的邻里复兴计划，分析当时城市所存在的一些问题，特别是东北部和中北部备受折磨的老城区问题，提出相关政策和措施，当然贫民窟问题的治理也是其中的一部分。3、1993 年，巴西开始贫民窟改造计划，努力将贫民区纳入到城市有机体内，从法律上认可它们。2007 年，巴西政府投资 35.79 亿美元用于全国 12 个州和首都地区贫民区的市政建设和基础设施建设。64、印度中央政府日前正积极推动各地方政府为保障房立法，规定每位无房户至少获得 24 平方米住房，以实现在印度

13、全国范围内逐步清除贫民窟的目标。5、法国的贫民区大多为移民聚集地，长期的贫困化导致问题繁多。2007 年法国政府斥巨资改造全国各地城市中的贫困区，总共 350 亿欧元的投资将在 2013 年之前改造530 多个贫困区。建设 9.2 万套、翻新 20.42 万套和拆除 9.8 万套住宅。届时将会有 400第 3 页 共 22 页万公民受益，这将是法国历史上规模最大的建设计划。76、美国学者 Johnston 主编的人文地理学辞典把都市村庄定义为：一种居住社区，居民具有相同的或相似的文化或种族特征，常位于内城或转型地带，是移民进入城市的聚集点。 “都市村庄”概念经过后来学者数次研究提升，近期美国倡

14、导的可持续发展社区设计中把“都市村庄”描述为“在生活、工作、游乐中，人与人、人与自然之间达到和谐关系的这样一个地方”。国内最早研究城中村的学者也有把城中村称作“都市村庄”。7、8英国地理学者 Susan Mayhew 曾把贫民窟定义为“通常以多户混居和拥挤为特征的穷人住宅集聚地” ，最近的联合国报告则对贫民窟简单的定义为以低于标准的住房和贫穷为特征的人口稠密的城市区域，主要有以下特征：安全用水不足、卫生设施和其它基础设施不足、住房建筑结构差、人口过密、居住权没有保障。尽管贫民窟和城中村的形成机制截然不同，但两者在景观风貌、人口特质和社区分异等方面却具有较为明显的相似性，国外对贫民窟的研究和改造

15、未曾间断。综上所述，城市贫民居住区、贫民窟是一个普遍发生和发展的规律性现象，所有国家和城市的政府对这种现象都有一个认识过程，从忽视到重视、从排斥到接受，所以是一个整体上的进步过程。城市贫民居住区、贫民窟的改造也是社会的必然趋势。1.2.2 国内的研究现状1、敬东早在 1999 年就指出“城市里的乡村”是改革开放以来，在一些经济发达地区或城市，由于疾风暴雨式的城市建设和快速的城市化，导致城市用地的急剧膨胀，把一些围绕城市周边的村落及耕地纳入城市用地的范围。大部分耕地的性质由劳动群众集体所有制转化为全民所有制。在征地过程中返还给乡村的用地和以前的村民住宅用地、自留山、丘等则维持以前的集体所有质不变

16、，在这些用地上以居住功能为主所形成的社区则被称为“城市里的乡村”9。2、吴晓（2001）从流动人口的角度来研究城中村的问题和影响，提出进行改造和整合时，既要限制建设规模，还要控制人口规模，完善流动人口安置和住房租赁市场，从经济、社会、政治政策等方面多管齐下，由改造单位牵头，组成包括规划师、工程师、经济学家、社会学家等专业人士在内的联合公司进行操作。103、王福定（2004）认为城中村的改造既要尊重村民的权益，又要符合城市长远的目标。关键是在以地换地的前提下使每寸土地按城市规划要求发挥更大效益。11第 4 页 共 22 页4、郭谦、吴昊潼（2007）认为城中村已经演化为“为城市流动人口提供廉租房

