我国金融监管的宏观思考

1、    摘要：我国金融监管应从以下几方面加强：按照巴塞尔协议进行审慎监管，建立监管的实施细则，完善监管法规；加强“三大”监管主体及与国际、区域监管机构的合作；建立金融机构内部自律机制；健全市场经济规则。 随着我国社会主义市场经济体制建设的深入，金融作为现代经济的核心作用逐步得到认可和强化，金融监管工作在改革中也得到进一步发展与完善。我国加入WTO后，金融业对外开放的步伐进一步加快，金融监管也将面临着新的发展机遇和挑战，切实改进和加强新时期的金融监管工作，已成为时代发展的客观要求。如何正确评价我国金融监管的整体效能，客观分析当前金融监管存在的主要问题，有针

2、对性地提出加强和改善新时期金融监管工作的思路和设想，是我们必须正视和思考的重要课题。一、对我国金融监管的回顾和监管效能的整体评价20世纪80年代以来，世界经济和金融的不稳定性日渐突出，加强对金融机构的监督管理，维护整个金融体系的安全与稳定，已成为各国政府、金融管理当局的共识。我国的金融监管是伴着金融业改革发展的深入，逐步成长、发展和壮大的。大体上经历了以下几个主要阶段：(一)1985-1992年，中央银行行使金融监管职能的初始阶段。这一阶段是人民银行专门行使中央银行职能的初期，主要依靠行政手段管理金融的时期。该时期人民银行的工作重心是放在改革和完善信贷资金管理体制、加强中央银行的宏观调控上，对

3、中央银行金融监管工作研究不多，重视不够。金融监管的作用发挥是不理想的。(二)1993-1994年偏重于整顿式、合规性监管的阶段。这一阶段是以1993年中央银行提出整顿金融秩序、进一步发挥中央银行的监管作用为契机的，大体经历了两年时间。针对当时经济生活中存在的各地盲目扩张投资、竞相攀比发展速度，乱集资、乱拆借、用信贷资金炒房地产、炒股票及银行信贷资金体外循环的现象，强调中央银行的分支机构要转变职能，由过去侧重于管资金、分规模，转变到加强金融监管上来。1994年，各级人民银行按照中央指示，认真执行“堵邪路、开正门”的方针，严格执行“约法三章”和“三项要求”，切实加强金融监管，严肃查处了一批越权批设

4、金融机构、擅自提高利率、非法开办外汇期货市场及个别地方出现的非法集资等问题。这一阶段监管方式主要是整顿式、运动式，监管内容以合规性为主。(三)1995-1997年，金融监管进入有法可依阶段。中央银行从监管实践中深深体会到，要保证金融监管的权威性和超脱性，切实增强监管实效，维护良好的金融秩序，必须使金融监管有法可依，以法律为保障、开展依法监管，才能取得好的监管效果。因此，于1994年我国先后颁布外资金融机构管理条例、金融机构管理规定等金融监管法规，1995年，全国人大先后通过了中国人民银行法、商业银行法、票据法、保险法、担保法和关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定等金融法律。可以说，1994、1995

5、两年时间是我国金融法制建设大发展的时期。以此为标志，我国金融监管开始走上依法监管的轨道。(四)1997年至今，金融监管体制改革深化阶段。这一时期，金融分业经营、分业监管体制进一步完善，中国证券、保险监督管理委员会相继成立，分别负责证券业、保险业的监管，人民银行承担各类银行、信用社和信托投资公司等非银行金融机构的监管，银行与其所办的信托、证券业务相继脱钩。1999年，人民银行管理体制进行了重大改革，撤销了省级分行、建立了9个跨省区分行，中央银行依法履行金融监管职责的独立性得到了进一步增强。可以说，改革开放20多年来，尤其是人民银行独立行使中央银行职能以来，我国的金融监管工作在构建金融监管组织体系

