行政法学视角下的行政收费

1、行政法学视角下的行政收费国家收入作为经济学和经济法学共同研究的一个课题 , 牵扯极多，以本文篇幅不易作 出全面探讨，只能在国家收入的一个方面，即行政收费方面，以法学视角做一点法理上的 初步探讨。一. 收费的基础知识：简单的归纳和提出我国学者一般认为在我国现行法律中，行政收费是经济法部门下的财税法的研究对 象。但是由于经济法在很大程度上仍然属于政府规治经济的法，这决定了 , 行政收费在实 践操作方面也必然的要受到行政法基本原则的规制。 因此在这种意义上， 行政收费在最基 本的属性上应当的属于政府的具体行政行为。由于行政收费本身既是行政行为， 又是经济行为， 人们往往站在不同角度上对行 政收费的概

2、念进行认识，因此形成的观点也有相当的差异。根据笔者手头的资料 , 对行政 收费主要有以下几种定义：1。收费是指政府（或者行政主体 ）以满足社会需要为目的 , 凭借行政权力，通过向公 共商品或者劳务的特定使用者或者享受者按照特定特定标准收取相应费用的行为， 又称政 府收费或者行政收费。2. 收费是国家或者政府规制的，存在市场因素的产业或者行业、公共部门 （包括有关国有企事业单位）、民间团体和私人企业所提供的有偿服务的价格。3. 收费是公共部门在提供自己所生产的产品或服务时， 为了达到商品或者劳务的效率 使用, 有选择地向受益人收取的与成本相对应的费用。以上观点在立论角度及收费的有偿性问题上都有所

3、分歧。 但是只有第一种观点相对比 较符合法学视野内的行政收费的定义 ,但是又不够规范 . 总起来说, 我们认为可以认为：行 政收费，是国家行政机关、法律法规授权的事业单位等组织，依据相关法律、法规、规章 和政策收费的项目， 按照价格主管部门批准并公布的收费标准， 向负有缴纳义务的行政相 对人收取一定数额的货币的具体行政行为。这一定义包括以下的含义 :首先，行政收费的主体应当是国家机关行政机关和被授权组织。 其他任何组织和个人 不能进行行政收费。 征收主体的广泛性是收费与收税区别的一个重要方面： 收税的主体限 定在海关、财税部门；而几乎所有的行政机关都有收费的职能 . 同时也是行政征收与行政 征

4、用相区别的显著特征： 行政征用的决定通常由人民政府和法定的指挥机构， 而不是任意 行政部门的名义作出行政收费的主体应当具备收费权、能以自己名义实施、能够承担 法律效果三个条件。其次，行政收费必须是在法律规定的范围内依法进行 . 根据我国现行的收费管理体制， 这里的依法进行包括三层含义： 第一, 收费应当有“相关的法律、 法规、规章和政策依据 " 第二，取得价格主管部门审批收费标准的文件；第三，具体收费点办理收费许可证。行 政收费必须严格遵守这些规定 .再次， 行政收费行为的客体是行政法上的收缴权利义务关系。 权利义务双方根据法定 项目、审定标准、鉴定和申报相结合，最终确认数额之后，双

5、方具体权利义务才能产生 . 具体内容包括：（ 1） 收费主体有权取得并保有相对人一定具体数额货币 , 相对人有义务给 付货币的义务 ;（2）缴费行为完成后给付义务免除，收费主体有按照财务规定出具单据的义务.最后, 该行为的标的是行政相对人的一定数额的金钱。 实物不能成为行政收费的标的 收税则是以货币为主 , 有时也可能征收不动产实物 ;而行政征用则是以不可替代的不动产 以及特殊动产为标的 , 少数等特定情况下才能征用可替代物的不动产，但决不会是货币。 行政收费的完成，使行政相对人负有的履行义务归于消灭 .行政收费在操作层面上首先是一种具体行政行为。它的法律特征是 : 行政收费是一种 单方具体行

