从五位一体的高把握生态建设与经济发展的关系

1、从“五位一体”的高度把握生态建设与经济发展的关系环境保护部宣传教育司、中国行政管理学会联合课题组编者按为学习领会贯彻党的十八大精神，环境保护部宣传教育司与中国行政管理学会联合组成课题组，就“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局中生态建设与经济发展的关系进行了专题调研和文献研究，形成了从“五位一体”的高度把握生态建设与经济发展的关系课题成果。今日特刊发这篇文章，以飨读者。党的十八大将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设并列，明确了“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局，并将生态文明建设写进了党章。生态文明建设，上升到党和国家的战略层面，需要我们对生态建设与经济发展的关系作

2、进一步深入的研究，使生态文明建设融入经济建设和各方面工作，全方位建设美丽中国。一、把握生态建设与经济发展关系需要克服模糊认识新世纪以来的十多年，我国的环境保护工作从认识到实践都发生了深刻变化，取得了显著成效。党的十六大报告提出，在全面建设小康社会的进程中，可持续发展能力要不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。党的十七大第一次正式提出“建设生态文明”，要求在全面建设小康社会进程中基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。这些战略部署落实到具体的环保工作中，产生了巨大的经济效益和社会

3、成效，为经济较快增长、应对国际金融危机和新兴产业发展提供了必要支撑和保障。但也要看到，我国正处于工业化中后期和城镇化加速发展的阶段，发达国家一两百年间逐步出现的环境问题在我国集中显现，呈现明显的结构型、压缩型、复合型特点，环境总体恶化的趋势尚未根本改变，压力还在加大。例如，在资源的可持续性上，中国向世界贡献了7左右的GDP总量，却消耗了15左右的世界能源。在大气污染上面，我国大气污染物排放负荷巨大，二氧化硫和氮氧化物排放量为2267.8万吨、2273.6万吨，均居世界第一，工业粉尘排放量为1277.8万吨，已远超环境承载能力。其中，京津冀地区、长三角地区、珠三角地区、辽宁中部城市群、山东半岛城

4、市群、武汉城市群、长株潭城市群、成渝城市群、海峡西岸城市群等已经成为我国大气污染突出的12个重点区域。我们对形势的严峻性必须有充分认识，进一步增强紧迫感和责任意识，继续为保护和改善环境做出不懈努力。制约环保工作发展以及生态文明建设，既有主观问题也有客观问题，既有思想因素也有机制因素。表现在部分党政领导干部中还存在一些认识误区和不当思维模式，缺乏对发展与环保这两者之间关系的科学把握，以致产生一些模糊甚至错误的认识:一是将发展与环保视为对立关系。这表现为一种典型的代价论思维，认为在一个时期内，为了实现经济发展必然要牺牲自然资源和环境保护，环境破坏和生态失衡是一种必要的代价，没有这些代价，就没有经济

5、的跨越式发展。因此，在工业化、城镇化发展进程中没有必要过多重视资源节约和环境保护，过于重视反而会损害经济发展速度和质量。如果从成本的角度来看，任何发展都会有成本，资源消耗和环境变化也是一种成本。但将成本简单视为代价，就混淆了两者之间的性质。事实上，成本是一个动态的概念，在经济学中，随着技术创新和管理优化，成本往往会不断下降。在某种意义上说，成本的下降，正是经济效益不断提高的重要途径。因此，很难简单说经济发展一定存在某种绝对意义上的“成本”和“代价”。将发展和环保视为对立关系，恰恰犯了静止、孤立看问题的毛病，最终陷入以资源换发展，以环境换政绩的窠臼。二是将发展与环保视为时间上的先后关系。“先污染

6、后治理”、“先发展后环保”思维的核心是将发展和环保视为一种时间上的先后、承接关系，而不是平行关系、结合关系。在这种观点看来，在生产力水平较低的社会阶段中，我们的主要精力都要放在经济发展和提高生产力上，以达到快速提高全社会财富总量的目标，因此资源投入就是重要基础，环境保护也显得不那么重要。只有当我们的生产力水平达到现代化水平，开始向后现代社会转型时，才能真正重视和从事环保工作，开始资源节约。这种观点的重要依据是西方社会也经历了一个先污染、后治理的道路。但就我国的具体国情来说，绝不能走这条老路。从资源储备量来说，目前我国消耗的资源仅次于美国，比日本、德国、英国、法国加起来的总和还大。按照现有的粗放