17、的低收入社区”，仅考虑村民的改造措施是不当的。城中村改造是当下政府甚为关注的现实问题。但政府主导的“城中村”改造目的应当是不谋城中村的区位利益，而是为低收入流动人口的弱势群体的居住质量谋福利。125、2004 年，深圳市委、市政府召开全市动员大会，出台深圳市城中村改造暂行规定及中共深圳市委深圳市人民政府关于进一步加强查处违法建筑和违法用地工作决定 。两份文件一疏一堵，一软一硬，标志着本届深圳政府较早前提出的完善城市管理、改善城市面貌三部曲中的第二步全面启动对城中村继续改造。6、2010 年，广州为了能在 16 届亚运会呈现出一个现代化国际大都市的面貌，需解决 300 万流动人口、60 万套出租

18、屋在内的城中村改造问题。于是广州启动“城中村”改造立法工作。在实践上，珠江三角区等不少城市进行了有益探索，为改造城中村积累了一定的经验。本文将依据国内外专家的有关理论和相关学说，重点分析广州市改造和发展现状，探讨城中村的形成原因、存在的问题、改造的困境和难点，最后针对这些问题提出一些建议和对策。 第 5 页 共 22 页2 广州城中村的形成和发展2.1 广州城中村的形成原因城中村是在我国特有的二元城乡土地制度、户籍制度及其行政管理制度的基础上，在快速工业化和城市化的背景下，由乡村向城市过度的产物，也是人类社会快速发展进程中遗留下的产物。城中村的真正形成是随着20世纪80年代中期我国城市改革的深

19、入和经济的快速发展，城市不断向外扩展而逐渐形成的。李俊夫认为，城中村的形成大体经历了三个阶段：即20世纪80年代前纯粹的农村聚落阶段、8090年代的城村过渡阶段和90年代以后完全的城中村阶段。13从广州市城中村的形成与发展看，这个分析是符合广州市的实际的。2.1.1 城乡分治的二元管理体制是城中村形成的制度性原因20世纪50年代中期以后。我国逐步建立了高度集中的计划经济体制。在户口迁移、粮食供应、就业安排、福利保障等当面严格区分农业人口和非农业人口，实施“城市”与“乡村”分属不同的机构管理体制。城乡分治的二元管理体制的存在，使得“城市”与“乡村”分属不同的机构体系管理，城市在对城乡结合部的农村

20、宅基地的土地使用、建设管理方面存在一定的真空，城市规划管理范围及建设管理法规对农村集体所有的宅基地、留用地等的管理无效，这是造成城中村形成的根本制度原因。2.1.2 快速的城市化发展是城中村问题形成的主要外部推力改革开放以来特别是 20 世纪 80 年代以后，中国的城市化和工业化都进入了快车道，城市本身的扩展，尤其是大项目的建设带动了城市的向外扩张，加速了乡村向城市的过渡。在城市化过程中，城市建设用地以面状外延式沿交通干道迅速扩展，越来越多原属于郊区的农村居民点被圈入城市发展用地范围，城市开始突破原有界限向外征地扩张，一部分城郊农村的土地被以国家的名义征用，受土地产权限及拆迁补偿等因素的影响，

21、原农村居民点拆迁开发成本较高，政府和建设用地单位为降低补偿成本，在征地建设过程中只征空地，不征村落。致使农村土地转变成建成区后，农村人口、第 6 页 共 22 页农村居住聚落逐渐成为都市海洋中的“孤岛” 。久而久之，就形成了城中村问题。2.2 广州城中村的发展现状2.2.1 广州城中村的发展现状珠三角地区是我国城中村比较集中的地区，这不仅和该地区快速的城市化和工业化速度有关，而且和该地区城市化与工业化模式有关，民间经济力量比较强大，崇尚市场力量，市场比较活跃，政策比较灵活，善于利用政策。而广州市作为珠江三角洲的龙头城市，其城中村问题尤其普遍，也充分代表了珠三角地区城中村的个性特点。广州市的城中