6、政行为 ; 行政收费的实质在于取得行政相对人一定数量的金钱 ;行政收费的实 施必须以行政相对人负有行政法上的缴纳义务为前提。对行政收费进行分类， 既是学术上的惯例又是实践的需要， 科学的分类有助于正确的 认识客体 ,同时在实践中也便于操作。一般来说，对行政收费的分类有以下几种：1. 三分法。把收费分为行政性收费、事业性收费和经营性收费。2. 五分法。 1 1 分为特定对象服务费、用来弥补经费的管理费、公益服务收费、中介 服务收费、筹集建设资金收费。3。两分法。 12 把收费分成规费和使用费。规费包括手续费、工本费和司法规费； 使用费依托于公共设施收取。4。九分法。分为：证照类收费审批类收费（包

7、括注册费、登记费、手续费、审 验费、审查费、签证费等）资源类收费（包括无线电频率占用费、水资源费、矿山资源 费、土地资源费、土地有偿使用费、耕地闲置费和特许权等无形资产使用费）补偿和治 理类收费（包括排污费、占道费、挖掘费、人防异地建设费、耕地开垦费、土地复垦费、 水土流失防治费、 公路路产补偿费、 绿化费、 社会抚养费等） 鉴定类收费 （包括检验费、 检测费、鉴定费、检定费、认证费、检疫费等 ） 管理费公办学历教育收费 （学杂费, 住 宿费）考试费培训费135。其他分类方法。 14 按照收费是否构成独立的行政行为分为独立收费和附带收费;依据行政收费是否纳入财政预算分为归入财政预算的收费和费归

8、入财政预算的收费； 根据 费用负担有无转嫁分为直接收费和间接收费 ; 按受益与收费时间排列分为事前收费与事后 收费; 按有无涉外因素分为国内收费与涉外收费 .上述分类方法多数是从行政收费内容的用途等客观实在角度进行的， 一定程度上反映 了收费理论研究的滞后。我们认为，两分法较好的把握了收费的本质，而独立收费与附带 收费在法律实务中具有一定意义。二. 效力和程序 : 对行政法学理论的检验 15对于行政行为的效力 , 学者一般公认行政行为具有先定力、公定力、确定力、执行力、 拘束力和存续力。对于行政收费行为而言，上述各种效力同样存在。兹分述如下 :首先，行政收费行为具有先定力 .先定力指行政意志对

9、行政相对人意志的支配力。 16 是行政行为形成过程中的意志力和主导性规则，具有程序意义和结果意义. 行政收费行为的先定力表现在： 1 、行政收费程序的启动，有赖于行政机关依职权进行行为的意志或者 相对人申请的意志。 2、行政收费程序发动后，双方意志不一致时，先定力偏向于行政机 关的意志；意志一致时 ,行政机关意志吸收相对人意志 .3 、行政收费的行为无论是双方意 志的融合或者行政机关单方意志， 在最终结果上都推定为行政机关意志 .4 、除了相对人有 欺诈或者恶意串通行为，对其责任不能豁免外 , 先定力阻却了行政收费相对人的瑕疵意志 的违法性，由此造成的行政责任由行政机关承担 .其次，行政收费行

10、为效力具有公定力 . 即收费行为一旦作出 , 即使具有某种瑕疵 , 未经 法定机关按照法定程序认定及宣告，都将被推定为合法行为 . 行政行为的公定力是一种要 求社会其他任何人表示尊重的法律效力。 1、它推导出一事不再理：收费行为完成后，其 它行政主体不得重复收费 , 不得随意推翻 .2 、其它行政主体应当充分尊重具体收费机关的 合法收费行为。 173、行政缴费义务完成，可以作为民事法律行为之组成部分。 184、在履 行交费义务作为其它行政行为前提时， 或者相对人在受到违法指控时， 可以受到行政收费 行为的支持。 5。公定力要求对不法行政收费行为的救济遵循特殊原则，并只能依靠公力 救济。再次，行

