中德公务员惩戒程序制度比较研究()

1、硕士学位论文中德公务员惩戒程序比较研究学科专业法学国际法学学位类型科学学位 专业学位研究生姓名孙佳佳导师姓名、职称王葆莳 副教授论文编号湖南师范大学学位评定委员会办公室二O一八年一月分 类 号 密级 学校代码 10542 中德公务员惩戒程序比较研究论 文 编 号 学 科 专 业 国际法学 研 究 方 向 国际私法 湖南师范大学学位评定委员会办公室二零一八年一月摘要我国公务员承担着治国理政的重任，公务员素质的高低直接影响着国家的管理能力。而公务员惩戒程序是公务员惩戒制度中的重要组成部分，公务员惩戒程序制度的确定，对一个国家公务员法治化的管理和公务员合法权利的保护，都是有着重大现实意义的。本文旨在

2、分析研究中德两国的公务员惩戒程序，结合德国的公务员惩戒程序制度，指出目前我国的公务员惩戒程序制度的现状。通过对比研究，借鉴完善的德国公务员惩戒程序制度，进一步加强我国公务员惩戒程序法律体系建设、完善我国公务员惩戒救济程序、设立独立的惩戒机关和优化惩戒程序原则等方面的内容，有效地完善我国公务员惩戒程序制度，进而有助于实现我国公务员惩戒的法治化。关键词：公务员，惩戒程序，救济程序 目录引 言1一、研究背景与意义1二、研究现状2三、主要研究方法4四、论文结构4五、论文主要创新之处及不足5第一章 我国公务员惩戒程序6第一节 行政机关内部惩戒程序6第二节 司法机关惩戒程序7第三节 针对惩戒的救济程序13

3、第二章 德国公务员惩戒程序15第一节 行政机关内部惩戒程序15第二节 司法机关惩戒程序18第三节 针对惩戒的救济程序20第三章 我国公务员惩戒程序存在的问题24第一节 公务员惩戒程序法律体系不完善24第二节 公务员惩戒程序中惩戒救济程序不足25第三节 公务员惩戒缺乏独立的惩戒机构27第四节 公务员惩戒程序原则不够细化27第四章 德国公务员惩戒程序对我国的借鉴意义28第一节 加强公务员惩戒程序法律体系建设28第二节 完善公务员惩戒救济制度，保障公务员合法权益29第三节 丰富我国公务员的惩戒机构32第四节 健全公务员惩戒程序原则34结语37参考文献38II引 言一、研究背景与意义（一）研究背景程序

4、是指法律行为实质内容得以实现的方法和手段，又称法律行为的程序要件，包括行为时必须遵守的步骤、方式、顺序、手段、时限等。 胡建淼.行政违法问题探究M.法律出版社.2001年，第477页.季卫东教授曾经说过，程序应当成为中国今后法制建设乃至社会发展的一个真正的焦点。 季卫东.法治秩序的建构M.中国政法大学出版社.1999年，第10页.他认为行政程序是指行政主体作出行政行为时必须遵守的步骤、方式、手续、顺序、时限等，主要体现为行政主体按照一定的方式、手续、顺序来行使行政职权，作出行政决定的相互关系。 季卫东.法治秩序的建构M.中国政法大学出版社.1999年，第12页.结合到公务员惩戒，笔者认为公务员

5、惩戒程序是指惩戒主体作出惩戒行为时必须遵守的步骤、方式、手续、顺序、时限等，主要体现为惩戒主体按照一定的方式、手续、顺序来行使职权，作出决定的相互关系。一个完整的公务员惩戒程序是公务员惩戒各个环节的统一，这应该包括立案、调查、审议、辩护、决定、救济等程序。我国公务员惩戒程序主要是由2006年施行的中华人民共和国公务员法（后文简称公务员法）、2007年施行的行政机关公务员处分条例（后文简称处分条例）、1997年施行的中华人民共和国行政监察法（后文简称行政监察法）、2001年修改后施行的中华人民共和国法官法（后文简称法官法）、1995年施行的中华人民共和国检察官法（后文简称检察官法）等法律所构成。

6、在这些法律法规中，较为全面地规定了对我国不同类型违纪违法公务员的惩戒措施与程序等内容。但是，这些法律法规所规定的惩戒程序仍旧存在与我国现实需求不协调之处，如在惩戒程序中，惩戒机关相对不够独立，惩戒程序不够公开透明等问题。德国联邦公务员法和联邦公务员惩戒法设计了一套比较完善的人事管理体系，尤其是在惩戒程序方面，在整个欧洲国家都处于优先水平，而且具有一定意义的代表性。德国联邦公务员惩戒法包含了适用主体、适用范围、惩戒措施、机关内部的惩戒程序、法院的惩戒程序、惩戒的救济程序、过渡条款和最后规定等内容。从体系角度看，德国联邦公务员惩戒法规定了一套比较完善的惩戒程序制度，从具体内容角度看，联邦公务员惩戒

7、法首先规定了机关内部的惩戒程序，包括启动、调查阶段、惩戒决定到暂时解除职务和扣留薪金，也包括惩戒程序与刑事诉讼程序或者其他诉讼程序的链接。其次，从法院惩戒程序而言，包括启动、审理、决定和裁判。第三，德国法还规定了公务员对惩戒措施的救济程序。本文所指的惩戒程序是指广义上的程序，就是除了机关的立案、调查取证、决定等程序外，还包括复核、上诉和再上诉、再审等救济环节的程序。（二）研究意义研究德国公务员惩戒程序制度，有助于寻求适合我国的公务员惩戒程序制度设计，切实保障公务员的权利，对我国的法制化发展至关重要。因为公务员不但是法律的执行者，很多情况下又是实际立法者，或至少是立法参与者，所以如果没有合理的公