22、村数量之多、涉及范围之广以及改造难度之大在全国赫赫有名，广州（不包括番禺区、花都区以及从化市、增城市）共有 138 个城中村，分属于 5 个带农村的区，其中，白云区 53 个、黄埔区 16 个、海珠区 20 个、荔湾区 21 个、天河区28 个。根据广州实际拥有农用土地现状及城市建设发展情况，可将其分为三个类型：A 类：成熟型城中村，即完全没有农用地的农村，或已完全被城市所包围的行政村，如天河区的石牌村，人口规模大，建设范围广，经济实力强，又位于新城市的中心区，属于典型的发展型城中村。B 类：发展型城中村，即有小量农用地和处于城市近期重点建设区域的农村。如白云区的瑶台村、棠溪村14，它们处于城

23、市重点建设区域，仍留有少量的耕地，农业收入只占其经济收入的一小部分。C 类：起步型城中村，即较多农用地的农村和近期不列入重点建设区域的农村，如旧村。根据以上概念界定，城中村分成三类发展形态。必须认真对待城中村问题，实施有效的改造建设，不然会出现更多的发展型城中村，乃至成熟性城中村。2.2.2 广州城中村的特征1、村集体经济大多经历了“去工业化”过程，物业出租为其主要收入来源。广州城中村集体产业结构的发展过程，大都经历了农业工业服务业（物业出租）三个阶段。20 世纪 80 年代末早中期，村集体收入主要来源于自办的各种小型加工厂，如水泥厂、茶叶厂、纺织厂等劳动密集型乡镇企业，后来由于不符合城市发展

24、规划以及集体办生产性企业本身存在的管理难题等问题，加上村里土地的大幅升值，使城中村集体经济纷纷转型。在 20 世纪 80 年代末 90 年代初经历了一个“去工业化”的过程，把经济产业重心转移到出租厂房、仓库、写字楼等物业上，一些地里区位好的城中村更第 7 页 共 22 页是抓住历史机遇，在村属物业里里培育出许多鼎鼎有名的专业市场，譬如“北有中关村，南有石牌西”。根据有关部门统计调查，作为全国最大的电脑产品集散地的天河区石牌电脑市场和位于荔湾区山村的南方茶叶市场，都是村集体根据市场行情，把握市场脉搏，从无到有，从小到大培育出来的专业大市场，为村集体经济提供了丰厚的回报。发展至今，物业出租基本上占

25、集体经济的 80%以上。2、集体和个人所属物业的单位价格高、总量大。广州市城中村村民收入的主要来源是村集体分红和自建出租屋收入。村集体经济建立在征地补偿金及村留发展用地的基础上：依赖征地补偿金建立起一批集体出租物业、市场的需要、土地的稀缺导致各城中村所属的土地伴随着广州市房地产的发展水涨船高，其土地上所建物业的价值也相当可观。村集体经济丰厚的收入，为村民承担了医疗、养老等方面的保障，此外，村民还可以从集体经济中得到不菲的年终分红。3、所属物业正处在升级改造阶段。除了部分城市抓住机遇，利用有利的地里区位和原有产业基础把所属物业做成专业大市场以外，大部分村的集体物业仍是以厂房、仓库为主，但是由于历

26、史原因，许多物业都属于无证物业、临建房等，多数以一、二层低层建筑为主，建筑密度高、容积率低，缺乏规划，且许多由于时间久远已经非常破旧，沦为危房：再加上道路、用水、用电、排污等市政基础设施的缺乏，进驻的企业主要是一些规模小、档次低、能耗高、污染重的劳动密集型企业，现大多需要进行升级改造，以进一步带动产业升级，增强经济实力，以荔湾区坦尾经济联社为例，在4 年时间内，集体共投入 3 亿多元资金用于物业改造。4、随着经济的发展，部分城中村改造的条件与时机逐渐成熟，但进度并不能同步。各级政府一直试图改变和扭转城中村的景观局面与管理局面，让其真正、彻底的城市化，但一直未能如愿，这主要受制于几个因素：首先，

