跨界海洋污染防治的法律制度探究

1、第29卷第1期盐城师范学院学报(人文社会科学版Vol.29No.12009年2月Journal of Yancheng Teachers University (Humanities &Social Sciences Feb.2009收稿日期2008-12-02作者简介王超锋(1978-,男,江苏丰县人,淮海工学院法学院讲师,法学硕士,主要从事国际环境法研究。跨界海洋污染防治的法律制度探究王超锋(淮海工学院法学院,江苏连云港222005【摘要】作为一种新型的海洋污染活动,跨界海洋污染不仅造成了对海洋环境的破坏,更会影响国家关系、诱发国际冲突。为了有效处理跨界海洋污染问题,需要从立法层面

2、对跨界海洋污染防治的相关法律制度进行系统分析,明确跨界海洋污染防治的法律措施,以便为跨界海洋污染问题的根本解决提供有效的法律制度保障。【关键词】跨界海洋污染;法律治理制度;法律预防制度【中图分类号】D996.9【文献标识码】A 【文章编号】1003-6873(200901-0032-04跨界海洋污染是指在一国管辖范围内从事的行为对海洋造成的污染超越了该国国界,进而对别国管辖范围内的海洋环境造成了破坏,损害了别国海洋生态系统的一种海洋污染行为。依照1982年海洋法公约第1条第1款第4项的规定,海洋环境污染是指人类直接或间接地把物质或能量引入海洋环境,其中包括河口湾,以致造成或可能造成损害海洋生物

3、资源、危害人类健康、妨碍包括捕鱼和其他正当用途在内的各种海洋活动、损坏海水使用质量和减损环境优美等有害影响。该定义已经成为国际社会普遍接受的关于海洋环境污染的定义1。由此可见,跨界海洋污染是与世界海水的一体性和不断流动性相关的,是污染物随着不断流动的海水移动而发生的污染转移现象,其性质和远程越界空气污染一样,是一种典型的跨界污染活动。一、跨界海洋污染的法律防治跨界海洋污染的防治与海洋科学和环境工程技术密切相关,因而对其防治的成功与否要取决于海洋污染防治技术的进步和支持。但不可否认的是,即使有最先进的海洋污染防治技术,如果缺乏有效的法律制度对其应用进行调控,也难以彻底实现防治跨界海洋污染的目的。

4、而与此相应的是,如果确立了系统有效的海洋污染防治制度,则可以大大提高现有海洋污染防治技术对跨界海洋污染的应对能力。因此,为了有效地应对跨界海洋污染的威胁,我们人类在大力开发海洋污染防治技术的同时,还应把精力放在跨界海洋污染的法律防治方面,从立法层面对跨界海洋污染的防治制度进行具体设计,为国际社会开展跨界海洋污染防治活动提供明确系统的法律制度支持2。由于当前跨界海洋污染问题还未引起国际社会的普遍重视,国际上有关跨界海洋污染的法律防治工作进展缓慢。到目前为止,国际社会还没有一部专门应对跨界海洋污染问题的国际立法,而且世界上也没有任何国家通过国内立法对跨界海洋污染的防治问题进行相应规定,致使当前跨界

5、海洋污染的防治活动处于一种无法可依状态,阻碍了跨界海洋污染防治工作的顺利开展和稳步进行。尽管当前跨界海洋污染防治的立法工作存在诸多问题,但可喜的是,时至今日,国际上有关海洋污染防治的公约已种类繁多,世界各国也都分别制定立法对本国的海洋环境进行保护,而且在其中的法律文件中已有部分立法内容涉及到跨界海洋污染的防治问题,甚而有些国际条约已对跨界海洋污染防治的某些法律措施进行了相应的制度设计。在西方一些发达国家,跨界海洋污染防治的立法探索和立法实践也在逐步开展,如2006年法国著名的环境经济学家巴萨克对罗马尼亚和23乌克兰之间经由黑海产生的跨界海洋污染问题开展了系统研究,并为解决黑海的跨界海洋污染问题