7、型发展方式，如果我国要达到美国同等发达程度，纵使集全世界的资源也不够用。目前，我国石油消费量已超过4亿吨，其中两亿多吨依靠进口。煤炭是我国的优势能源资源，但近年已经呈现净进口的局面。再按照这种拼资源、拼消耗的模式发展下去，资源就难以支撑，经济难以持续。从环境保护来说，简单铺摊子式的城镇化已经引发土地资源紧张、城市化病等问题越来越严重，甚至造成部分社会群体利益受损、生活质量下降。况且环境安全直接关系到人民群众的基本身心健康，关系到千家万户的生活质量，水体、空气、土壤等污染事件无不牵动着社会的敏感神经。在这种情况下，还要走“牺牲环境换发展”、“先发展后治理”的老路，就会不断挑战社会的“承受底线”，

8、甚至引发更多的社会矛盾和问题。这种思路显然不是真正的科学的、现实的和可持续性的发展路径。三是将发展与环保视为程度上的轻重关系。还有一部分领导干部承认环境保护的重要性，也认同两者都要兼顾的看法，但认为实践中总要有个侧重点。当前的主要精力是经济发展，次要关注才是环境保护。这种说法看起来有点道理，符合“主要矛盾次要矛盾”的分析方法，但其实是对辩证法的肤浅和庸俗理解，必然带来实践的失败。就工作总体而言，确实有一个“中心”、“主要”的问题，这是为了扭转中心工作偏移所造成的危害，尤其是改革开放前“以阶级斗争为纲”的错误指导思想。但并不意味着每项具体的工作中都要绝对和片面地强调主次、轻重。在每项重大工程项目

9、中，严格的环境影响评价是必须的、法定的程序，它与项目是否上马、产生多大的经济效益没有直接的“主次关系”和“轻重关系”。在每个具体问题上都强调轻和重、急和缓，必然造成“一手硬一手软”的结果，往往是两手都没抓好。从表面上看，这3种观点各自不同、各具差异。其实，它们内含一种共同的思维模式，就是将发展和环保割裂开来，静态、机械、孤立地看待问题和分析问题。这3种误区的思维惯性将直接影响中央生态文明建设战略部署的实施效果，也不利于科学发展观的贯彻落实。进一步落实科学发展观，真正把科学发展观转化为推动经济社会又快又好发展的强大动力，就必须要科学、辩证地把握好、处理好发展与环保两者的关系，找到契合点，找到包容

10、点，真正实现在发展中保护和在保护中发展。二、科学认识和把握发展与保护之间的辩证关系党的十八大报告高屋建瓴、提纲挈领地归纳和概括了建设中国特色社会主义的总依据、总布局和总任务。其中，总布局就是“五位一体”，即坚持以经济建设为中心，在经济不断发展的基础上，协调推进政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设以及其他各方面建设。这个总体布局是对中国特色社会主义事业的全面阐述和科学表达，也是我们党对社会主义建设规律在实践和认识上不断深化的重要成果。总体布局的思路内在闪烁着辩证、科学把握环保与发展关系的光辉。唯物辩证法告诉我们，整个世界是一个普遍联系的有机整体，事物之间以及事物内部诸要素之间是相互影响、相

11、互制约和相互作用的。用联系的观点、全面的观点看生态文明建设与经济发展、政治发展、文化发展和社会发展息息相关、密不可分，它们之间相互作用、相互影响，构成了一个有机整体。在这个整体中，经济建设是根本，政治建设是保证，文化建设是灵魂，社会建设是条件，生态文明建设是基础。生态文明的基础地位就在于它为其他的建设提供了物质基础和环境条件，是其他各项建设的基本载体和支撑。但同时也要看到，单方面强调人类对自然的征服和改造、粗放型的社会生产和浪费，往往造成自然资源的透支性消耗和生态环境的永久性破坏，这不仅直接影响到当代人的生存环境和质量，而且直接威胁到子孙后代的持续发展和美好生活，甚至使已经取得的发展成果毁于一

12、旦。也就是说，在不重视保护自然的前提下片面和追求发展，即使短期内取得了“胜利”，这个胜利还是会被“消除”。离开环保谈发展经济是涸泽而渔。这就要求我们在发展的目标、方式、路径上综合考虑、统筹兼顾多种因素和变量:历史的和现实的、短期和长期的、自然的和社会的。总体布局说明，发展与环保之间并不是对立、先后和主次的关系，只要我们统筹兼顾、整体把握，可以实现两者之间的良性互动、持续共生、协调融合的关系。生态文明建设也是提升经济质量、优化经济发展方式的重要抓手和着力点。长期以来，我国的工业增长主要是依靠资源、资金和廉价劳动力推动的外延式、粗放式的增长。这种增长方式在工业化起步阶段发挥了重要作用，具有一定的历