27、改造需要大量的投入，政府未作出决策在城中村改造过程中投入财政资金，与此同时又限制社会资金的进入，单纯依靠集体经济进行改造，又显得势单力薄，这势必影响改造的进度；其次，城中村改造牵涉面比较广，改造后社会能否有能力承受，会不会引发新的社会问题，具有太大的不确定性；再次，政府对城中村问题本身的认识以及改造模式也正处于不断摸索的过程，认识和改造思路在不断变化与调整，这势必影响城中村改造政策的稳定性和持续性，也势必影响包括联社和社员在内的社会主体的信心。第 8 页 共 22 页3 广州城中村改造中存在的问题分析3.1 土地产权制度问题产权集体所有制是“城中村”形成的基本原因,而根源却是土地产权制度是“城

28、中村”居住环境问题所形成的15。农民的土地承包权,主要表现为农民对其承包的土地在合同期内的占有权、使用权、收益权,承包者有权在合同期范围内独立自主地从事经营。由于农村土地产权归村集体所有,在城市化进程中,国家可以征用作为农民生产资料的农用地,但难以征用作为农民生活资料的宅基地,房地产商就无法介入城中村的整体性商业开发,而只能留给村民分散的进行粗放型开发16。因此,在“城中村”改造建设过程中一项首要的基本工作是如何正确进行资产清查,它直接关系到整个集体村民所拥有的财产总额,也是每个村民能够获得多少受益的根本依据,同时,资产清查还是改造时怎样确立村集体资产分配方案的主要条件。但是,应该划入清查范围

29、的是哪些村集体资源呢?目前广州市集体资产主要有以下几种:土地、工业性资本、服务行业资本和公益型资本。3.2 拆迁补偿估价不公平问题“城中村”是特殊地域,具有城乡二元制结构,由于村民私房建设失控,违章面积很大。据了解,一旦村民知道要进行改造后,总是见缝插针地建筑房屋以获得更多补偿,这又增加了估价的难度。现今,“城中村”拆迁补偿方法虽然解决了补给谁、怎么补的问题,但补偿标准仍然存在着很大分歧,拆迁人单方面主观制定拆迁标准,损害了被拆迁人的合法利益。拆迁补偿标准是补偿的量性问题,标准的高低关系着当事人和拆迁方双方的经济利益,偏高则改造投资加大,偏低则村民无法接受,两者都不利于旧村的改造。语句不通顺3

30、.3 外来人口如何居住问题在“城中村”改造过程中,众多低收入和外来人口的存在是不容忽视的问题。外来人口在城市建设中扮演着重要的角色,很大程度上推动着城市建设的发展,同时,月收入低于 1300 元的市民也不在少数,这些人主要靠租用“城中村”的住房生活,一旦“城中村”改造完成,他们承担不起高昂的房租费。17以广州天河区石牌村一户三口之家为例,年集第 9 页 共 22 页体分红在 5 万元以上,出租房屋的租金在 10 万元年收入以上不成问题。而作为月收入仅为 1100 元到 1300 元的农民工而言,租住此类房屋是他们最能接受的方式,改造结束后,势必增加的房租,将使他们失去继续租住的能力。3.4 改

31、造后土地产权制度问题由于“城中村”改造后多是高层建筑,以便实现土地的集约化利用。对于村民来说,他们只是占用一小部分的商品房,剩余的如何处置？这个问题突出表现在村民自行改造的村庄上。不少村民并不懂得何为“国有房地产”，他们以为自己村开发的土地,应由村自己决定买卖和收益。所以将商品房安排上市销售，却未向国家交纳其他什么费用，造成了国土资源的大量流失。3.5 庞大的改造资金其实，政府和许多村集体都意识到城中村改造的迫切性，但面对着庞大的改造资金，都显得有心无力。目前广州城中村集体的收入主要来源于物业的租金，但大部分都用于分红，集体所剩资金远不足以支持庞大的改造资金。许多村集体也坦承自身无论在资金还是