6、提出了具体的制度设想。这些都有利于促进跨界海洋污染防治制度的逐步完善,也让我们看到了跨界海洋污染防治立法的希望。目前的当务之急是对跨界海洋污染防治的相关法律制度进行系统建构,使其明确化、具体化,为今后从事专门的跨界海洋污染防治立法打下基础。具体来说,跨界海洋污染防治的法律制度建构也应从污染预防和污染治理两个方面着手,设立跨界海洋污染预防和跨界海洋污染治理两大类型的法律防治制度,使二者相互配合,共同防治跨界海洋污染问题。其中,跨界海洋污染预防的法律制度主要包括跨界海洋环境影响评价制度和跨界海洋环境监管制度,而跨界海洋污染治理的法律制度则主要包括跨界海洋污染的损害评估制度、跨界海洋污染损害的消除制

7、度以及跨界海洋污染损害的责任追究制度3个方面的内容。二、跨界海洋污染的法律预防制度1.跨界海洋环境影响评价制度跨界环境影响评价制度是指对可能引起重大跨界环境损害的活动,行为起源国要在其实施之前对其潜在的跨界环境影响进行预测、评估,并采,以期减少或消除该活动可能对环境产生的重大不利跨界影响的一种国际环境保护制度。跨界环境影响评价制度是预防跨界环境损害的重要制度之一,通过该制度的实施,可以有效预防在大气、海洋、国际河流以及生物资源方面的开发活动所造成的跨界环境损害。随着跨界环境影响评价制度预防跨界环境损害的作用的逐步体现,国际社会也日益关注该制度在海洋环境保护领域的应用。1976年防止地中海免受陆

8、源污染公约第4条将实施跨界海洋环境影响评价作为缔约国的一项基本义务予以明确规定,标志着跨界环境影响评价制度在海洋环境保护领域的应用首次得到了法律的认可。随后该公约的议定书对跨界海洋环境影响评价制度的实施对象、实施程序、公众参与机制又进行了相应规定,进一步完善了跨界海洋环境影响评价制度的内容,但美中不足的是,上述立法对跨界海洋环境影响评价制度的实施机制规定得不够详细,并且没有规定实施的约束机制,而且公约的1995年修订本至今还未生效,客观上使其规定的跨界海洋环境影响评价制度成为一纸空文。除了1976年的防止地中海免受陆源污染公约及其议定书之外,目前还没有其他的海洋污染防治立法对跨界海洋环境影响评

9、价制度的应用进行规定,但随着国际海洋活动的增加,跨界海洋污染形势也会日益严峻,这要求我们在今后的海洋污染防治立法中要增加对跨界海洋环境影响评价制度的规定,明确跨界海洋环境影响评价制度的评价对象、实施机制和实施程序,增加对不履行跨界环境影响评价制度的处罚措施,以增强跨界海洋环境影响评价制度的可实施性,使跨界海洋环境影响评价制度早日在跨界海洋污染的预防工作中发挥应有作用。2.跨界海洋环境监管制度环境监管是弄清环境情况、分清污染责任、进行环保执法的重要手段,因此搞好环境监管是做好环保工作的前提和基础。环境监管制度是国家环境监管机关对环境实施监管活动的法律化、制度化,涉及到环境监测、定期通报、环境执法

10、等相关内容,可以有效减少污染、保护环境,是环境保护的一项重要法律制度3。环境监管制度是一项比较成熟的海洋环境保护法律制度,在当前的国际、国内立法中都有所体现。例如,1982年的联合国海洋法公约第204条就明确要求成员国对可能污染或影响海洋环境的活动进行监测,而我国1999年通过的中华人民共和国海洋环境保护法第14、15、16条对海洋环境监管的主体、监管的标准、监管的方法、监管资料的汇总和应用都做了详细规定。但纵观目前的海洋环境保护立法,不管是国际层面还是国内层面,还没有涉及跨界海洋环境监管的内容,使跨界海洋环境监管制度仍处于立法缺失状态。尽管跨界海洋环境监管制度还没有在立法中确立,但这并不能否