13、史客观性和阶段性，但总体特点是能耗高、污染重、创新低，可持续性较差。我国的经济建设和工业化进程，对资源和能源的需求量巨大，而资源有限、耗能单位众多是我国发展工业化所面临的现实。随着工业化水平不断提升，全社会对能源需求和环境承载能力的压力也会与日俱增。因此，合理利用资源，降低能耗，减少污染，走出一条科技含量高、经济效益好、可持续性发展道路是中国实现新型工业化的必然选择。在现阶段突出环保工作，推进生态文明建设，一方面能倒逼经济转型，引导转变经济发展方式，也成为检验转方式成效的重要标志，可以促进经济可持续发展。另一方面，在生态文明建设进程中，逐渐形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和

14、生活方式，本身就能创造大量新的需求，促进技术进步，催生新的产业，为经济发展增添新的动力。预计“十二五”期间，仅节能环保产业一项的产值就将达到十几万亿元，体量巨大。而且，当前国际竞争已经从传统领域延伸到环境领域。加强这方面工作，有利于我们参与国际合作与竞争，拓展发展空间。生态文明建设还是推进社会建设、促进社会和谐的重要途径。在经济社会快速发展的同时，某些地方破坏环境、生态系统退化，人与自然的关系逐渐恶化。这种严峻形势影响了人民群众的正常生产生活环境，也直接威胁了国家的生态安全，往往是引发一些社会矛盾的直接诱因和导火索。近年来因为环境污染等问题引发的群体性事件日益增长，充分说明环境保护和生态文明建

15、设与群众的生产生活切身相关，是人民群众关注的焦点和重点，环境保护的相关问题正进入敏感时期。只有切实推进生态文明建设，把环境保护与经济社会发展统筹协调起来，才能满足人民群众日益增长的环境优化需求，也才能解决人民最关心最直接最现实的利益问题，让人民群众真正分享到经济社会发展的成果，真正感受到不断实现中的美丽中国。可以说，这是从源头上治理部分社会矛盾，提升重大决策科学化、民主化水平的重要途径和保证，对于维护广大人民群众根本利益、推进社会主义和谐社会建设具有重大的现实意义。除此之外，生态文明建设的深入推进，有利于形成全社会性的环保、节能文化，与社会主义核心价值观的形成和培育找到契合点、生长点；有利于凝

16、聚环境保护和资源节约的社会共识，引导全社会共同参与、一起动手，在政府与社会之间形成良性互动和沟通，对于深化行政体制改革、建设责任政府、服务政府具有重要意义。因此，生态文明建设是社会主义事业总体布局、落实科学发展观的重要内容和内在要求。环保与发展、人类与自然之间，不是对立、对抗的关系，而是可以融合、共建、共赢和互助的关系。三、保护和发展相互促进的实现机制与政策建议对保护与发展之间关系的辩证把握，需要我们统筹考虑发展、转型和环保，努力实现相互协调、相互促进。需要我们立足服务发展、服务转型、服务民生的需要，用全局视野和战略思维考虑生态文明建设。也就是说，必须把生态文明建设的理念、原则、目标等融入和全

17、面贯穿到我国经济、政治、文化、社会建设的各方面和全过程，坚持节约资源和保护环境的基本国策，按照生态文明的要求，通过建设资源节约型、环境友好型社会，达到经济繁荣、生态良好、人民幸福的目标，积极探索有中国特色的环保新道路，实现中华民族的永续发展。在社会主义初级阶段推进美丽中国建设，要注意把握以下几个问题。第一，在战略层面，立足基本国情，按照五位一体要求，制定生态文明建设规划，搞好顶层设计。生态文明建设是一个系统工程。这种系统性表现在两个方面:一是科学、合理处理好生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及其他建设之间的关系，找好这几对关系中的结合点和生长点，找到实现共赢、双赢的现实路径

18、和方法，将生态文明建设的理念贯穿到其他各项建设中去；另一方面是整体规划环境保护和资源节约，梳理、编排各种要素，构筑生态文明建设的科学理论、基本框架和完整体系。因此，在“十二五”期间，要立足基本国情，特别是我国还处于社会主义初级阶段的总特点，按照五位一体的总体布局，制定国家生态文明建设总体规划，为生态文明建设做好顶层设计。总体规划重在优化国土空间开发格局。按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局、“七