32、开发能力上都无法支撑。对政府而言，庞大资金投入后是否能收到预期成效，心理也没底，因此不愿冒这个风险。由此看来，引入既拥有足量资金又具备良好开发能力的开发商是必然的选择，但出于公共利益与城市发展容量的考虑，政府会对开发商的开发行为有诸多限制。因而，在保证公共利益的前提下引入优质开发商进驻是广州城中村改造的一大出路，也是一大难题。3.6 滞后的政策跟进城中村问题是由于相对稳定的城乡土地二元所有制结构不能适应快速城市化发展的要求而产生的。出于对农地的控制和保护，集体用地不能在市场上流转，从而导致了村集体只能以物业出租的形式吸引投资者和使用者，这虽然能够限制了村集体的无序开发，但另一方面却阻碍了高品质

33、的投资进入。【18】虽然集体土地国有化能解决这一问题，但对于集体用地所剩无几的广州各城中村来说，其手中的土地已是最后的资本，因而会对集体土地的国有化更加谨慎。清晰的产权与边界能够使交易更有效。如果政府不制定一些相关的政策，村民也会在私底下按照自己的“原则”流转土地，这样只会在改造中产生更多的纠纷。另一方面，针对城中村改造的政策体系相对滞后，管理制度与监管机制的不完善使得城中村改造在许多问题上都缺乏政策依据与支持，政府不得不采取“一村一策”第 10 页 共 22 页的方针来应对 138 条各具特色的城中村，许多政策不得不在改造推进的过程中逐步完善。这种先遇问题再出政策的状态必然使得广州城中村改造

34、步伐缓慢。第 11 页 共 22 页4 广州城中村改造的对策及建议研究4.1 实施城中村改造建设应注重的问题和原则4.1.1 改造建设中应注重的问题 4.1.1.1 对土地利用的影响由于历史原因，城中村在发展中缺乏统一规划，整体建筑非常混乱，村内建筑密度高，建筑间距小，建筑环境是“室内现代化，室外脏乱差” 。19以广州天河的珠江村为例，在 0.3 平方千米占地面积上，建有房屋 3600 余栋，面积 88.1 万平方米。 由于未经过合理规划，这些高密度的建筑形成了城中村建筑一个特有现象握手楼：数万人居住的城中村，只有一、两处宽度仅为 5-7 米的对外联系道路，村内道路几乎没有。 城中村内违法搭建

35、、违章出租房屋、无证违法经营等“三违”现象已经司空见惯，宅基地的审批也较为混乱，加大了拆迁改造的难度。4.1.1.2 对城市文化的影响“城中村”村民普遍文化素质低下,在城区居民看来他们几乎是目不识丁的“文盲”,面对当今社会上的求职大军,村民求职处于不利的地位。但由于拥有城市的稀缺资源土地,他们无须四处奔波便能过上不错的生活。据调查,他们几乎不用工作,也习惯了不劳而获、游手好闲,精神文化相对匮乏,与现代都市的快节奏生活格格不入,由此造成“吸毒、斗殴、聚赌”等现象屡见不鲜。毫不夸张地说,“城中村”几乎成了现代城市理念的“伤疤”,成了城市文化的败笔,严重阻碍了城市文化的健康发展。4.1.1.3 复杂

36、的利益分配参与利益分配的有三方：村民、政府、开发商。作为土地投入方的村民，希望在改造中补偿他们可能因征地、拆迁造成的损失，为其今后生活提供出路和保障；作为主要协调及引导方的政府，则希望在减少财政压力、保证市场和社会稳定的情况下进一步改善城市功能，促进城市发展，提高居民生活质量；作为主要资金投入方的开发商则希望获得最大利润。这种复杂的利益关系中，改造规划并不只是技术上的问题了，改造方案做得再出第 12 页 共 22 页色也会因为三方在利益上无法达成共识而流产。4.1.1.4 广州城中村改造思路的转变 2008 年末， 广州常住人口密度为 1351 人每平方千米，其中市区(十区)人口密度为 227