6、、建立监管指标体系、构建监管法律体系、完善金融监管内容等方面都取得了很大的成绩。从混业监管到分业监管，从单纯的合规性稽核监督到目前以防范金融风险为核心的审慎性监管，都标志着我国的金融监管正逐步走向科学化、法制化、规范化的轨道。在我国社会主义市场经济的初级发展阶段，金融监管很好地发挥了作用，在金融业历史包袱较为沉重的条件下，较好地维护了金融体系的稳定运营，基本满足了经济发展对信贷资金的需求。同时我们也要看到，随着国际经济、金融一体化的发展和我国改革开放的深入推进，金融业将面临着更大的冲击和挑战，金融监管承担的任务更加艰巨，维护金融稳定的难度将进一步增加，以国际监管标准指导我国金融监管工作开展、衡

7、量金融监管成效已成为必然。以国际通用的标准来衡量我国的金融监管，其基本情况是：A、不良资产比例(高)；B、金融机构出现支付困难情况(多)；C、金融机构违规行为普遍程度(高)；D、金融案件发生比例(高)；E、支付系统的稳定性(稳)；F、资本充足率(低)；G、经营信息的透明度、信息的真实性(低)；H、国际评级(中等)。由此可见，以国际标准来衡量我国的金融监管，其效能是较低的。但要说明的是，在运用国际通用准则的客观标准来衡量中国的监管效能时，应把这一问题置于我国整个经济的大环境中去考虑，而不能脱离我国的经济背景去生搬硬套国际运用的标准，孤立地去分析这一问题。二、从金融业稳健发展“三大支柱”的理论看我

8、国金融监管面临的问题众所周知，金融监管、金融机构内部控制、市场纪律(市场约束力)为金融业稳健发展的“三大支柱”。从这三个方面看，我国目前的金融监管尚存在以下主要问题。(一)金融监管方面1监管理念不清晰。根据新的巴塞尔协议的要求，监管工作要坚持持续性、审慎性原则。尽管我国的中央银行监管工作已经从早期的合规性监管转到了风险性监管，但与巴塞尔协议的要求相比还存在许多不规范之处。我们通常的监管仍偏重于运动式的监管、整顿式的监管、事后处置的监管。这些监管方式在当时的历史条件下不可否认是正确的、有效的。但不是今后的发展方向。今后只能是按照新巴塞尔协议的要求，进行有序的审慎的监管，面对存在的问题一个一个地解

9、决，直至最终达到监管目标的要求。2监管的法规不够完善。虽然经过多年的努力，初步建立了一个包括中国人民银行法、商业银行法在内的金融监管的法律、法规体系，但这一体系还仅是框架性、指导性的，与之相配套的有关监管实施细则还未完全建立起来，监管起来，感觉有时操作性不强，监管标准难以把握、难以统一。同时，其中有些方面与国际通用的做法还不一致，另外，随着金融电子化的发展，以无形金融为调整对象的金融法律法规尚是空白，这些都有待于进一步改进、完善。3监管队伍的素质不高。一是表现为现场检查的力量薄弱。现有的中央银行队伍中能够满足现场检查工作要求的人员比例和绝对数都远远不能适应工作的需要；二是表现为监管人员素质不能

10、完全跟上业务发展的需要，如对金融机构金融创新、中间业务、新的金融工具、金融产品等的监管，有时力不从心，甚至出现监管真空，监管效果不理想。(二)金融机构内控机制1从占全国金融资产70的工、农、中、建四家国有独资商业银行来看，存在的问题是比较突出的。主要是：由于国家作为商业银行的所有者和经营者的定义不清晰，因此在国有商业银行中存在“委托代理”的问题。国有商业银行没有有效代表国家行使所有者权力的董事会以对管理层的业绩进行监督。国有商业银行缺乏正式的、全行范围的业绩管理和评估框架。国有商业银行的工资分配制度不能有效地将利益相关者和高级管理人员的个人利益与银行经营业绩有机结合。国有商业银行的财务报告不能

11、完全达到符合要求的透明度和对股东应承担的责任。国有商业银行的风险管理和内部控制体系，包括风险确认和评估程序缺乏缜密性。2大多数的中小金融机构法人治理结构不完善，甚至是形同虚设，导致市场定位不准，内部控制不力，实际经营业绩差，有的甚至出现了金融风险，影响金融稳定和社会稳定。 (三)市场纪律由于我国还处于市场经济的初级阶段，长期受计划经济体制的影响，市场规则尚未完全建立并深入人心，主要表现在，市场对市场成员的约束力较弱，市场主体在经营过程中不规范的行为时有发生。一是信用观念淡漠，一些工商企业信誉度低，逃废债、赖债的情况时有发生，不但对树立适应市场经济发展要求的新型银企关系不利，而且对银行债权构成相