8、务员制度，就没有优质高效的公务员队伍，一国事业之发展，人民权益之保障的实现将难以保证。二、研究现状在对公务员惩戒的学术研究上，以惩戒程序为主题而展开的研究著作少之又少，尤其是针对公务员惩戒程序的研究著作甚至是没有，惩戒程序问题只是在少数著作有所提及。主要相关文献有：（1）徐久生翻译的德国联邦公务员法和德国联邦公务员惩戒法，翻译了2014年版本的两部法律。（2）怀效锋主编的司法惩戒与保障，提到了司法惩戒制度，涉及到了德国纪律法方面的内容，但是对公务员惩戒程序并没有过多的研究。（3）郑传坤、陈太红在郑州大学学报（哲学社科版）上发表的我国公务员惩戒制度的问题与对策，指出了我国现行公务员惩戒制度中存在

9、的主要问题就是粗疏简陋，适应性差，惩戒决定程序和对受惩者的救济途径不充分等。（4）Matthias Goebel 在湖南警察学院学报上发表的公务员惩戒制度中德公务员法的比较分析，指出德国制度下之惩戒程序法的框架与基本原则，德国惩戒程序法的基本原则主要有保密原则、透明原则与公务员的申辩权、查阅档案权、加速原则、法定原则、刑事诉讼优先原则、公务员惩戒程序中的主动与被动并存原则。这些原则和中国的基本原则明显不同，这篇文章针对中国的现状并没有提出很好的建议。（5）Matthias Goebel在法律适用上发表的德国法院在公务员惩戒制度中的角色，探讨了德国联邦惩戒法制度下行政法院的角色和功能。（6）田志

10、毅在行政论坛上发表的德法两国公务员惩戒及救济制度比较，对比了德法公务员惩戒救济制度，指出了我国在公务员制度的法制化程度、观念、惩戒救济程序和救济保障等方面的不足，同时也指出了我国公务员惩戒救济程序不足，缺乏调查程序、当事人参与程序。（7）姚锐敏在中国法学上发表的论完善我国行政处分的程序，分析了我国应该从制定统一的行政处分程序规则，全面规范行政处分程序，受害人应该参与行政处分过程，引入听证程序，保障行政处分的公正性，建立行政处分结果的公告制度等方面完善我国的行政处分的程序。（8）肖海鹏在理论与思考上发表的浅谈我国公务员惩戒制度，指出了我国公务员惩戒制度的现状，提到了我国公务员惩戒制度需要进一步完

11、善的地方，但是并没有涉及到惩戒程序方面的内容。（9）张留霞在决策探索上发表的我国公务员惩戒制度的发展现状探析指出了我国对受惩者的救济程序还不充分，需要完善和强化司法救济手段。这些学者对公务员惩戒问题的研究，大多是实体制度层面的研究，对惩戒程序的研究较少，也缺乏对惩戒程序进行专门阐述。笔者认为，一方面，我国目前的公务员惩戒程序目前存在确定性，可操作性较差，中立性，客观性不够等问题，如处分条例处分程序部分第四十四条之规定 处分条例第四十四条给予行政机关公务员处分，应当自批准立案之日起6个月内作出决定；案情复杂或者遇有其他特殊情形的，办案期限可以延长，但是最长不得超过12个月。，该条并未进一步解释案

12、情复杂或其他特殊情形究竟是哪一种情形？当遇到这种特殊情形，依照处分条例之规定，办案期限可以延长。这种确定性，操作性不足的陈述，办案机关的任意裁量度较高，可能给已被惩戒立案的公务员带来工作上的不便利，这无疑使其“长时间的处于危险状态中”。另一方面，当惩戒决定经过一系列程序后，存在受惩戒的公务员被救济渠道较窄的问题。由于我的公务员制度立法深受“特别权力关系理论”的影响，认为公务人员在其职位上行使国家公权力时，其身份地位是从属于国家行政机关的，因此长时间以来，我国的公务员与行政机关之间的关系是属于内部行政关系，我国行政诉讼法明确规定把公务员对内部行政行为的救济排除在法院的受案范围之外，这表明行政机关

13、内部的惩戒行为不受外界力量的调节和干涉。另外，依照公务员法和行政监察法的有关规定，受到处分的行政机关公务员对惩戒决定不服的，可以申请复核或者申诉，受理复核与申诉的机关为原处理机关、原受理单位的上一级机关与行政监察机关，这样的规定造成的困境有三：其一，“不能既是裁判，又是参赛运动员”，在惩戒的原决定机关已经处理过一次惩戒，受惩戒的公务员进行复核，有权处理的机关仍是原机关或其上一级机关，会有“既是裁判又是运动员”的风险，当惩戒的复核权掌握在原机关的手中，那么对待惩戒的复核将不再审慎，同样，原机关的上一级机关处理复核或申诉，由于行政上的上下级关系，可能因为种种原因而选择牺牲弱小一方的公务员的利益。其

14、二，受理复核、申诉的权利如果掌握在以上三个机关手中，将断绝不服惩戒公务员的救济途径。其三，内部行政关系理论的存在直接使外部力量难以介入到惩戒中来，惩戒的决定与程序极易流于形式，有失公正。三、主要研究方法本文所使用的研究方法主要有文献研究法和比较研究法。文献研究法是直接从文献入手，查询与研究内容相关文献，获取资料的方法；笔者主要对著作、期刊资料和网络资源进行检索和研究，找出与公务员承接程序相关的理论、法条，国内外研究现状等。比较研究法是指对两个以上的事物之间的联系进行对比研究的方法；本文在收集、研究资料的基础上，对中德两国的公务员惩戒程序进行了比较分析，并根据德国公务员惩戒立法的先进经验，结合我

