法国对国有企业和混合所有制企业的管理 学术资料-中国经济学研究

1、法国对国有企业和混合所有制企业的管理 法国对国有企业和混合所有制企业的管理 【作 者】阿 奥季佐娃 【作者简介】（俄）阿 奥季佐娃 在研究国有企业和混合所有制企业的管理体制时，应当考虑到不同国家在使用术语上的差异，因为同一术语往往掩盖着表面相似而实质不同的解释。例如在法律界定。在这一类别中通常并存着公共机构、混合型企业和国有化企业等等。 法国每年编制国家企业一览表，表中包括国家参股比重超过30%的企业有600至700家。这份一览表是法国国营企业唯一的官方企业名册。另据法国国家统计局的资料，法国公共企业的数量（国有下属企业也属此列）则有数千家之多。在本文所涉及的内容中必须强调指出，只有国家（或为

2、其下属机构公共企业）参股的比重足以影响决策过程的企业（含子企业），从总体上来说才属于公共部门。如果国家或者公共企业没有掌握控股份额，这类企业的活动和管理就要服从于调控私营企业职能作用的有关法规。因此，对这类企业的管理体制本文不作特别的研究分析。 国家在形成公共企业管理机构中的作用 国家遵照执行权与立法权分开的原则来实现自己对公共企业的所有权。国会的职责是：通过法律和立法法案，来确定公共企业的地位和权利，确定公共企业行使其职能及国家向它们提供财政援助的总体条件。政府的职责则是确保公共企业稳定地行使其职能。 在实现国有制主体的全权范围内，政府在所有的公共企业（其中包括国营企业）中任命一个行政管理委

3、员会。在个别情况下，任命一个监事会。这类委员会是根据所谓的利益代表体系形成的。他们由三、四种行政管理人员组成，分别代表国家、员工、消费者和知名人士的利益（从1953年起）。 国家的代表由政府任命；劳动者的代表由工会推选；消费者的代表可以经诸如商会这样的代表性机构推选产生，但他们通常都是被政府任命的。这一做法有违代表资格平等的原则，但正是这一做法却非常流行。本来，消费者的代表理应由独立于国家的地方自治机关的代表、市长和地方总顾问们，等等。他们的活动与企业并无直接关系。知名人士（高级官员或者是在管理大型企业中取得了卓越成就而遐迩闻名的国营部门和私营部门的代表），则由上级主管部门选定。 从1953年

4、起，这一制度就在法国生效了。根据该制度，国家让政府委任的代表进入企业的领导机构。代表们对经济和财政十分熟练的管理能力，证明这种做法无可非议。例如，在法国航空公司这家国营航空公司行政管理委员会的16名委员中，国家的代表就占了10名。 实际上，行政管理委员会的国有化程度比初看上去要高得多。许多决策经常是由与企业管理总局密切相关的各部作出的。企业总发展纲要、预算和计划结算、借贷、不动产业务、签订合同、聘用和解聘经理等等，通常只是在形式上由行政管理委员会批准，而实际上不批准的情况根本没有。这是因为；把某个问题，例如成立子公司的问题，交由行政管理委员会讨论时，事先就由企业各管理部门熟悉业务的代表们和上级

5、主管部门对技术、经济、法律和财政诸方面作了深入细致的分析研究，而行政管理委员会通常没有自己的业务分析部门，因此，在绝大多数情况下只能迫不得已地批准这些决定。 行政管理委员会常常把企业内部管理职能授权给董事长或总经理。实际上这两个职务往往是由一个人兼任的。几名副职由政府委派和召回。企业领导人的作用，不仅对企业，而且常常对国家来说意义也是很重大的。他们拥有两大优势：一是在企业的经济中有举足轻重的地位；二是他们对该企业的投资和增值额方面超过国家其它所有企业，则该企业的领导人有权不同意政府的某项政策。 各种机构，类似私有部门常有的那种股东大会，不能影响国有企业的活动。只有在混合所有制企业，国家拥有的股

6、份少于半数的时候，才有类似股东大会的机构存在。在国家拥有控股权的企业，私人股东的表决权显得毫无意义。这类股东大会只是在形式上存在而已，为的是不破坏有关不以个人注册的公司的法规。 国家对公共企业活动和管理的监督 国家对国有企业活动的监督，不仅仅是通过委派或召回领导人的方式来实现。按照调节国有企业活动的有关法规，企业采取某些特定的决策时，要事先取得政府或上级主管部门的同意。这些决策主要是指那些能反映企业财政活动状况及其技术问题的、具有战略意义的决策。 政府对财政问题特别敏感，因此，经济和财政部的代表自动成为所有国有企业的监护人。同时，每家企业都划归某一个部，如法航公司和法兰西国营铁道运输公司归交通