11、认跨界海洋环境监管制度对预防跨界海洋污染的重要作用,因为通过国家环境保护机关对海洋活动的监测、巡查,可以提高海洋活动实施者的防跨界污染意识,增强对违法者的震慑力,有效避免或防止跨界海洋污染事件的发生。另外,通过跨界海洋环境监管,也可以及时发现跨界海洋污染问题,及时采取治理措施,防止跨界海洋污染对本国海洋环境的危害。为了促进跨界海洋环境监管制度在跨界海洋污染预防中的应用,当前需要解决的问题是使跨33界环境监管制度立法化,通过完善目前的海洋环境保护法或通过专门的海洋污染防治立法对跨界海洋环境监管制度予以明确规定,明确跨界海洋环境监管的实施机构及其监管职责、监管内容、监管程序以及可以采用的处罚措施,

12、以便为跨界海洋环境监管制度在跨界海洋污染防治中的顺利实施提供明确的法律依据。三、跨界海洋污染的法律治理制度1.跨界海洋污染的损害评估制度海洋污染的损害评估涉及到海洋生物学、环境生态学、经济学和法学等多学科的内容,是在污染损害发生后采用具体的方法和标准对污染的性质、污染的后果及污染的危害的大小所做的测算和估量,可以为后续的污染治理及责任追究提供重要的参考数据。跨界海洋污染的损害评估则包括跨界海洋污染损害的风险评估和跨界海洋污染损害的实际后果评估两个方面。前者是在海上污染事故发生后,当事国对该污染事故是否会造成跨界海洋污染损害进行评估,以便为应对可能出现的跨界海洋污染事件提供参考依据,并在跨界污染

13、风险存在的情况下及时将相关信息通知给潜在的受污染国,以使其他国家及时应对。后者则是在跨界海洋污染发生后对实际的海洋环境损害,是进行跨界海洋污染治理和海洋污染责任追究的前提条件和基础。尽管目前有关海洋污染损害的评估制度还没有得到国际法律的确认,但有些发达国家已经通过立法来确定海洋环境损害的评估方法、赔偿范围及程度。如美国在1980年的美国环境污染经济赔偿综合法第301条第3款创设了自然资源损害模型来评估污染行为对环境的损害,标志着污染损害评估制度正式成为一项环境法律制度。而随后1990年的美国石油污染法第1006条又制定了溢油对自然资源损害的评估规则,使溢油事故对海洋环境污染的损害评估也有了明确

14、的法律依据。近年来,我国对污染损害评估问题也比较重视,2006年由国家环保总局批准成立了环境损害评估研究中心,对环境损害评估的标准、程序等相关问题进行系统研究,但环境损害评估问题在我国还没有进入立法程序,也就没有海洋污染损害评估方面的法律规定了。由上文可知,目前海洋污染损害评估的法律制度还不够完善,而跨界海洋污染评估制度还没有付诸法律实践,这将实质性阻碍跨界海洋污染损害评估制度在跨界海洋污染防治中的应用。为了解决这一问题,需要世界各国共同努力,制定相应的国际、国内立法来明确跨界海洋污染损害评估的种类、评估损害的实施机构、损害评估的标准、方法、效力和程序等内容,以使跨界海洋污染的损害评估制度的实

15、施有法可依,早日在跨界海洋污染的防治过程中发挥作用。2.跨界海洋污染的损害消除制度污染的损害消除也可以称为狭义的污染治理,是指在污染发生后采取一定的方式和步骤对存在的污染后果或污染危害进行清理和消除,以使被污染的环境回复到原状的一种污染治理活动,而跨界海洋污染消除则是对跨界海洋污染的危害后果进行治理的活动。海洋污染损害的消除是一个长期的过程,其间涉及海洋科学、海洋生物学、环境工程技术方面的问题,属于自然科学领域,但如果将海洋污染损害消除的方式、过程法律化、制度化,通过法律对海洋污染损害的消除活动进行调整,将会增强海洋污染损害消除活动的严肃性、纪律性,提高污染损害消除的效果。有关污染损害的消除制

16、度,目前国际上还没有相应的法律规定,但一些国家的国内立法对其有所涉及。如我国早在上世纪70年代就开始了污染消除制度的立法尝试,在1979年制定的环境保护法(试行第17条中就涉及到了限期治理制度,而在1989年的环境保护法中则确立了限期治理制度的基本内容和立法模式,从而使限期治理制度成为我国环境保护法中的一项重要法律制度4。但遗憾的是,时至今日,对于污染消除制度的其他内容,我国立法还没有涉及。对跨界海洋污染的损害消除问题,目前还没有法律对其进行调整,为了促进跨界海洋污染损害消除制度的发展和完善,国际社会应早日通过立法对其明确规定。主要应规定跨界海洋污染损害消除活动的实施主体,明确清除活动是由受害