12、当大的侵害。二是从中介机构看，自有资本的实力小，承担经济责任的能力低，业务人员素质差，道德风险较为严重。三是信息披露机制尚未建立，信息的公开性、真实性、约束性有待进一步增强。从市场的外在因素看：一是公众金融意识不够强，特别是一些基层政府干预金融活动的情况还时而有之，造成金融机构经营行为的错位；二是新闻媒体的监督作用发挥得很不充分；三是执法环境差，有法不依、违法不究、处置不力的情况时有发生，金融机构的合法权益不能得到有效保障，影响着其预期经营目标的实现。- 国务院应设立国家金融管理局，由国家金融管理局在中共中央金融工作委员会的指导下履行中央银行制定和执行货币政策、监管各类金融机构的全部职能。该局

13、将设立专门的货币政策委员会制定和执行货币政策。而在监管方面，国家金融管理局将从维护整个金融业的安全与稳定出发，对各类金融机构和金融产品交易予以全面监管。此外，国家金融管理局还将设立银行监督管理委员会来执行中央银行对银行业务的监管职能。这样，有关监管机构如银行监督管理委员会、证监会、保监会将集中置于该局的统一领导之下，由此构架一个有层次、有分工的监管体系。作为一个仲裁者和协调者，国家金融管理局将会依据金融产品所实现的金融功能来确定对应的监管机构，由此可以解决跨行业金融产品监管权限模糊不清的难题。此外，在国家金融管理局的统一协调下，各监管机构可以建立更为有效的沟通机制。如果监管机构之间发生意见分歧

14、，则可由国家金融管理局予以仲裁。 国家金融管理局应由下设的银行监督管理委员会对金融机构所从事的银行业务予以监管。随着金融业分业限制的逐步取消，证券公司、保险公司必将涉足传统的银行业务，如管理层目前即许可保险公司办理储蓄业务等等。针对这些现象，银行监督管理委员会必须突破传统监管范围的束缚，将监管范围限定为各金融机构(包括银行以及非银行金融机构)所从事的银行业务。实际运作中，凡从事银行业务的金融机构都要在银行监督管理委员会登记注册，以便于实施监管。另外，银行监督管理委员会应针对银行业务对于金融风险控制的要求，制定适用于上述金融机构的风险性监控指标体系如资本充足率、贷款集中度、资产流动性等等，依据这

15、一指标体系对从事银行业务的金融机构实行定期和不定期的检查，由此防范金融风险的聚集。 国家金融管理局应由下设的证监会、保监会来实现对证券业及保险业的监管，即将证监会和保监会也纳入国家金融管理局的统一领导之下。从目前证券业、保险业的发展来看，不论是证券业还是保险业对于发展跨行业金融创新产品都有着强烈的冲动，而且在实际运作上也有着较高的可行性，由此可能导致的金融风险相对较小，因此应将证券业、保险业作为我国实行混业经营的突破口。针对这一情况，国家金融管理局要积极引导证监会、保监会转向实行功能性监管，即由过去针对特定金融机构的监管转为针对特定金融产品的监管。同时，在进行功能性监管的尝试过程中，两会应注意

16、总结经验教训，积累必要的监管经验，为我国监管体制最终向功能性金融监管体制转变创造良好的条件。 国家金融管理局还必须根据我国金融业的发展不断完善监管体制。就未来一段时期而言，具体表现在：第一，随着金融创新产品的不断涌现，不可避免地将会出现某类金融产品所实现的金融功能不同于传统金融产品的现象。对此，国家金融管理局必须对该类金融产品在国民经济中的重要性以及未来的发展趋势加以分析，以决定是否需要建立新的下辖监管机构，以更好地实现对金融业的监管；第二，针对我国出现的发展金融集团的趋势，国家金融管理局要督促和协调下辖的银监会、证监会、保监会拟定各自的监管规则和实施细则，并在此基础制定对金融集团予以监管的一般原则以及总体要求；第三，国家金融管理局还必须积极采取行动以应付外资金融机构涌入所带来的监管问题。这要求国家金融管理局依据