7、运输部；法国电力公司和雷诺汽车厂归工业部。 所谓的经济和财政监护主要由三大中央行政管理局主管编制国家预算和确定预算拨款额度的预算管理局；负责信贷和确定信贷资金额度的国库管理局；竞争与消费管理局（1978年前为价格与内贸管理局），负责审批收费标准，更确地说，是审批提高收费标准的许可额度和国有企业产品的销售价格。 除了预算管理局、国库管理局和竞争管理局之外，还有一些专业化公务人员编制国家监察员。根据公共企业的重要程度，政府给每个企业安插1-3名监察员。他们完成下述双重职责：一方面把企业作出的决策向部里报告；另一方面把部里对这些决策的态度转告给企业。监察员参与行政管理委员会的会议，享有发言权，有时还

8、有延期表决的否决权，并拥有广泛的监督权。对于绝大多数企业（如法航公司、巴黎机场、巴黎运输公司等来说，还按规定设立了执行监护职能的机构经济与社会发展基金会。该基金会创建于二次大战后，目的在于确保根据马歇尔计划提供的援助资金实现最佳分配。虽然该基金会形式上是一部际间的机构，但国库管理局却确保它行使自己的职能。有关公共企业每年都要把自己的投资计划呈报基金会的理事会审议。只有在基金会的评估之后，上级主管部才有权批准或否定企业所提交的投资计划。 技术监护是通过政府专员，即上级主管部在企业的代表来进行的，他也参与行政管理委员会的有关会议，但其权力比国家监察员的要小。 到此为止，我们所研究的全部监督形式，都

9、是决策前实行的形式，因此，它们通常被称作为前期形式。还有其它一些机构有权进行前期监督，各种专业化委员会就属这种类型。例如，最高民航委员会的职权是，批准开辟新的商业航线或者购买新的飞行器。其它的例子是最高运输委员会、最高石油委员会、最高电力和煤气委员会。所有这些机构的使命都在于注视现有规章制度的遵守情况，而在确定公共企业的发展战略方面丝毫不起作用。 除了上面所提及的，还有一些机构能在一定程度上影响企业的战略。这里首先是指总计划管理委员会，它的注意力在于使公共企业的发展战略适应国家社会区域活动规划特派团（部级），它的职能在于刺激生产的发展和在条件差的地区提供工作职位。 原则上，无论哪个部门建立起来

10、的某种体制妇女委员会等。 国家监察员在监察这一词的严格意义上开展其活动，也就是说，他们对所作出的决策及其执行结果进行监督，对决策的正确程度、论据可靠性及实施过程进行评估。这类监察人员在数量上比那些进行先期监督的人要少得多。1948年至1976年，对公共企业进行财政监督的任务，是由隶属于会计署的公共企业会计检查委员会承担。1976年，这一全权交给了会计署。会计署的职权扩大了。改革的结果导致以下两种重要情况的出现：第一，会计署成了独立于立法权和执行权的机构，而会计检查委员会只是经济与财政部下属的一个咨询机关；第二，会计署的监督权扩大到了为数众多的企业，因为会计署肩负着对国家参与了投资的所有企业实行

11、财政监督的重任。股份制企业也有会计委员会，它对企业的活动进行评估，并把结果报告上级主管部门。 最后一种监督形式是国会监督。国会有权要求政府通报公共企业的活动情况，有权要求会计署提交企业所撰写的有关企业活动的总报告。国会还有权建立专门委员会，收集和评估在某些具体情况下公共企业活动的有关信息。这类委员会带有临时性，它们的活动期限不能超过四个月。 国家监督的程度取决于企业的财政状况。公共企业可分为三类：第一类是那些运作好的企业，具体表现在它们的生产增长速度、生产率和盈利率等上面；第二类企业多数情况下景况较好，但会遇到周期性的危机，因而需要国家给予帮助；第三类是亏损企业。 国家的监督对第一类企业（如雷

12、诺汽车厂等），仅仅限于在企业实施自主的商业政策和日常政策时，事先确定最有意义的投资方向。对第二类企业（如法航公司和巴黎机场等），最有代表性的是，对现行生产活动领域和投资领域进行某些限制，首先是财务限制。但是发展总战略的确定仍是企业自己的事。第三类企业则是在国家全力干预的情况下行使其职能，包括由国家确定其发展战略方向，如邮政和电讯。 国家对国有企业融资活动的参与 国家既影响公共企业内部自有资金的规模，也影响外部融资来源的规模。与私营企业相比较，公共企业，首先是国有企业，不得不承担与它们无关的某些义务。本来它们有权把这些义务视作份外之事，但为了整个社会的利益，国家强制它们这样做。承担这些义务，明显

13、地影响到企业的财务资金规模。这些义务可分为两类：第一类是包括与收入受损有关的义务。最典型的例子是降低物价和收费标准或者让某些类型的消费者享受免费优惠，如多子女家庭、军人、老年人和退休人员等。第二类义务涉及被迫相对增加消耗。使用各种必定亏损的作业线和设备就应列入这一类。 国家通过财政方式管理公共企业，最明显地表现于国家对企业外部融资来源的调控上。国家既可以作为公共权力机关，也可作为股东，参与对企业活动的融资拨款。国家给公共企业拨款不是为了维持企业日常开支的平衡，就是为了确保企业的发展。在第一种情况下，国家是以津贴的形式来保障企业的日常活动。在第二种情况下，则是以基建补贴或津贴的方式资助企业购买设