19、区二十三带”为主体的农业战略格局、“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。在不同的主体功能区，坚持因地制宜、分类指导，实行差别化的产业政策，同时必须严格执行环境准入标准。编制国家环境功能区划，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区脆弱区等区域划定生态红线，履行好环境管理职责。中央财政继续完善激励约束机制，加大奖补力度，引导并帮助地方建立基本财力保障制度，增强限制开发区域基层政府实施公共管理、提供公共服务和落实各项民生政策的能力，加大对重点生态功能区特别是中西部重点生态功能区的均衡性转移支付力度。第二，在制度层面，根据生态文明建设规划要求，建立完善各项制度、体制，为生态文明建设提供坚实保证。首

20、先是责任制度。环境保护实行的是统一监管、分工负责，地方政府对本行政区域主要污染物总量削减、环境质量和环境安全负总责的管理制度。要制定生态文明建设的目标指标体系，包括节能减排指标、生态修复指标等，并纳入地方各级政府绩效考核，严格实行责任制。对未完成目标任务的地方，追究有关领导的责任。进一步完善领导干部政绩综合评价体系，引导地方各级人民政府把环境保护放在全局工作的突出位置，及时研究解决本地区环境保护重大问题。其次是严格执行环境影响评价制度。大力推进战略环评，突出抓好化工石化等高环境风险产业园区、流域梯级开发、重要航道建设等规划环评，加大环保重点城市规划环评试点力度，健全规划环评与项目环评的联动机制

21、。把主要污染物排放总量控制指标作为新改扩建项目环评审批的前置条件，加强对石化、钢铁等行业项目环评管理，建立健全建设项目环境风险评价体系。完善建设项目环境影响评价机构资质管理政策。探索建立建设项目“三同时”执行单和责任状制度，对于没有认真兑现环评承诺，造成较大环境风险和环境影响的地区和企业集团，坚决实行限批措施。全面推进建设项目环境监理，继续强化环评全过程监管，制定环境影响后评价办法。再次是推进环境监测和评估制度建设。定期形成环境监测以及环保绩效状况的评估报告，及时向社会发布，对于未完成任务和达到标准的责任主体，下达整改要求，落实整改意见，并追究相应的行政责任；对于超额完成任务和达到标准的责任主

22、体，积极进行表彰和奖励。第三，在产业层面，大力推进产业升级，大力发展环保产业，将产业发展与环境保护有机结合起来。一方面，不断推进产业升级，推动服务业发展，实现经济发展方式转变，跳出高投入、高消耗、低效益的发展老路。把优化产业结构与推进节能减排结合起来。调整优化产业结构，既可以提高发展的质量，又是从源头上节能减排的治本之策。要大力发展战略性新兴产业、高技术产业、先进制造业等产业，继续淘汰高污染高排放的落后产能。需要强调的是，服务业特别是现代服务业具有市场需求广、就业容量大、科技含量高、带动作用强等优势，能耗强度平均只有工业的1/5，污染排放更低，要加快发展步伐，努力提高服务业增加值在国内生产总值

23、中的比重。另一方面，大力发展环保产业，推进环保科技攻关，实施一批国家重点生态环保工程。要大力发展节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业。当前和今后一个时期，要抓住机遇、统筹规划、明确方向、重点推进，加快培育和发展节能环保产业等战略性新兴产业，重点发展高效节能、先进环保、资源循环利用的关键技术装备、产品和服务，切实加大工作力度，把加强科技创新与实现产业化结合起来，提升节能环保产业核心竞争力，为促进经济社会可持续发展做出贡献。第四，在政策层面，完善环保法规体系和激励约束并举的经济政策体系，用政策手段调节经济行为，引导环保措施的普及和推广。首先，要把环保投入列入年度预算，并保持合理增长幅度。国家财政资金和预算内投资都要增加环保能力建设投入，保障必要的运行和维护经费。进一步扩大“以奖促治”、“以奖代补”资金规模，有条件的地区也要加大这方面的投入，调动环境整治的动力和积极性。其次，抓紧环境保护税的立法和试点工作，及时总结经验，加强理论研究，发挥环保税促进企业强化环保举措的积极效应，强化企业在环境保护和资源节约方面的意识和责任。再次，试点和实行节能量、碳排放权、排污权、水权交易政策，不仅可以使排污多的企业增加成本