原创挑战杯课外学术竞赛关于辽宁省“省直管县”管理体制改革的思考

1、第十二届“挑战杯”全国大学生课外学术科技作品竞赛参赛作品关于辽宁省“省直管县”管理体制改革的思考 以绥中县为例摘要随着社会经济的发展和市场经济体制的逐步完善，现行的“市管县”管理体制已经不能适应新形势下辽宁省的经济社会发展。“省直管县”管理体制改革越来越成为行政管理体制中备受关注的热点。2010年绥中县成为辽宁省首个“享受市级管理权限”的县区，获得与地级市等同的经济社会管理权限，辽宁省“省直管县”改革已成为一种可能。本文从辽宁省“省直管县”的战略环境与绥中县的试点情况出发，探讨辽宁省“省直管县”管理体制改革的必要性、实现途径与措施。关键词： 省直管县 市管县 体制改革 必要性 途径目录摘要 1

2、 关于辽宁省“省直管县”管理体制改革的思考 2 1.辽宁省“省直管县”的战略环境与绥中县的试点情况 3 2.辽宁省“省直管县”管理体制改革的必要性 5 2.1“市管县”管理体制弊端日益明显 5 2.2市场经济体制发展的客观要求 7 2.3辽宁省贯彻落实科学发展观的重要实践 8 2.4辽宁实施东北振兴战略的必然要求 9 3.辽宁省“省直管县”管理体制改革的途径、措施 10 3.1借鉴先进省“省直管县”管理体制改革的宝贵经验 10 3.2扩权强县 13 3.3因地制宜、分阶段、稳妥推进“省直管县” 14 3.4做好辽宁省整体体系发展规划工作 15 3.5与政府职能转变相结合、提供改革所需的配套政策

3、设施 15 4.结语 15 参考文献 17 关于辽宁省“省直管县”管理体制改革的思考 以绥中县为例图1 省直管县 （图片来源：南方日报） “省直管县”管理体制改革是指政府组织在纵向管理上，省、市、县行政管理关系由“省市县”三级管理转变为“省市、省县”二级管理，对县的管理由现在的“省管市市领导县”模式变为由省代替市，实行“省直管县”。我国的“省市县”三级管理体制起源于1983年， 由于“省直管县”受政府职能、管理水平等的种种限制，“市管县”体制在当时更为合理。但是，随着我国社会经济的发展和市场经济体制的逐步完善，政府的管理水平与管理方式已经发生了很大的变化，上级政府将权力下放已是改革的大势所趋。

4、同时，技术上的成熟如交通条件的改善和网络通讯技术的发展也拉近了空间的距离。在这种形势下，“省市县”三级管理体制的优势逐渐减弱，其弊端也逐渐凸显，例如县级政府的权责不匹配，很多时候事权过大、财权过小，严重阻碍了我国县级政府职能的发挥，也阻碍了我国县域经济的发展，更不利于社会主义新农村的建设。1992年以来，在中央政府的支持下，浙江、河北、江苏、河南、安徽、广东等省份先后把原本归地级市享有的经济管理权限和社会管理权限直接下放到所属的经济强县，在财务管理等方面实行了“省直管县”，曾经的“市管县”财政管理体制正在逐步退出历史舞台。2010年11月25日，位于辽宁西南部的绥中县成为辽宁省首个“享受市级管

5、理权限”的县区，获得与地级市等同的经济社会管理权限。这在辽宁省近几年的政治体制改革中，无可厚非是一个重大突破。1.辽宁省“省直管县”的战略环境与绥中县的试点情况辽宁省现共有14个地级市、17个县级市、19个县、8个自治县和56个市辖区，是目前中国城市结构发展比较完善的省份之一。沈阳市和大连市是计划单列市，鞍山市、抚顺市和本溪市是国务院批准的较大城市，县级单位相对于全国来说不算多，而且交通系统完善，铁路和高速公路遍及全省，每个县级以上政府都可以在当天往返省政府。可见，辽宁是我国最适合省直管县的省份之一。然而，与我国其他“省直管县”管理体制改革进行较好的省份相比，辽宁省的“省直管县”管理体制改革还