11、政收费行为效力具有确定力。 确定力是指行政行为相对稳定地不受任意改变。1、行政收费具有形式确定力 : 在复议或者诉讼期限届满后不能再要求改变。 2、合法行政 收费具有实质确定力 : 行政主体自作出收费决定并送达给相对人后就不得任意改变。 3、必 须改变时，应当具有正当理由：法律上明确规定的情形出现。 4、无效收费行为不具有实 质确定力，但是基于公共利益可以转化，尽管行为无效制度再我国还没有建立起来 .5 、可 撤销行政收费行为具有选择性 : 撤销，或者采取补救措施。第四， 行政收费行为效力具有执行力。 行政收费的执行力建立再收费行为的可执行性 基础之上，即具有可执行的内容和标的。 1、行政收费

12、的义务人可以主动自愿的履行义务， 具有自行履行力 ; 在进入强制执行程序后，仍可以在监督之下自行履行。 2、执行力可以违 背义务人意愿强制履行，以保证权利主体视线权利 , 具有强制实现力。 3、复议或者诉讼期 间是否停止执行，由救济机关决定，执行力可能暂时中止。第五， 行政收费行为效力具有拘束力。 行政行为的拘束力与法律的拘束力和法律行为 的拘束力并无不同。 主要体现在收费主体和相对人在权利义务上均受该行政收费内容的拘 束，履行完毕后获得财产的有权保有，失去财产的，义务完成。收费法律关系归于消灭 .最后，行政收费行为效力具有存续力。除了先定力以及存续力自身之外，各种效力都 具有存续力，即各种效

13、力在时间上具有持续性。 1、行政收费各效力自收费决定到达之时 生效.2 、行政收费是否具有追溯力，应当看法律的具体规定：以不能追缴未常态，法定的 追缴为例外。 193、在时效告知错误、 附款规定、或者不可抗力情况下， 可以延迟执行 .204、 行政收费可以中止。行政收费的本质是公法上的财产转移权利义务关系，因此收费应当按照一定程序进 行。但是我国没有类似于税收征管法的法典 , 因此收费程序混乱， 散见于单性法律法规中。有些收费非常简单，例如高速公路收费 , 收费标准简单，标的数量很容易确定，因此 在表明收费身份，说明收费依据，作出收费决定，给付受领开单，收费即告完成。但是有 些比较复杂的收费，

14、应当使用普通程序 , 以排污费征收为例： 1、进行污物排放种类、数量 的核定，排污者主动申报排放污染物的种类、数量 , 并提供有关资料，或者进行监测，确 定排放种类、数量后书面通知排污者费； 2、应当根据排污费征收标准和排污者排放的污 染物种类、数量，确定排污者应当缴纳的排污费数额，予以公告 ; 并由负责污染物排放核 定工作的环境保护行政主管部门向排污者送达排污费缴纳通知单 4、排污者应当自接到排 污费缴纳通知单之日起 7 日内 , 到指定的商业银行缴纳排污费 ;5 、商业银行应当按照规定 的比例将收到的排污费分别解缴中央国库和地方国库 .对于逃避行政收费的，还可以强制征收，采取进行缴费担保、

15、收费保全、催缴和强制 执行。 21三. 乱收费（违法行政 22）及其救济：法律实务中的实证2004年 9月10日，原告（本文作者）因故需要到本地工商行政管理局查询企业登记 事项，因此向被告提出申请 ; 经被告单位一副局长签字批准 , 该局工作人员为原告出具了加 盖“工商行政管理局档案查询章”的文书， 并要求原告交纳“咨询费”一百五十元， 且收 费后没有开具行政性事业收费单据 , 而代之以“工商事务咨询代理服务中心” （以下简称 “中心”）开具的“服务业娱乐业文化体育业通用发票 " 。原告因此到人民法院起诉请求 判令:确认被告的行为违法； 返还非法收取的“咨询费”一百五十元 ; 本案诉

16、讼费用由被告 承担。被告则辨称“中心”是全民所有制企业，其收费行为与行政机关无关。在本案中， 原告能不能得到救济，要回答三个问题 : 认定被告与“中心”在主体上的同一性；认定行 政主体的行为是违法行政并确定违法形态 ; 选择对原告最有利的救济。（一）行政主体理论必须重构在第一个问题上，“中心 " 代被告履行了部分行政职权，持有并使用被告公章出具证 明，进行具体行政行为 , 事实上已经形成了委托关系。最高人民法院关于执行中华人 民共和国行政诉讼法 若干问题的意见 （ 以下简称意见）第二十一条规定：“行政机 关在没有法律、法规或者规章的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其它组织行使行