37、6 人每平方千米此前广州市城中村改造的模式是坚持“两项原则”和实行“四项转制”。“两项原则”即“市政府不直接投资”和“不进行商业性房地产开发”；“四项转制”即：农民转为居民；村委会转为居委会；集体土地转为国有土地，村民宅基地房屋权属转为城镇房地产权属；原村委会管理的集体经济转为集体法人股东和个人股东共同持股的股份公司，将原农村管理纳入城市一体化管理。然而，城中村改造的步伐一直停滞不前，政府不得不转变思路，为了解决改造的资金缺口与利益纠纷，政府默许了开发商的进驻，并逐步健全管理体制，成立了广州市“三旧”改造办公室，为城中村改造提供了强有力的政策支持。城中村的改造已成为广州市未来几年推进城市化进程

38、的重要内容，政府计划分期分批，按不同类型逐步改造。改造策略是按照“先行试点，积极稳妥”的原则，选择位于中心城区的 9 条城中村作为改造试点，采取“一村一策”的方法，取得经验后，逐步在全市范围内开展。4.1.2 城中村改造建设中注重的原则4.1.2.1 尊重利益、改变状态城中村改造是农村及农民的“深度城市化”，让农村、农民融入城市发展的洪流之中，改变其自足、缺乏竞争意识的生存状态，“尊重利益，改变状态”成为城中村改造的基本思路。城中村改造要切实尊重村集体乃至每个村民利益，保证村民的生存权和发展权，并最终实现村集体、政府、开发商等利益群体的共赢局面。另外，城中村改造，不但要改造城中村房屋，更重要的

39、是还要最终有利于突破现有的地缘、血缘结构；既实现村民居住形态的变革，也实现村民生存状态的彻底革新。4.1.2.2 获得增量，公平分配城中村抵制政府改造的主要焦点是，城中村改造使村民丧失了赖以生存的土地及来源于土地的经济收入等，因而城中村改造首先是做出足够多的增量，村民获取的增量应超过改造之前，并且这一增量具有很好的经济预期。经济增量的获取，然后公平地在政府、村民、集体经济组织、开发商之间进行再分配是城中村改造的第一要务。第 13 页 共 22 页4.1.2.3 试点先行、政策创新政府制定的政策可以制造良好的社会氛围。然而，广州城中村是千差万别的，不能一概而论，可采取“一村一策”的方法，取得经验

40、后，逐步在全市范围内开展。既然是试点，政策应当敢于创新。4.2 对策建议4.2.1 政府统一规划引导，市场主导建设在改造中,政府、投资者、村集体等改造主体都发挥着重要的作用。因此,需要明确各自的责任。对于政府来说,需要切实加强政府在改造中的领导、引导、协调和监督作用,积极引导城中村改造向有利于城市整体功能的发挥、有利于城市景观的改善、有利于保障村民和投资者利益的方向发展,保证改造在国家法律和城市规划的要求下进行。改造最大的难题是利益冲突的问题,在这个过程中,政府拥有制度安排的最终决定权。政府的科学民主决策、政治智慧和发展远见显得非常重要。本次调研也了解到,城中村村民对政府的期望是很高的,许多村

41、民认为如果没有政府的介入和监督,他们的利益就很难得到保障。因此,政府的作用非常重要,政府的积极推动,有助于城中村的改造4.2.2 统一建设、成片改造，有计划地逐步推进城中村改造是一个复杂的系统工程,涉及到大量的利益关系,需要大量的资金,处理大量的相关问题,因此,改造是一个长期而且艰苦的过程,不可能一蹴而就。城中村改造,既要根据城市未来的发展方向确定改造的目标和方向,又要根据城中村的具体特征,采取“在整体改造战略上实行分类指导,在具体改造措施上实行“一村一策相结合”的改造策略。实行“成熟一村、改造一村,加快成熟城中村的改造与防止新城中村的产生相结合”的指导方针。4.2.3 用容积率和地价对城中村