15、国公务员惩戒制度在实际操作中的现状，提出完善我国现行公务员惩戒程序的不妥之处，并提出解决问题的上述建议。四、论文结构文章可分为四个部分：第一部分是我国关于公务员惩戒程序的考察，分析了公务员惩戒的惩戒主体，惩戒机关，惩戒事由和惩戒程序等相关规定。第二部分是德国关于公务员惩戒程序的考察，分析了德国行政机关的惩戒程序，德国法院的惩戒程序与德国的惩戒救济程序。第三部分是我国公务员惩戒程序之现状，对比德国公务员惩戒程序可发现我国在法律体系建设、公务员惩戒救济程序、惩戒机关的独立性和惩戒程序原则方面仍然有很多需完善的地方。第四部分是德国公务员惩戒程序制度对我国的借鉴意义，从加强法律体系建设；完善惩戒救济程

16、序；丰富我国的惩戒机关和细化惩戒程序原则方面完善我国的公务员惩戒程序制度。五、论文主要创新之处及不足本文着眼于公务员惩戒程序的研究，寄望于通过比较中德两国公务员惩戒程序，笔者将通过分析比较德国联邦公务员法、联邦公务员惩戒法与中华人民共和国公务员法、行政机关公务员处分条例等法律法规，发现我国在公务员惩戒程序方面存在的问题。本文的成就与创新点在于借鉴公务员惩戒程序较为完善科学的德国经验：第一、提出我国惩戒机关的独立化。我国现已全面推广监察委员会的试点，利用监察委员会的监察职能与独立的国家监察机关地位来实现对公务员惩戒。第二，完善公务员惩戒救济程序。第三、细化我国公务员惩戒程序原则的内容。望通过上述

17、手段来实现我国公务员惩戒程序之完善。第一章 我国公务员惩戒程序第一节 行政机关内部惩戒程序我国行政机关惩戒程序的规定主要由公务员法、行政监察法与处分条例所构成。惩戒程序之厘清，须以理解惩戒主体、客体、事由为前提。“中国行政机关惩戒程序”此小节依次介绍中国行政机关、受惩戒主体、惩戒主体、惩戒事由。一、中国行政机关我国的行政机关又可被称为国家管理机关，在社会生活中也泛指政府及政府内部机关。它指的是依照法律法规，运用国家权力，强制性推行政令的国家机关。在我国，行政机关按照中央与地方的关系，相应设置中央人民政府与地方各级人民政府，大致有国务院、省级人民政府、市县级人民政府及乡镇人民政府。二、惩戒机关我

18、国实行以人民代表大会为根本的政治制度，由国家权力机关即人民代表大会选举产生各级政府、法院及检察院。在各级政府内部，通过考试、聘任、调任、选任国家公务员。处分条例第三十九条规定：“任免机关对涉嫌违法违纪的行政机关公务员的调查、处理”。表明在我国，任免机关是法定的惩戒机关。1993年2月，根据中共中央、国务院的决定，监察部与中国共产党中央纪律检查委员会的机关合署办公。这就是中华人民共和国监察部（后文简称“监察部”），隶属于国务院，是国务院的内设部门之一，监察部负责监察国务院各部门及其国家公务员，国务院及国务院各部门任命的其他人员，省级人民政府及其领导人员；省、市、县级监察机关的监察所在人民政府各部

19、门及其国家公务员，人民政府及人民政府各部门任命的其他人员。依据宪法和行政监察法，监察部享有检查权、调查权、建议权和行政处分权，该行政处分权可以在公务员有违纪违法时，直接给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等行政处分。故我国的公务员惩戒机关实行“双主体制”，对违纪违法公务员的惩戒由任免机关及监察机关实施。三、受惩戒主体根据公务员法第二条之规定，我国公务员是指依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的人员。公职也就是公共职务 我国的公共职务包括国家立法机关、司法机关、行政机关、中国共产党和各个民主党派的党务机关、各人民团体、国有企业、事业单位的职位，主要对国家或集体的公共利益负责

20、。，行政编制即国家行政机关的组织机构、人员定额、职务名称、工作量、工资标准、经费额度等的总称。我国的公务员层级跨度较大，在各级政府都设置了相应的公务员，且我国公务员的职务分为领导职务与非领导职务，又根据公务员职务层次划分级别。我国公务员对国家行政机关的依附性较强，根据国家赔偿法第二条之规定，我国国家机关工作人员在执行公务时，有该法所规定的侵犯公民、法人或其他组织的合法权益的情形，公民、法人或其他组织有权取得国家赔偿。此种规定近乎于我国侵权责任法中“替代责任”，公务员个人对外不承担任何责任，国家或者说行政机关独当其责，但是行政机关内部却也存在内部追责之问题，若公务员存在故意或重大过失，将会受到惩

21、戒，这也就构成了标准意义上的公务员惩戒内容。由于在惩戒过程中，惩戒机关与公务员处于主被动的关系，故在本文中，笔者将惩戒程序中公务员称为受惩戒主体。四、惩戒事由我国公务员法第五十三条 公务员法第五十三条 公务员必须遵守纪律，不得有下列行为：(一) 散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动；(二) 组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工；(三) 玩忽职守，贻误工作；(四) 拒绝执行上级依法作出的决定和命令；(五) 压制批评，打击报复；(六) 弄虚作假，误导、欺骗领导和公众；(七) 贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利；(八) 违反财经纪律，浪费国家资

