土壤修复行业系列分析研究之三：美国及德国土壤治理模式及成果

1、美国及德国土壤治理模式及成果一土壤修复行业系列分析研究之三一、美国土壤治理发展历程及经验(-)美国土壤治理法律法规发展历程20世纪30年代，美国沙尘暴肆虐，数百万公顷农田被毁，同时沙尘暴及由其引发的疾病不断带走生命，在此背景下，美国国会于1935年通过第一部土壤修复相关的法律土壤保护法，虽然并非针对土壤污染而制定，但土壤保护署由此建立起来。为开展土壤污染场地治理，1980年美国国会审议通过了综合环境反应、赔偿与责任法(即超级基金法)、设立了超级基金，美国土壤修复市场真正开始起步。为保障超级基金制度的实施，1986年美国国会审议通过了超级基金增补与再授权法案，强调永久修复和创新治理技术，并鼓励公

2、众对环境违法行为提起诉讼，同时对政府所有的土地或设施的环境污染治理做了说明和要求，并不断探索和改进，建立了一套在法律、管理制度以及技术规范方面比较完善的土壤污染防治体系。超级基金法自颁布以来，美国政府分别于1986年、1992年、1996年、2002年颁布了超级基金修正及再授权法、公众环境应对促进法、财产保存、贷方责任及抵押保险保护法和小商业者责任减免及棕色地带复兴法，在公众环法知情权、相关责任方认定及激励中小企业参与棕地开发利用等方面进一步进行完善和拓展。（二）“超级基金”的运作思路“超级基金”的基本运作思路是“先治理，后追责”，联邦环保局有权敦促相关潜在责任方对危险废物设施进行治理，同时也

3、可以先由联邦环保局代为治理，事后再向责任方追回相关治理费用。当污染责任主体不能确定或无力承担治理费用时，“超级基金”可用来支付治理费用。超级基金的责任追究具有三大典型特征：严格性、追溯性和联合性。责任主体对治理费用承担回溯的严格责任和无限连带责任，并且责任溯及既往，符合特定条件的责任主体及时对危险废物的泄露或污染行为没有过错，也必须承担治理费用。超级基金或联邦政府可以向任何一个能够找到的上述责任人追溯全部治理费用。对于同一场地的修复可能涉及到多个潜在的责任方所产生的污染物，如果污染物来源可以很好地区分，则每一责任方分别治理各自所造成的污染，否则联邦政府有权责任已经明确的少数或是某一责任方来承担

4、治理修复的所有费用。超级基金法突破了约定俗成的责任机制，对污染生产者产生了巨大的震慑作用，以强大的法律支撑从源头控制了土壤污染。（三）“超级基金”的使用程序由于资金有限，为了使超级基金的资金能发挥最大作用，美国建立了NPL制度：先对污染场地进行初步评估，在运用污染危害评分系统（HRS）对污染严重程度进行数量定性，在调查基础上列入国家优先治理污染现场顺序名单（NationalOilandHazardousSubstancesPollutionContingencyPlan,英文缩写NPL)o被纳入NPL名单的污染长治在开始其治污程序前，首先要提出整治调查与可行性研究，再由联邦政府提出整治修复计划

5、。整治修复计划由研究范围、污染场址描述、替代方案筛选、方案可行性挑檐四部分组成。整治修复方案由社区民众参与讨论、提出修改建议后，由政府选择具体方案并形成决策报告书。超级基金采取优先执行的方式，即先与潜在的责任人沟通协商，由潜在责任人承诺并实施修复工作，在潜在责任人未采取行政或诉讼程序进行救济的情况下拒绝履行修复义务时由超级基金委托有资历的修复企业或机构进行被污染土壤修复工作，联邦政府获得向潜在责任人追偿的代位求偿权。污染场地被列入NPL至从NPL中删除，是超级基金场地管理的重要内容：4.美国“超级基金”修复案例一华盛顿登陆地治理“超级基金”历经不断的调整和修正，总花费已超600亿美元。超级基金

6、的初始资金16亿美元中向石油和化工行业征收的专门税达13.8亿美元，剩余部分来自联邦财政。1986年超级基金增补与再授权法案中，基金总数增加至85亿美元。2015年5月，据美国联邦环保局网站公布的数据，全国已经陆续完成1168个列于NPL的历史污染场地的清理工程，完全从名单上删除的有387个，并且对它们实行长期的保护和监督，以保证其再利用。平均每个“超级基金”地块的治理成本为5500万美元，平均治理时间超过10年。二、德国土壤治理模式及经验德国自1975年以来就开始在污染土壤修复治理与再利用方面进行了一系列的探索，“鲁尔经验”堪称国际典范。(-)德国土壤保护与防治的法律基础德国的土壤污染问题在

7、20世纪70年代初开始受到联邦政府的重视,以亚琛工业园区为代表的重工业园区土壤污染严重，工业废水污染、废弃物堆放地污染以及其他土壤有害变化影响了德国的现代化进程和民众生活环境，在环保党派的推动下，1971年的联邦环境保护项目第一次将土壤保护作为与大气、水资源保护地位相同的一个独立的分支；1985年联邦政府出台土壤保护草案，是第一个专门针对土壤有害变化的德国国内政策。20世纪90年代，德国受工业化污染的嫌疑土地已达到总面积的15%至20%,在此背景下，联邦土壤保护法被提上议程,于1998年3月17日由一会通过,并与1999年3月1日正式生效。联邦土壤保护法强调事前预防与事后控制并举，将行政机关的

8、权限放在突出地位，规定了两条完整的污染防治链：一是对普通土地有害变化的预防和修复，二是对废弃物堆放地污染的修复。1999年德国出台土壤保护和工业场地处理条例，对联邦土壤保护法中相关内容进行细化，对污染可疑地块、污染地块和土壤退化的调查和评估做出详细规定。(-)德国土壤治理修复的思路1. 土壤治理修复的监管部门德国德国联邦、州、城市环保部门承担土壤保护和防治管理工作。地方城市的环保局下设土壤保护局，具体负责土壤自然生态保护和已污染场地的监管。土壤保护局对污染场地的管理职责有：对污染场地进行识别、登记；调查土壤及地下水的污染及已扩散的危害；对土壤危害性改变、污染的消除及安全保障工作进行管理。2.

9、土壤修复治理的责任主体德国实行“谁污染，谁付费”的原则，土地权利人或使用人有责任在土地利用时对土壤进行预防保护，并有义务对所造成的土壤污染进行修复治理。环境保护局掌握了土壤或地下水污染对人身健康或者环境造成损害的事实，会对企业或个人下达土壤调查和修复治理的命令。如果企业拒绝清除自身造成的污染危害，对不构成犯罪的，当局可以对企业或个人下达处罚单。企业或个人如有异议,可以申请法院裁决。对土壤污染行为构成犯罪嫌疑的，土壤保护部门会通知当地的检察机关介入调查。对于历史遗留的无主地块或者已经破产的企业场地，需要进行治理的，由土壤保护部门进行调查和修复治理，费用由当地政府承担。3. 土壤治理修复的措施城市环境保护局对城市已污染和可疑污染场地进行全面调查、长期监测，建立专业数据库、完善信息档案，根据场地污染的严重程度，建立优先排序制度，开展预备性调查。调查结果显示有污染的，由责任主体对污染地块进行详细调查，制定技术方案并开展实施。德国在土壤修复治理方面的理念是保护土壤的某种功能，满足未来规划用地需求，而不是对土壤进行100%的修复治理。根据土壤的污染情况，充分考虑土地未来的规划用途，分析经济上的可行性，区别对待，选择不同的修复治理方法。（三）总结德国在土壤治