美国环境质量委员会评介——基于NEPA和CEQ规则的分析-环境生态论文

1、.美国环境质量委员会评介基于NEPA和CEQ规则的分析-环境生态论文美国环境质量委员会评介基于NEPA和CEQ规则的分析 文陈松 1969年颁布实施的美国国家环境政策法( NationalEnvironmental Policy Act of1969)建立了全球第一个环境影响评估制度，被称为是“环境评估制度”的母国，成为世界各国效仿的标杆。国家环境政策法颁布实施后，公众对环境诉讼的热情高涨，司法审查和公众参与成为理论和实践的研究焦点和核心关怀。然而， 美国环境政策法另一个重要制度设计环境质量委员会(Council onEnvironmental Quality，CEQ)却少有人关注。事实上，环

2、境质量委员会在美国环境法中占据重要地位，有其独特的作用和意义，是推动美国环境评估制度的重要力量。美国环境质量委员会的历史演进CEQ成立至今已有40多年，从机构职能和作用发挥的演进历程来看，美国历次环境立法均在不同程度上强化了环境质量委员会的职责和地位。职权的确立：从国家环境政策法到清洁空气法CEQ是根据美国环境政策法而设立的。 美国环境政策法实施之初，执行效果并不理想，直至1970年的清洁空气法和环境质量促进法的出台，明确授权联邦环境保护署对联邦行政机关的立法草案、行政规则以及各类开发方案的审查权，并且将书面审查意见向社会公示。随后颁布的国家环境质量管理委员会规则，进一步扩张了审核与异议机关的

3、范围，环境质量委员会对所有联邦机关的环境影响评估书提出评论意见。同时，规定联邦行政机关应当在完成评估书时主动获取国家环境质量委员会的评论意见。职权的扩张：从Executive Order l11514到Executive Order11991国家环境政策法的规定过于原则，无法具体规范实践中纷繁复杂的环境影响评估。为此，1970年尼克松总统发布第11514号命令保护及提升环境质量令，授权CEQ制定相关规定以协助联邦行政机关实施环境评估的职责，CEQ成为环境评估制度的重要组成机构。同年，CEQ公布了具有过渡性质的指导原则，作为联邦行政机关制作环境评估报告书时所应遵守的具体规定。但由于CEQ的指导原

4、则对联邦行政机关并不具有强制的拘束力，同时，联邦各行政机关各自制定了不同的环境评估程序，一定程度上也造成了程序的混乱。为此，1977年卡特总统颁布11991号总统行政命令ExecutiveOrder 11991，授权CEQ评估准则的实施情况，并重新制定“关于实施国家环境政策法程序规则”，修订后的CEQ规则重申了NEPA的规定，并且制定了环境报告书的详细程序规则和内容规范，同时，要求各联邦单位在自定义NEPA补充细则时，必须遵守CEQ的施行细则。但CEQ规则仍然没有对实施细则的强制执行的权力(Enforcing Power)，不过，事实上，历经1986年、1989年多次修订后，CEQ条例(199

5、2)已经成为环境影响评价制度的主要操作规范和工作指引，并得到法院的承认与援引。美国环境质量委员会的机构性质与功能从CEQ的历史演进可以发现，其是与美国环保署同属于白宫总统行政办公室。但是，美国环保署属于联邦行政机关，并直接负责管理环境保护有关的行政事务，而国家环境质量委员会属于委员会性质，其主要职责是为总统提供有关环境政策的信息和咨询，属于智囊性机构。CEQ由三位委员组成，委员人选由总统任命并经参议院批准，并由总统指定其中1人为委员会主席，整个机构一般在60人左右。委员成员要求具有丰富的环境保护领域经验和造诣，在领域内具有较高的声誉和地位，具备环境保护咨询的分析能力。根据NEPA法的规定，环境