22、财；(九) 滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益；(十) 泄露国家秘密或者工作秘密；(十一) 在对外交往中损害国家荣誉和利益；(十二) 参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动；(十三) 违反职业道德、社会公德；(十四) 从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务；(十五) 旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归；(十六) 违反纪律的其他行为。规定了我国公务员惩戒的惩戒事由，主要包括违纪行为、违法行为与行政机关内部管理制度的事由。处分条例第十八条至第三十三条规定了更为具体细致的惩戒事由，收纳了如“虐待、遗弃家庭成员的”、“包养情人的”等违法违纪事由。另外，处分条

23、例第二条规定了“地方性法规、部门规章、地方政府规章可以补充规定本条例第三章未作规定的应当给予处分的违法违纪行为以及相应的处分幅度”。这表明我国地方行政机关可以以相应法规、规章形式设定应当处分的事由。五、惩戒程序公务员法第五十三条至第五十九条规定了我国公务员惩戒的相关制度，但是由于该规定属于总纲类的实体性规定，仅规定了“应当在规定的期限内，按照管理权限和规定的程序作出处分决定。处分决定应当以书面形式通知公务员本人”，并未详细规定程序事项。对程序事项详见于处分条例与行政监察法。处分条例第三十九条至第四十七条与行政监察法第三十条至第四十四条详细规定了我国行政惩戒程序。（一）处分条例规定的行政惩戒程序

24、处分条例规定的行政惩戒程序主要可以分为：初查、立案、调查（调查包括证据收集）、告知、决定、宣告、入档、备案。1、初查程序处分条例中的初查程序是指存在有需要被调查处理的事项的情况下，经过任免机关的负责人的同意，任免机关内部的有关部门或者机构进行初步调查。此处的初步调查不涉及证据收集事项，可以说之事对需要被调查事项的一次初步的情况了解。根据处分条例第三十九条第二款之规定 处分条例第三十九条第二款：“（二）任免机关有关部门经初步调查认为该公务员涉嫌违法违纪，需要进一步查证的，报任免机关负责人批准后立案”，可知初查程序并非是在有关机关已认为被调查公务员存在违纪违法行为的基础上才进行的，笔者认为，这可能

25、是立法者作出的日常性问题排查的程序设定，“清白”与“不清白”的公务员都可能历经此初查程序。2、立案程序立案程序是指，在初查的基础上，如果初查机关认为被初查公务员存在问题，且由于只是对需要调查事项的初步了解，要进行更深层次的调查，则需报告任免机关负责人批准，予以立案调查。通常而言，在我国法律诉讼领域，立案是为解决某一纠纷或事项的一个正式开端，就此，笔者认为，公务员惩戒立案表示惩戒程序的“正式”启动，意味着被初查的公务员可能会受到惩戒的行政风险。3、 调查程序立案之后，仍旧是任免机关的有关部门进行进一步调查，这一程序包含了收集和查证证据材料。为确保调查程序的真实性与客观性，调查程序应当由两名以上的

26、办案人员共同进行，接受调查的人员或者组织应当秉持诚实之精神如实告知情况。调查程序由两名以上的办案人员共同进行的规定在我国很多程序法中得以体现，如我国刑事诉讼法、行政诉讼法中的侦查、调查程序都是如此规定，以防止单个办案人员在调查中出现侦查调查不全面、弄虚作假等情况的产生。公务员惩戒的调查程序还要求在调查中不得以暴力、威胁、引诱、欺骗等手段取得证据材料，笔者认为，此规定一方面是为防止所收集的证据材料不实的问题，证据材料如果因为暴力威胁等手段所取得，势必造成证据的瑕疵，这对惩戒程序的进行具有极大的破坏性作用；另一方面也是为了防止新的违纪违法行为的产生。当办案人员在调查取证过程中使用暴力威胁手段，则难

27、以避免新的违纪违法行为产生。若在调查取证环节，使用了以上手段获取证据，所获得的证据材料应当依法排除，不得作为证实案件真实性、客观性与关联性的定案证据。在调查程序中，所采用的调查取证手段应当包括听取被调查者所在单位的领导、其他工作人员及该单位所在第的监察机构的意见，也可以向有关的单位或工作人员了解事实情况，在此基础上，形成书面的调查材料。最后，在调查结束后由办案人员向任免机关负责人作出报告。值得注意的是，我国公务员惩戒的调查程序中，确立了相应的回避制度。处分条例第四十二条与第四十三条作出了如下规定：当负责调查取证的办案人员或者处理该案件的人员与被调查的公务员存在近亲属关系、有利害关系或者由其他可

28、能影响到案件得到公正处理的其他关系时，该办案人员应当提出回避申请，被调查的公务员以及与案件有利害关系的公民、法人或者其他组织也有权要求其回避，处分机关负责人、处分机关及其上一级行政机关发现有此类关系的情况，也可以直接决定办案人员的回避。如果处分决定机关的负责人（在处分条例的范围内，处分机关的负责人也就是任免机关的负责人）与被调查的公务员有以上关系，则其回避应当由处分决定机关的上一级行政机关负责人来决定。4、告知程序公务员惩戒办案人员经过调查程序，会认定一些案件事实，并取得一定的证据材料，案件事实与证据材料将共同构成给予公务员惩戒的依据，惩戒机关的有关部门应当将惩戒的依据告知被调查的公务员本人，

29、而非其他第三方，既不能是被调查公务员的近亲属，也不能是其同事。在告知后，如果被调查公务员本人有需要陈述或申辩的内容，办案机关应当听取，在听取其陈述或申辩后，应当对被调查公务员所提出的事实、理由与证据进行复核，并记录在案，经过复核，若发现被调查公务员所提出的事实理由和证据能有效成立，办案机关就应当采信。5、决定程序经告知被调查公务员惩戒案件的依据后，任免机关可以就惩戒问题作出决定，决定内容分别为给予处分、免予处分或者撤销案件，这就表示在经过初查、立案、调查与告知程序后，公务员最终也不一定受到惩戒，只是有可能受到惩戒的风险，最终不一定受到惩戒的原因可能是经讨论后认为该公务员的违法违纪行为极其轻微，