42、改造实行利益问题是城中村改造一大难题。城中村改造过程,村集体利益重新调整的过程,如果改造的利益调整得不好,改造将无从说起。城中村改造冲突的焦点,并不在于村落是否需要拆迁改造,因为从整体的效益分析来看,改造通常都是盈利而不是亏损。冲突的焦点在于拆迁过程中的利益安排,即谁获益、谁受损,获益者的收益是否合理适当、受损者的损失是否得到应有补偿的问题。世界银行移民和社会政策高级顾问迈克尔.M.赛尼极具代表性的工程社会学观点指出:“任何工程都只能以造福于民为目标。工程应当对他所第 14 页 共 22 页侵害的那一部分人的利益有所补偿,以使工程所涉及的所有人都能从中获利”,这可以作为我们进行城中村改造的行动

43、指南。因此,城中村改造应充分保护利益相关群体,尤其是弱势群体和利益受损群体的利益,充分保证改造的公平与和谐。实践证明,在改造中引入社会评价制度不失为一个可行且有效的好办法。我们慎重建议在以后的城中村改造中,都应该引入社会评价制度,以识别可能存在的社会风险,减少可能造成的负面影响,实现多方共赢4.2.4 注重村落历史文化的传承与延续城中村改造的另外一个重要目标是不能割断村落的历史。许多城中村都有几百年甚至上千年的历史,留下了众多岭南特色的古建筑和民间文化。千百年来,农民的睿智和生活哲理形成的道德规范和交往规则,仍然是现代社会精神和社会财富的一部分。保护好村落有特色的建筑和民间文化,不仅是对村民的

44、尊重,更体现了一个具有现代执政理念政府的人文关怀。一旦割断历史,一个地区的发展就成了无源之水。20新加坡政府在旧城改造拆迁时有两方面成功的因素值得借鉴:一是人们搬到新的地方,必须要比他们以前居住的地方好;二是在拆迁的老地方保留一些记忆在那里,不完全毁坏它。当市民看到自己生活的环境在不断变好,而已有的往日记忆没有消失的时候,即使伤感也会支持政府的动迁行动。4.2.5 注重对居民的技能培训与精神层面的关怀,使其更好地适应向城市市民角色的转变就业是民生之本,充分就业有利于社会的和谐稳定。目前,不少城中村村民文化素质不高、专业技能较弱、竞争意识不强、缺乏吃苦耐劳的精神,在就业市场的竞争上处于劣势。村民

45、多在村集体工作,或者打理自己的出租物业,不少村民更是无所事事。就业不足引起的游手好闲、不思进取也会产生一系列的社会问题。因而,在改造中要特别重视对适龄村民的技能培训,改造后在同等条件下应优先为村民提供就业岗位。失地农民由农村融入城市,是一个艰难的转变过程。较低的文化程度、有限的技能以及对原有生活方式的依赖,都会使得这一转变困难重重,并且他们精神方面的困难有时甚至超过物质方面的困难。因此,在这一过程中,耐心的开导、有效的培训、更多就业机会的提供,社会保障的健全,都是非常重要的。还要注重对他们人格的尊重、对其个人愿望、信仰和文化的尊重。农民较为顺利地适应了这一转变过程,并且真正发自内心地融入城市生

46、活,这可以成为评价城中村改造项目成功与否的标准之一。第 15 页 共 22 页4.2.6 完善相关的社会保障制度和福利政策城中村改造,还需要完善相关的社会保障制度和福利政策,消除村民身份转变后的疑虑,使村民能更快地融入城市社会。考虑到不同城中村村民的收入情况差异较大,如果直接套用城镇职工的社会保障措施,许多村民实际上没有能力负担。社会保障费用的缴纳,可考虑对不同村民的收入情况提出相应的措施。通过管理体制的转变,促使村委会管理向现代城市居委会管理的转变,实现城中村村民向城市市民、农村管理体制向城市管理体制转变。通过集体股份制公司改革,使其向现代企业制度迈进,形成有利于人员流动和壮大集体经济的机制。第 16 页 共 22 页5 结论城中村问题是我国城市化过程中遇到的突出问题之一，是我国城乡二元制结构的必然产物，其实质还是城乡利益的融合和冲突问题。它损害了城市的形象