6、质量委员会主要有8项职责，可以概括为咨询功能、监督功能和协调功能3项功能。咨询功能环境质量委员会首要的功能即咨询功能。环境质量委员会负责协助和咨询总统，每年至少一次，向总统提供“环境质量报告”。围绕环境质量报告，国家环境质量委员会负责对生态系统和环境质量开展相关的调查、研究、测量和分析，积累必要的数据和信息以提供连续性研究和分析，研判其改变和趋势，并诠述相关的原因（NEPA第4341条）。环境质量委员会需及时权威性地收集和预测环境质量的数据与信息，并对这些信息进行分析与诠释，以确定这种发展趋势对国家环境政策的影响。国家环境质量委员会据以上信息编纂相关研究报告，呈送总统，作为咨询与决策参考（NE

7、PA第4344条）。监督功能CEQ的监督功能是通过对环境影响评价报告的评阅程序实现的。由于CEQ并没有对联邦行政机关的强制拘束力，CEQ的监督功能常常被忽视，但事实上却发挥了极为重要的作用。根据NEPA赋予的职责，CEQ根据异议的情况，分析找出“排除类”方案的影响因素以及原因，同时联络各联邦机关以确定他们审阅既有排除类的情况。CEQ还会对环境评估程序和操作以及行政机关本身的审阅工作进行监督。“从本法第一章所订政策的观点，审阅和评估联邦单位的各个计划和活动以决定这些计划和活动对达成上述政策的贡献，并据此向总统报告”（NEPA第4344条）。美国环境评估法制中，环境影响评估的具体操作程序和规范则由

8、CEQ通过发布相应的规则和备忘录的形式加以具体化和规范化，以补充NEPA的原则性规定。虽然CEQ规则不具有直接的强制执行力，但在实务中，CEQ所制定的规则事实上亦被作为遵循规范纳入实务中，因而具有事实上的影响力和拘束力。此外，联邦法院既有判例也对CEQ的规则效力予以认可。同时，对CEQ规则执行不力的联邦行政机关，CEQ可根据美国环境保护署和有关联邦行政机关的报告和申请，要求主办单位整改和完善，或交由总统裁决。因此，CEQ确实能负起环境质量守护者的责任和监督者的功能。“这样一个六十余人的机构，在NEPA及Environmental QualityImprovement Act的授权下，却是推动及

9、带领所有相关联邦单位环境质量改善及提升的工作，其环境上的影响可谓深远”。环境保护是整体的，涉及所有部委的工作，只有超越部委，在更高层级下设立CEQ才能真正的整合和统筹环境保护职责。此外，美国的环境评价制度体系中，CEQ经常被运用为检讨环境评价政策执行现状的重要机构，并进而提出制度改革的意见，以逐渐改革环评制度，落实环境保护的目的，使制度运作能更贴近符合国家环境政策目标。协调功能 协调是CEQ的核心功能。国家环境政策法不仅确立了环境影响评估制度及总体程序，而且建立由总统组成跨部门的环境质量委员会，负责跨部门之间环境影响评估的争议和冲突协调工作。美国清洁空气法第309条授权美国环境保护署审查其他联

10、邦部门提议的、与NEPA规定相一致的某些行动，并将审查结果公开。如果提议部门没有做充分的审查或项目不符合环境要求，环境保护署可以将该问题提交给总统的环境质量委员会进行调解。NEPA推动至今，美国的环境影响评估制度已经十分的完备，美国环境保护署与环境质量委员会分工明确，相互协作，形成了一个整体性的环境影响评估体系。环境保护署负责环境影响评估书合法性与正确性的审查、报告的信息公开、监督联邦行政机关环境影响评估的程序等工作，环境质量委员会则负责环境信息收集、分析以及对未来发展趋势的研判，负责撰写年度环境报告，以及协调联邦行政机关环境政策和法规冲突。美国环境质量委员会的评析机构特点透过CEQ的功能和作