17、政职权的，应当视为委托。当事人不服提出诉讼的，应当以该行政机关为被告。 " 被告对 此没有提出对其有利的解释和反驳意见。事实上，最高法院的上述规定同行政诉讼法第二十五条 23 规定的一样，排除了 受委托组织 - “中心 "的被告资格。原因何在 ?考察我国行政法学理论关于行政主体的概 念，就会发现 , 学者对于行政主体概念基本一致，即行政主体是“享有国家行政权，能以24 也就是说，并自己的名义行使行政权，并能独立承担因此而产生的法律责任的组织 不包括具体行使行政权的行政公务人员和受委托组织。 我们认为， 在行政法学和行政法体 系内彻底的解决行政主体资格问题，重构我国行政主体的

18、理论 , 把受委托组织乃至行政公 务人员纳入行政主体的范围，使它们有资格成为被告 . 强调“名义”并没有想象中的重大 意义。 25在实际现状中 , 出现了两种与“名义”有关的情形 . 一种是，行政机关在行使行政职权 时以自己的名义 ,而在乱收费的时候 ,很乐意接受“委托 ", 主动的去使用他人“名义 ",形 成“政府部门利益化”格局； 受委托人在行使行政职权的时候 ,以委托者（行政机关 ）的名 义,而在乱收费的时候却以自己的名义，出现了“自费行政单位 "26 的叫法。有趣的是，中华人民共和国国家赔偿法 27 有意无意地似乎跳出了这一怪圈。其 第三条、第四条、第七条

19、，把形成赔偿权利和义务的条件限定为“在行使行政职权时”、 “在行使授予的行政权力时”或者“在行使受委托的行政权力时”的侵权; 这意味着 , 裁判中确定侵权情形不必过多考虑“名义”的行为，违法行政只要实质上行使的是行政职 权，侵权和行使职权具有同时性，相对人就可以取得救济。当然 , 救济归责时候还是对具 体责任人加以了考虑。（二）乱收费是滥用职权回答第二个问题需要对违法行政基本形态进行学理上的深入探讨 . 我国行政法学界对 于违法行政基本形态已经有了相当的研究 28。虽然在很多问题上有较大争议 , 但是依据中 华人民共和国行政诉讼法 29 第五十四条的规定 ,行政违法的基本形态大致可以分为：1.

20、 事实根据不合法。表现形式包括没有事实根据；主要事实不真实；主要事实不完整 或不连贯；主要事实没有必要的证据支持 ; 主要证据不真实 , 主要证据不充分 ;证据与事实 之间缺乏关联性 ; 获取证据的手段和方式不合法等八种情形。2。适用法律错误 . 表现形式包括在不同法律及其条款之间张冠李戴； 在应适用的多个 不同法律及其条款时丢三落四； 在适用法律及其条款时画蛇添足； 适用了未生效或者失效 的法律及其条款 .303. 程序违法 . 表现形式包括步骤违法 ; 方式违法 ; 顺序违法 ; 期限违法。这里有个问题： 回避制度是程序法的严格要求，但是归入上述任何一类似乎都不妥。在德国法中, “违反回避

21、义务而实施的行为”归入无权限的行政行为， 而在英国是属于“违反自然公正原则” 而不是程序上的越权。我们认为，在程序违法应当增加一类，即回避违法。4。超越职权。表现形式包括擅自行使其它国家机关 （ 权力机关、司法机关）的法定权 力；擅自行使其它行政主体的法定职权 （包括横向越权下级擅自行使上级法定职权和 上级机关违法行使了下级机关的职权、事务越权、地域越权 ） 。5。内容违法。指行政机关为相对人设定、变更、消灭权利义务时违反了法律法规的 规定或者与法律法规相抵触。 31其表现形式包括 : 设定、变更、消灭权利义务时没有法律 依据；设定、变更、消灭权利义务时超过法律规定的范围和程度；设定、变更、消