30、而没有惩戒之必要，或决定之前的部分程序存在瑕疵，需要重新进行立案调查。需要注意的是，惩戒决定的形成，必须经任免机关的领导成员集体讨论，只是就目前的规定而言，处分条例对集体讨论的模式与讨论之后惩戒决定的形成规则没有进行规定，如处分条例并未规定惩戒决定是由简单多数还是绝对多数确定。吴显庆认为，民主集中制是人民代表大会等权力机关对行政机关的根本领导制度，而不是行政机关本身的根本领导制度，在我国行政机关内部，现行宪法规定的首长负责制，是一种根本性和主导性的领导制度。 吴显庆. 我国根本的行政领导制度是首长负责制而不是民主集中制-与政治学学科综合水平全国统考指南有关作者商榷J. 学术交流, 2004(1

31、0):1-4.根据这种看法，我国行政机关实行首长负责制，那么对公务员惩戒决定集体讨论的最终结果确定是应当由惩戒机关的负责人来确定。但是处分条例对此也并未作出程序上的规定。另外，惩戒决定的内容应当包括被惩戒公务员的基本情况和惩戒期间的表现情况、查证的案件事实、惩戒机关的名称、印章和决定时间、惩戒种类和惩戒依据，申诉途径与期限。6、宣告程序宣告程序是指在惩戒决定已经形成的前提之下，将惩戒决定在一定范围内进行宣布的程序，任免机关也应当把处分决定制作成正式的书面文件，通知给受惩戒的公务员本人，处分条例对宣告程序的时间与宣告的范围并未明文规定，一定范围到底是在行政机关内部的一定范围，还是对行政机关外的社

32、会范围也并未细致规定。7、入档程序惩戒决定的宣布，意味着对公务员惩戒的正式执行，在惩戒决定形成后，任免机关的有关部门应当将处分决定归入受惩戒公务员的本人档案，与此同时，还需要将整件案件的有关材料汇集，形成一个关于该整件案件的工作档案，所以入档程序包含两个档案，分别是，惩戒决定入本人档案，案件材料入工作档案。8、解除程序我国公务员惩戒的类别分别有，警告、记过、记大过、降级、撤职、开除，且不同的惩戒种类都有相对应的惩戒期间，警告为六个月，记过为十二个月，记大过为十八个月，降级或撤职为二十四个月。开除是直接将受惩戒公务员直接驱除出国家公务员行列，所以时间上并无规定。因此，当经过一定的期间，对违纪违法

33、公务员的惩戒即告终结，任免机关也应当将解除惩戒的决定向公务员主管部门作报备，形成备案。解除惩戒的决定应当包括被惩戒公务员的基本情况和惩戒期间的表现情况、查证的案件事实、惩戒机关的名称、印章和决定时间、惩戒种类和解除惩戒的依据。至此，处分条例中狭义上的公务员惩戒程序（广义上的惩戒程序还应当包括对受惩戒公务员的救济）已经完结，但仍需注意公务员惩戒程序中的几个要点及问题：其一，处分条例，规定的惩戒公务员的期间要求。处分条例第四十四条规定，对公务员进行处分，必须在批准立案之日起六个月内完结。无论是作出惩戒决定，还是不作惩戒决定，亦或撤销案件，都必须在此期间结束。另外，若案情复杂或者有其他特殊情况，办案

34、时间可以延长，但是原本办案的时间与延长时间的总和不得超过十二个月。其二，程序讲究效率，故处分条例也规定了惩戒决定和解除惩戒决定是自作出之日起生效。其三，开除是我国公务员惩戒最严重的后果，当公务员被开除后，还会涉及到人事档案的问题。处分条例规定被开除的公务员有新的工作，个人档案转到新工作单位管理，若没有新的工作单位，则个人档案转至其户籍地的人事部门下的人才服务机构管理。（二）行政监察法规定的行政惩戒程序行政监察法规定的惩戒程序须从行政监察机关的监察方式上划分为两种。由于行政监察机关既可以通过检查方式，对有必要要监察的事项进行监察，并作出监察建议或监察决定，也可以直接对违纪违法的事项进行调查，作出

35、监察建议及监察决定决定。监察建议的效果同我国检察院对法律监督事项提出检察建议类似，是一种非强制性的要求，惩戒机关上有选择予以执行或不予执行的空间，而监察决定一经作出，即是具有有效的行政法律效力的强制性决定，惩戒机关不存在选择余地。故从我国行政监察法来看，行政监察机关所规定的惩戒程序可以分为两套。由于行政监察机关所履行的惩戒程序与处分条例所规定内容大同小异，故下文对此只作简单介绍。行政监察法所规定的行政监察机关通过检查方式的惩戒程序有：立项、实施、报告、作出监察建议及决定。立项程序从我国监察机关建立以来，一直主管我国各级行政单位的行政监督工作。监察的方式就包括日常性的检查，当行政监察机关发现有需

36、要检查的事项，即予以立项。实施程序当有需要监察的事项被立项之后，行政监察机关会针对性地制定检查的方案，并组织实施。报告程序。我国监察部隶属于国务院，并分别设立与各级政府相对应的行政监察机关。行政监察机关并非实行垂直领导体制，而是双层领导体制。即除监察部外，地方各级行政监察机关向本级政府与上级监察机关负责。故行政监察机关制定了检查方案、作出了实施安排就应当向本级政府或者上级检查机关作出报告。作出检查建议及决定程序。行政监察机关应当根据实施监察方案后所获得的结果作出相应的监察建议或者监察决定。行政监察法直接对违纪违法的事项进行调查的方式的惩戒程序非常类似于处分条例所规定的惩戒程序。直接调查的惩戒程