11、用，可以发现，其机构性质和职权具有独立性和法定性，这两者是其鲜明的特点，也是其在美国环境保护体系中拥有独特作用的根本原因。独立性是CEQ功能发挥的基础本源。这种相对的独立性主要体现在两个方面：其一，国家环境质量委员会并非是平行于联邦各行政机构，而是直接隶属于白宫，其主席亦由总统直接任命，超越联邦各行政机构，相对独立和客观地开展工作。其二，国家环境质量委员会的人员构成除了机构本身人员外，还包括一定数量的独立的外部委员。此外，其运行经费也由联邦财政给予保障。人财物的独立与保障，有利于确立国家环境质量委员会的客观性、公正性以及权威性。这种相对的独立性也是其对联邦各行政机关监督和协调功能的正当性基础。

12、法定性是CEQ功能发挥的有力保障。不难发现，美国的环境立法推动了国家环境质量委员会的职责和功能的变迁，以美国国家环境政策法为核心的美国环境立法对国家环境质量委员会功能定位进行了法定化，确立了国家环境质量委员会在美国环境保护体系的法定地位。更为重要甑是，Executive Order 11514和Executive Order 11991以及CEQ规则等对国家环境质量委员会的工作程序、规范等加以详细的规定，对国家环境质量委员会的运行和程序进行了规范化和法定化，有力地保障了国家环境质量委员会功能的发挥。制度局限第一，效力上的非强制性。从权力的效力上看，CEQ虽有权审查、评价联邦机构提交的环境影响报

13、告，但无权命令、支配或干预行政机构的行为。它的监督协调只有通过其对行政机构的建议和总统的不断支持才发生效力。NEPA并没有直接明确国家环境质量委员会的直接监督职责，因而也就没有直接的行政法上的监督义务，NEPA也没有直接授权其制定法规以细化NEPA之规定。国家环境质量委员会通常是居于调解者的地位，透过其协调功能，在解决环境影响评估争议的过程中形成事实上的影响力。同时，其在评议中所提出的建议和意见，也不具有直接的强制力，只是通常都会被联邦行政机关所采纳，进而实现其监督功能。这种柔性的非强制力虽有其独特的作用，但也导致了国家环境质量委员会评议的自身效力不足，同时也会导致CEQ规则执行中的冲突与困惑

14、。第二，地位上的依附性。事实上，CEQ并非全完独立，由于其直接隶属于白宫，主席由总统任命，其无法如外部的独立咨询机构一样，保持独立的地位和立场的中立。“很清楚，作为总统顾问机构，委员会只有在与总统在基本政策一致的基础上才能使总统听得进它的建议。如果总统不再听它的，它就很可能失去作用。另一方面，关于环境事务不采取任何在某些方面与总统所认为的国家政策不相一致的立场时，可能导致委员会，对那些总统眼中的国家政策与委员会及其成员眼中的环境保护不一致的地方，故意不着力抨击”。因此，从国家环境质量委员会的地位来看，其具有依附性，在与总统施政政策不一致时，如何保障其中立性是国家环境委员会面临的重要挑战之一。第

15、三，评议上的局限性。奉行程序主义的美国，CEQ规则特别强调了环境影响评估的程序以及异议处理的规则，但CEQ-般并不对环境影响的实质（环境理性）进行深度的审查（通常由环境保护署负责），仅是居中之调和或交由总统裁决。更为人诟病的是，目前美国环境影响评估多数以“减轻后无重大影响”的形式通过，对环境影响评估的监督加以规避。“这种情况造成第二阶段环评被规避的结果，而此结果不仅使环评行政监督程序被规避了，甚至第二阶段环评的民众参与程序与司法审查可能性也同时被规避，严重侵蚀程序规范所能发挥的实质影响”。此外，CEQ规则规定不对联邦行政机关的决策纪录内容与环境意向评估内容的一致性进行监督和审查。“环境质量委员会规则卖力地制定对拟议行动提出异议的相关规定，却未规定联邦环保署可以对不与环境影响评估报告一致的决策纪录提出异议，在联邦法院不对联邦机关决策内容进行实质审查的情况下，如果不能对决策纪录内容向国家环境质量委员会提出异议，等于各联邦机关只要履行环评程序规定后，便得自行任意决策而