22、灭权利 义务的内容与法律相抵触 （法律上不可能 ）。6。滥用职权。滥用职权一般被看作滥用自由裁量权，有的认为也包括羁束裁量权的 滥用，并在此基础上展开论述。我们认为，这种观点仍然是狭隘的。因为职权包含了职责 和权力。 自由裁量权和羁束裁量权都是裁量性行政权力的滥用， 而没有看到行政职权还有个人收集整理 勿做商业用途 不属于裁量性的法定职责，对法定职责的非法处置同样属于滥用职权32；行政职权也不限于行政权力，还及于行政权威。举例来说，某交通管理部门在办理驾驶证的时候附随要 求驾驶员在该部门订阅某杂志， 事实上将民事行为作为发证的行政行为的前置条件， 非法 增加相对人的义务 .337。行政失职。指

23、行政主体违反法定的作为义务，或者作出不作为的决定。表现形式 包括：拒绝履行法定职责 ; 拖延履行法定指职责 ; 不予答复 ; 过失未履行； 不正确履行 ; 不适 当履行;不完全履行 ;延迟履行 .348。显失公正。显失公正究竟是行政行为合法性审查的对象还是合理性审查的对象， 具有争议。行政诉讼法 既然规定人民法院有权变更显失公正的具体行政行为， 根据“法 律禁止反言 "的法律原则 ,我们只能认为其属于违法行审查 .我们认为，显失公平是一种结 果状态；如果要变更，仍需要在违法行为表现形态中寻找依据 , 而最接近的当数“滥用职 权（ 裁量权）”.在前述案件中， 行政违法究竟属于何种形态？

24、我们认为， 应当属于滥用职权 . 原因是：首先，接受查询申请 , 履行查询义务、 出具查询证明这一行政职责是被告的法定职权。 中华人民共和国企业法人登记管理条例 第四条规定： “企业法人登记主管机关是国家 工商行政管理局和地方各级工商行政管理局” ; 公司登记管理条例第四条规定“工商 行政管理机关是公司登记机关”。 行政许可法第十二条规定“法人或者其它组织的设 立等需要确定主体资格的事项”属于行政许可 . 因此，工商行政管理局应当依法履行行 政许可法 第四十条规定的义务， 即“行政机关作出的准予行政许可决定 , 应当予以公开， 公众有权查阅。”其次，被告的上述职权本应该在合理范围内亲自履行，

25、如无法律法规明文规定不得委 托，这是“职权法定原则”的要求。 而被告将此职权非法委托给下属的第三产业经济实体 35，属于对国家机关的职能转移、分解 ,因而是非法的，故属于滥用职权。 36 如前所述 , 这种非法转移被视为委托 . 如果被告虽然非法委托职权给他人，此职权没有行政相对人 , 不与行政相对人发生利害关系，则其他人对此委托不能单独提起诉讼，这是行政诉讼中 “原告恒定原则”， 人民法院也不受理“对公民、 法人或者其他组织权利义务不产生实际 影响的行为”。 37再次, “中心 "为牟取利益，利用接受非法委托得来的行政权力，进行搭车收费，同样 是滥用职权。无论是有依据的委托 , 还是无依据的委托，委托人本身就不具有的权力，受 委托人当然不能取得。在本案中，被告本身即无权收费 , 不得使收费成为履行职责的前提 条件. 而受委托人事实上享有了行政职权，并不当使用这种职权，借此职权为行政相对人 增加法定以外的义务，侵犯了行政相对人的财产权。在这一过程中，收费的授意如果出自 被告，过错即属于被告，如果不是出于被告授意 , 则受委托人有着独立的过错。依法理 , 二者应当具有不同的法律效果，但是均属于滥用职权。最后，宏观上看，认定“乱收费”属于滥用职权，有利于依法行政 . 当前, “政府办中 介”成了民愤极大的一种怪现象。这种状况，实际