37、序包括：初审与立案、调查取证、审理、作出监察建议及决定。初审与立案程序。在发现有需要调查的事项后，行政监察机关即行初步审查，若认为有违纪违法事实且有必要追究责任的，就应当立案。调查取证程序。立案之后，行政监察机关会组织实施较为全面的调查，收集有关案件情况的证据材料。审理程序。一般而言，行政监察立案后，需要对案件进行审理。此审理的前提是有证据证明了案件事实，需要对被调查的对象作出处分或其他处理。作出监察建议或决定程序。案件审理完毕后即为监察建议或决定的作出程序。关于我国行政监察机关的惩戒程序，应当注意以下四点：第一，重要、复杂案件的立案或立项，都应当报本级政府和上一级监察机关备案。第二，当行政监

38、察机关作出了重大的监察决定或建议，必须要向本级政府和上一级监察机关报告并取得同意方始有效。国务院的监察机关作出上述决定或建议，只需取得国务院同意。第三，行政监察机关办案期限同样可以因特殊情形而延长，但是该延长的期限表述不同于处分条例，行政机关办案期限最长不得超过一年。且该延长情况应当向上一级监察机关备案。第四，行政监察机关对于惩戒事项只有决定权，没有执行权，惩戒的执行由政府人士部门或有关部门执行。有关单位或人员收悉行政监察机关发出的监察决定与建议后，应当自收到之日起三十日内将执行或采纳情况通报给监察机关。同样，惩戒情况应当纳入受惩戒公务员的个人档案。行政监察机关其他监察事项与处分条例的规定相同

39、，在此不作过多赘。第2节 司法惩戒程序中国公务员处分的种类为：警告、记过、记大过、降级、撤职和开除。这些处分都由我国的公务员惩戒机关实行，即上级机关或者是任免机关和监察机关。除非公务员侵犯了中华人民共和国刑法，需要依法追究其刑事责任的，需要由司法机关介入惩戒程序。例如：第一：法官法第32条：法官不得有下列行为：(1)散布有损国家声誉的言论，参加非法组织，参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动，参加罢工；(2)贪污受贿；(3)徇私枉法；(4）刑讯逼供；(5)隐瞒证据或者伪造证据；(6)泄露国家秘密或者审判工作秘密；(7)滥用职权，侵犯自然人、法人或者其他组织的合法权益；(8)玩忽职守，造成错案

40、或者给当事人造成严重损失；(9)拖延办案，贻误工作；(10)利用职权为自己或者他人谋取私利；(11)从事营利性的经营活动；(12)私自会见当事人及其代理人，接受当事人及其代理人的请客送礼；(13)其他违法乱纪的行为。法官法第33条：法官有本法第32条所列行为之一的，应当给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第二：检察官法第35条：检察官不得有下列行为：(1)散布有损国家声誉的言论，参加非法组织，参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动，参加罢工；(2)贪污受贿；(3)徇私枉法；(4）刑讯逼供；(5)隐瞒证据或者伪造证据；(6)泄露国家秘密或者检察工作秘密；(7)滥用职权，侵犯自然人、法人或者

41、其他组织的合法权益；(8)玩忽职守，造成错案或者给当事人造成严重损失；(9)拖延办案，贻误工作；(10)利用职权为自己或者他人谋取私利；(11)从事营利性的经营活动；(12)私自会见当事人及其代理人，接受当事人及其代理人的请客送礼；(13)其他违法乱纪的行为。第36条：检察官有本法第三十五条所列行为之一的，应当给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第三节 针对惩戒的救济程序我国行政机关公务员制度深受“特别权力关系理论”的影响，公务员对行政机关的依附性较强，因此公务员与行政机关所产生的关系属于内部行政关系，此内部行政关系不受司法机关的的调整。公务员作为国家公职人员履行职责的同时，一样有为保障工

42、作、生活正常开展的权利。在国家治理范畴内，一方面，国家必须加强监督，注重对违纪违法和贪污行为的打击和防控；另一方面，为保护公务员合法权益，及防止公权力被用来作为个人打击报复他人的工具，也要保证合法有效的对惩戒的救济途径。所以，救济与惩戒也密切相关。“有权利必有救济”，受惩戒公务员受到不当惩戒或认为受到不当惩戒时，如何救济就是十分重要的议题。中国行政机关公务员行政惩戒救济制度的法律依据,主要公务员法、行政监察法及处分条例。其救济模式主要是行政救济模式,救济途径主要以申请复核、申诉、控告、人事仲裁为表现形式的公务员权利救济体系 王丽瑛. 中日公务员行政惩戒法律救济制度的比较J. 时代法学, 201

43、1, 09(1):50-55.。公务员法第九十条、第九十三条分别规定公务员对涉及本人的处分、降职、免职等处理不服与公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的救济途径。一、公务员法规定的救济程序公务员法规定的救济途径有三种，分别是申请复核、申诉与控告。申请复核是指当受惩戒的公务员从了解、知道关于惩戒处理的当日起的三十日内向惩戒决定发出机关申请复核。申诉指的是若提出复核申请的公务员对复核结果不符，从接收到复核决定的当日起十五日内，按照相关规定向复核决定作出机关的同级公务员主管部门或者作出惩戒决定的机关的上一级机关发起申诉。这里所说的复核决定作出机关与承接决定作出的机关，按照法律规定的语义逻辑，应当