14、备。经济与社会发展基金提供的信贷，是介乎基建补贴与借贷之间的一种中间形式。对于国家参与的各种方式来说，共同的一点是，融资拨款都来源于国家预算。确保企业日常活动的津贴分为以下三种。 第一种，弥补收入损失的津贴。这是因为国家机关规定不准提高收费标准或者法定要给某些类型的消费者降低收费标准，从而给企业造成了损失。这类津贴的主要发放对象是独立核算的法国运输公司和法兰西国营铁道运输公司。国家曾经多次试图把用于这些津贴的拨款转给地区预算，结果在中央政府与地方管理机关之间引起了许多矛盾冲突。 第二种，特殊津贴，用来补偿由于必须确保国家利益而造成的费用消耗。这首先涉及到陆、海、空运输线。这里是指，有时国家强使

15、某个部门使用在经济上比私有部门盈利少的材料、技术设备和工艺等。 第三种，与损失有关的津贴。这些津贴应当确保公共企业的日常活动开支平衡表出现顺差。例如，在对待法兰西国营煤炭公司的关系方面，因政府决定减少煤炭产量的计划而形成的经济转轨和实现现代化的津贴。这种津贴不仅给该公司抵销了日常活动不可避免的赤字，而且给企业提供了资金，使全体员工得以进行职业再培训。在其它情况下，这类津贴还带有明显的市场行情性质。例如，1974年和1977年的能源危机和空中运输危机，就要求对法航公司、巴黎机场和法国电力公司提供上述类型的津贴。 除了上述直接津贴外，还有一些间接津贴。最典型的是免征税和杂费及降低增值税税率等。 与

16、津贴不同，基建补贴要按一定的百分比(5%)提供。补贴的目的在于维护国有企业健康的财政状况，使之能与私有企业相权衡。基建补贴总是有一个最低数额，低于这个数额企业的自有资金在其总贷款资金中的比重就降不下来。最终，正是国家为企业获得贷款提供了保障。 生产设备补助金通常是为一些具体目标划拨的，这些目标与总投资拨款无关。这种补助金拨给的对象是一些具体单位，如法兰西国营铁路运输公司，因为私营公路运输企业对它的业务冲击太大。对铁路运输基础设施的融资主要是靠法兰西国营铁路运输公司；而私营公路运输企业则使用已有的基础设施和公路（包括高速公路）网，它们的资金靠国家筹措。 经济与社会发展基金提供的贷款一般数额较小（

17、平均占投资总额的2%到5%），并且要收取与金融市场上贷款利率相近的利息。必须强调指出，1970年以前，经济与社会发展基金对国有企业的资金融通所起的作用比现在要大得多。过去，该基金只收取1-2%的利息。这清楚地表明，过去它是以优惠的方式给优先发展计划提供援助。现在，基金会的贷款既提供给公共企业，也提供给私有企业。然而，这种贷款在资产百分之百国有的国有企业的资金融通中起着特别重要的作用。 公共企业与区域性管理机关间的相互关系 在法国，国家对所有公共企业的管理职能，实际上都是由中央国家权力机关和管理机关以及具有全民性质的各种联合会和基金会来行使的。尽管如此，区域性管理机关，首先是地区一级的管理机关，

18、也能对中央国有制的发展与管理起一定的（虽然有时是间接的）影响作用。 首先，国家可以吸收地方机关参与对公共企业（其中包括国有企业）的管理。在协商的基础上，授予它们这样或那样的管理职权，或将国有企业租凭给它们，或者吸收地区一级的和当地管理机关的人员参与行政管理委员会的活动。 财政监督法，是地方管理机关影响公共企业的主要方式之一。在现有体制框架内，地方管理机关有权自主确定四种全民性的主要税收的税率。在许多情况下，可以实行税收优惠和征收所谓的特种、纯地方税及杂费。 地区影响国有制发展的另一种方式带有首倡性。例如，地区可以提出在它们的管辖区内建立国有制和公有制项目的倡议。法国中部地区现有的高速地铁就是国有资产。然而，如果地区委员会（地区的代表机关）确有必要的理由，也可提议在这个或那个地区再建一些地铁线路。伊勒杰弗兰斯地区委员会副主席关于建设一条地铁把巴黎市中心与其市郊的一个新商业区联结起来的倡议，就是一个很好的例子。这种计划安排，是限制汽车在繁华市区通行的一种手段。参与融资的有中央政府(40%)、地区管理机关(44.8%)、省(7.6%)和新运输干线经过的邻近的下属行政区(7.6%)。 公共企业在经受地方影响的同时，也影响到管理机关的政策。第一，公共企业的领导人可以作为个人被选入地方自治的代表机关；第二，在法国，公共企业（其中包括国有