17、国实施,还是由施害国实施,亦或由双方共同实施或者聘请公正的第三方来进行。在立法上还应明确跨界污染损害消除的期限、消除的方式和程序、消除活动所需的资金来源以及损害消除效果的评价标准等内容,使当事国在对跨界海洋污染损害的消除活动进行监督和管理时有法可依,以保证跨界海洋污染损害消除活动的顺利进行。433.跨界海洋污染的责任追究制度依据污染者负担原则,实施污染行为的国家、组织或个人均应对其所造成的污染后果负责,而且通过对污染者进行相应的责任追究,也可以对潜在的污染者起到警示作用,有助于污染预防工作的实施。污染责任追究制度则是对污染责任追究的法律化、制度化,对规范污染责任追究活动的实施具有重要作用。由于

18、国际社会对污染者的责任追究问题比较重视,因而有关污染责任追究制度的立法内容也比较完善。在国际立法上,1969年的国际油污损害民事责任公约对于船舶溢油事故对海洋环境造成的污染损害做出了系统的赔偿规定,在国际法上首次确立了对污染者追究民事责任的法律制度,并为以后的国际立法所遵循。在国内立法上,污染责任追究方面的立法则更为完善,目前世界各国都通过环境保护法规对污染者的责任追究进行了相应规定,如1986年的瑞典环境损害赔偿法和1990年的德国环境责任法都对环境污染民事责任的追究问题做了专门规定,而日本于1970年制定的公害罪法则在对污染者追究刑事责任方面树立了榜样。此外,我国的环境保护法和海洋环境保护

19、法也对环境污染责任的追究问题做了相应规定,肯定了对污染者追究民事责任和刑事责任的法律制度。同普通的污染责任追究制度相比,跨界海洋污染的责任追究问题还没有得到立法调整,这使跨界海洋污染的责任追究活动无法正常进行。因此,为了促进跨界海洋污染责任追究活动的顺利开展,当务之急就是将跨界海洋污染的责任追究问题通过国际立法加以明确和固定,使跨界海洋污染的责任追究制度早日成为跨界海洋污染防治的一项重要法律制度。具体而言,在立法上首先应明确跨界海洋污染的责任形式,可以对跨界污染责任人追究民事责任、行政责任和刑事责任;其次,应通过立法明确跨界海洋污染责任的承担主体,在传统的国家责任主体的基础上,适当承认个人的责

20、任主体地位;最后,在制度上应明确跨界海洋污染责任追究的实施机制,对当事国之间的协助义务和国际组织的监督和管理权限做出明确规定,以保证跨界海洋污染责任追究的有序进行。综上所述,当前跨界海洋污染防治的相关法律制度还不成熟、不完善,而跨界海洋污染防治的国际立法才刚刚起步,这一切都不能满足对跨界海洋污染进行法律防治的要求。我国作为一个发展中的海洋大国,在跨界海洋污染的法律防治方面也应站在世界的前列,除了通过国内立法对跨界海洋污染的防治问题进行必要的法律制度设计之外,更应在跨界海洋污染防治问题上取得国际立法主动权,积极倡导和参与国际社会有关跨界海洋污染防治的立法活动,争取早日将上述跨界海洋污染防治的法律

21、制度上升为一部系统的全球性跨界海洋污染防治公约,以便通过法律手段更好地保护海洋环境,维护海洋权益。【参考文献】1屈广清.海洋法M.北京:中国人民大学出版社,2005.2全国人大环境与资源保护委员会.世界环境法汇编M.中国档案出版社,2007.3刘富春.紧紧围绕环境监管重点,切实加强环保能力和制度建设J.环境保护,2008(3.4黄丹凤.限期治理制度立法设想J.社会科学家,2006(2.【责任编辑:朱根】On the Legal System for Preventing and Controlling T ransboundary Marine PollutionWAN G Chao2Feng(School of Law,Huaihai Institute of Technology,Lianyungang