44、是同一个机关。受惩戒的公务员也可以不经复核程序，从知道惩戒决定的当日起三十日内直接向上述机关发起申诉。控告指的是若公务员认为行政机关或行政机关的领导人员侵犯到自己合法权益时，有权依照相关法律向上级机关或者有关的专门机关提出控告。值得注意的是，公务员法第九十三条对控告的受理机关的表述为“上级机关”，这意味着公务员提出控告并非只能向侵犯自己合法权益的行政机关的上一级机关提出控告，允许“跨级控告”，这类似于行政诉讼中的“飞跃起诉”。而所谓“有关的专门机关”因侵犯权益的不同可能是行政监察机关、公安机关、检察院乃至纪委。二、处分条例规定的救济程序处分条例第四十八条至第五十一条同样规定了公务员不服惩戒的救

45、济方式。同样，处分条例对公务员惩戒救济的方式明确为申请复核与申诉，但并未明确申请复核与申诉的时间，作者认为，从法律位阶角度而言，上位法优先于下位法，申请复核与申诉的时间应当直接适用公务员法的规定。这几条规定详细列出了多种不当惩戒情况，并明确规定在此惩戒情况下必须改变或重新作出惩戒决定，如惩戒所依据的违法违纪事实证据不足的，违反法定程序，影响案件公正处理的。处分条例也明确了在复核、申诉期间不停止处分的执行，这意味着，尽管所受惩戒可能是不当惩戒，但这是公务员作为国家公职人员在法律范围内允许的合理风险。另外，处分条例规定，若惩戒决定被变更，需要调整受惩戒公务员的职务、工资、级别的，应当调整。惩戒决定

46、被撤销的，也应当恢复该公务员的原有工资、级别与名誉，若因惩戒撤销或减轻，工资福利受到损失的，应予补偿。三、行政监察法规定的救济程序行政监察法第四十条同样规定了对监察决定不服的救济途径。由于监察决定本身就是一种直接对公务员的惩戒决定，所以，当受惩戒公务员不服时，应当在收到监察决定当日开始的三十日内向作出决定的监察机关申请复审，监察机关应当自收到复审申请之日起三十日内作出复审决定。若发起复审申请的公务员对复审决定还是不服可自收到复审决定当日起三十日内向上一级监察机关申请复核，上一级监察机关应当自收到复核申请之日起六十日内作出复核决定。同样，与处分条例的规定一致，复审、复核期间，不停止原决定的执行。

47、以上为我国行政机关公务员惩戒的救济程序，可以发现，因惩戒依据的不同，在受惩戒公务员寻求救济的时间规定上也会不同。因为公务员法只要求公务员自“知道惩戒之日起”，而行政监察法规定是“收到监察决定之日起”。所以单从申请救济的时间角度而言，公务员法对受惩戒公务员的保障无疑优于行政监察法。第二章 德国公务员惩戒程序第1节 行政机关内部惩戒程序从法律、法规角度看，德国的公务员惩戒主要是依据德国联邦公务员法与德国联邦公务员惩戒法。德国的公务员违纪处分分为八种：警告、罚款、降低薪金、降级、接触公务员关系、降低退休金和剥夺退休金。遇到比较严重的情况，纪律措施会自动中止，转由法律措施进行处理。对公务员违反纪律的处

48、分，既给予行政警告或开除处分，也给予罚款和赔偿经济损失的处理。一、德国行政机关德国政治制度的基础是于1949年5月生效的德意志联邦共和国基本法，国家政体为议会共和制，在此政体下实行多党制，政党轮番执政，故德国的国家行政机关与我国不同，它的人员构成包括常驻（事务类公务员）与流动的（政务类公务员）。行政权主要由联邦政府、联邦总理和联邦总统掌控，联邦政府及机关与联邦内州政府机关构成了德国的行政机关。二、德国行政惩戒机关在德国行政机关的日常管理中，为保证各项制度的严肃性和权威性，对公务员违反工作纪律或行为失检行为（如违章驾驶等），常会由单位主管上级对相关公务员进行谈话提醒，情节严重者则予以降职降薪，直

49、接影响个人利益。如果公务员出现贪腐行为，会按照“权力制衡”理念，把对行政权力的监督和制约纳入司法监督范围之内，其所在的单位无权处理，必须交由审计或检察机关进行调查，并作出是否违法的判断，最终将由法院裁判。所以，德国的公务员惩戒机关分为两个方面，一方面是情节较轻的违纪违法行为的惩戒，警告罚款、降低薪金或降低退休金，由公务员所在单位的主管上级负责作出惩戒命令。另一方面，如果违纪违法情节较重，情节较重的惩戒种类为降级解除公务员关系或剥夺退休金或出现贪腐行为，将由司法机关进行惩处。本部分只讨论德国行政机关的惩戒程序，德国司法机关的惩戒程序在第二部分讨论。三、受惩戒主体由于德国政治体制的特殊性，行使国家

50、公权力者分为政务类公务员和事务类公务员，政务类公务员随着政党的更替而不断改变，事务类公务员一般是通过考核录用而执行国家行政命令的公务员。德国公务员的行政惩戒只作用于事务类公务员，根据德国联邦公务员法第一百二十九条之规定，德国联邦议会、联邦参议院和联邦宪法法院的公务员都属于联邦公务员，联邦高校中的科研人员和领导人员被纳入到德国联邦公务员的范畴内。不同于我国，德国联邦公务员惩戒法第二条规定惩戒法适用于已退休的公务员，故已退休公务员也属于受惩戒主体。四、惩戒事由德国联邦公务员法第六十条规定，公务员为全体人民服务，不为政党服务，他们中立且公正的完成自己的任务，在履行公职时，始终考虑大众的利益，公务员必

51、须通过自己的行为证明、赞同并维护基本法意义上的自由民主的基本制度。在政治活动中，公务员应当保持源自于不同于大众的地位和职责。德国公务员应当履行之义务：包括必须全身心投入到工作中，无私的完成委托给自己的任务；有义务参加提高能力和知识的职业培训；服从执行公务命令与服从主管部门安排的义务；并遵守公务方面的一般行为准则；对公务行为的合法性承担完全的个人责任之义务；宣誓义务；保密义务；禁止接受报酬、礼物和其他利益；制服制度相关义务；损害赔偿之义务等，违反上述义务，为公务员惩戒程序启动的事由。五、惩戒程序德国联邦公务员惩戒法第三十三条第二款及第三款规定，每一个上级均享有对隶属于自己的公务员进行警告和罚款的

52、权利，直接隶属于最高机关的上级有权降低薪金的五分之一。行政机关公务员惩戒中，行政机关单位主管上级拥有较大的权力。（一）调查程序。当公务员的主管单位上级发现该公务员有渎职失职的情况或事项的嫌疑时，就有权并应当进行调查，既应当调查不利于当事人的情况，也应当调查有利于当事人的情况，以及对于惩戒进行裁量具有重要意义的情况。如果调查结果显示该公务员有渎职失职嫌疑的事项，涉及刑事诉讼或罚款的诉讼所确认的事实，或依据联邦薪金法所作出的剥夺薪金的生效裁判的事实，就可以免于调查。此调查所得的结果只是一个对事实情况的描述，不产生法律上的效果，但是此结果必须通知被调查公务员，该公务员可以申请进行进一步的调查。与此同

53、时，公务员也可以根据自己的申请而启动调查程序。为了消除对自身渎职行为的怀疑，公务员可以自己向其主管上级或者是较高级别的主管上级申请启动针对自己的惩戒程序。这种公务员自己申请的针对自己的惩戒程序只有当没有充分事实依据确证对渎职行为怀疑的时候，公务员的申请才可以被驳回。在调查程序过程中，惩戒决定作出以前，惩戒程序还可以扩展到新的被证明有渎职怀疑的行为，如果上级机关在调查渎职行为的过程中发现被惩戒公务员还有新的渎职行为，这种新的渎职行为应该步入被调查的范围内。（二）告知程序根据联邦公务员惩戒法第20条第1款的规定，在惩戒程序启动后，只要不妨碍调查案件事实，应该立即将这种调查告知相关的公务员，要告诉相

54、关公务员，他可能会对哪些渎职行为负责任，同时应该告知其相关公务员他有权发表口头或者是书面意见；也可以不用为这种调查作出辩解，有沉默的权利；相关公务员也有权利随时聘用全权代表或者是法律顾问。相关公务员提交书面意见的期限是一个月，提交口头意见的期限是两周，如果涉案公务员在期限内，要求发表口头意见的，应该在收到请求的三周内听取该公务员的意见。该公务员如果因为某种迫不得已的原因而未能遵守期限的，或者是未参加言辞辩论的，然而该公务员又告知了相关部门的，这个期限是可以延长的，也可以重新参加言辞辩论。如果调查机关履行了告知义务，但是却没有正确告知的，那么公务员的陈述是不能作为不利于他的陈述的。（3） 询问程

55、序根据联邦公务员惩戒法第24条第4款的规定，在证据收集过程中，应该准许公务员询问证人和专家以及可以参加勘验，该公务员在其过程中是可以提出相关问题的。但是，公务员的参与也是可以排除的，特别是考虑到调查目的或是为了保护第三者，这些重大原因。如果没有什么重大的原因，同时应该准许该公务员接触书面鉴定意见。（4） 听证程序在调查结束后，应当给公务员一个最后的陈述机会。这个陈述的期限和听取书面意见和口头意见的期限一样。除非惩戒程序被终止，无需进行最后的听证，否则，听证程序是必须进行的。惩戒程序被终止参考联邦公务员惩戒法第32条。（五）决定程序调查结束后，公务员的主管单位的上级可以决定是否给予，政纪的处分，

56、依不同情形可以作出三种决定，不为处分决定，认为情节较轻，在自己权限内，对公务员进行警告或罚款，认为较重则移送至司法机关进行进行司法惩戒程序。需要注意的是，该处分是由上级依据调查结果，自由裁量而形成行政自由裁量，既是权利，也是义务。通过梳理德国行政机关公务员惩戒程序，可以发现，德国的公务员惩戒程序并非是如此简单，它的惩戒程序结构可以以“是否移送司法机关处理”或“惩戒种类轻重”为节点分为两个子结构，当惩戒种类为警告、罚款等较轻的处分时，直接由公务员所在行政机关单位的主管上级给予处分。当惩戒种类严重到剥夺薪金，开除出公务员队伍时，惩戒的决定权转移至司法机关，德国法院针对部分较严厉的处分(如降级、解除公务员关系)有唯一的决定权。按照德国德国联邦公务员惩戒法第六十条，此种行政诉讼被名为“惩戒诉讼”，行政法院的在此的角色是惩戒机关，而不是救济机关 Matthias Goebel. 德国法院在公务员惩戒救济制度中的角色J. 法律适用, 2014(5):117-120.，由司法机关作为惩戒机关。这就是德国行政机关公务员的惩戒程序最明显不同于我国行政机关公务员惩戒程序之处。第2节 司法惩戒程序联邦公务员惩戒法中规定了7种惩戒措施，即警告、罚款、降低薪金、降级、解除公务员关系、降低退休金和剥夺退休金。