6、需要进一步完善，“市管县”管理体制已经阻碍了辽宁省县域经济的发展，阻碍辽宁省的“三农”建设。随着新一轮“辽沈战役”的开展和“十二五”规划的开局，辽宁省又处于“振兴东北老工业基地”和“五点一线”沿海经济带开发建设的重要战略时期，这都为辽宁省的“省直管县”管理体制改革的深入推进带来了很大的机遇。从2006年开始，辽宁省开始了县域扩权改革，其间共下放了55项经济管理权限，出台了12项优惠政策，对县域经济的发展都起到了一定的促进作用。2010年的第十届全国县域经济基本竞争力与县域科学发展评价结果中，辽宁省共有7个县（市）进入全国县域经济百强县（市）行列。在第十届全国县域经济基本竞争力评价报告中称，“辽

7、宁省在全国省市区中推进县域经济发展工作非常突出，基本形成了省部署、办推进、市联动、县倍增的辽宁现象，辽宁板块的县域经济发展突出。”但随着政治经济的大发展和社会主义市场经济体制的逐步完善，辽宁省的县级扩权改革的力度仍然不够，相关政策措施仍需进一步完善。为了进一步推动辽宁省“省直管县”管理体制改革，辽宁省省委、省政府决定从2010年11月起，在绥中县进行扩权强县改革试点。根据试点工作要求，绥中县享受与市地级等同的经济社会管理权限，实行“省直管县”的财政管理体制。将原由葫芦岛市政府审批的事项，全部下放给该县。由省审批的事项，直接报省，不再经过葫芦岛市政府。土地资源分配由省政府直接下达给该县。该县政府

8、机关直接参加省里的会议，省本来发给市县的文件直接下发到该县。公安、工商、税务、国土等政府部门，也由省级相关厅局直接管理。金融、电信、电力、烟草等国有企业，也成为独立核算单位，属地征管属地纳税。这一系列措施减少了中间政府的审批环节，提高了政府的行政效率，方便了当地群众。也使得该县得到了最快速的发展。 绥中县位于东北和华北两大城市群之间，是辽宁省乃至东北地区的“西大门”，素有“关外第一县”的美誉。全县总面积2765平方公里，总人口64万，拥有着83公里的海岸线。绥中县是辽宁沿海经济带的战略节点，是环渤海经济圈的重要门户，是京津唐秦重要城市的辐射腹地。境内有铅、锌等30多种有色金属和花岗岩、硅石等非

9、金属矿产，电力、石油等能源也相当充足，同时境内还有6条主要交通干线，“石河亿吨综合港口”项目正在积极推进中。这些优越的区域优势、充沛的资源储量和完善的基础设施使得绥中县成为了全省县域扩权改革的试点。 这是辽宁省借鉴浙江、江苏等县域经济较强省份的发展经验，给予县级政府与市级政府同等的经济社会管理权限，减少审批等中间环节提高工作效率激发发展活力，推动县域经济大发展所推出的体制改革创新，其必将为辽宁进行“省直管县”管理体制改革的突破与推广起到关键性作用。2.辽宁省“省直管县”管理体制改革的必要性2.1“市管县”管理体制弊端日益明显我国目前实行的“市管县”管理体制是改革开放以来逐渐形成的，这种管理体制

10、在过去近30年中，在一定程度上发挥了城乡合治、以市带县的作用。但随着我国社会经济的发展和市场经济体制的逐步完善，“市管县”管理体制暴露出了种种弊端，已经严重阻碍了我国县域经济和农村经济的发展。因此，“市管县”必将随着我国经济政治体系的不断完善而被取代。辽宁省现行的“市管县”管理体制增加了行政成本，降低了行政效率，不利于县级单位的政策创新。在“市管县”管理体制下，中央的相关政策要经过省、市两层政府才能传达到县，无形当中增加了一层行政环节，这不仅延缓了县级行政单位决策，降低了行政效率，而且还大大增加了行政管理成本。我国一个中等地级市一年的财政支出大约在5亿元左右，而辽宁省共有14个地级市，每年全省

11、就地级市本级的财政支出就要在70亿左右。并且县级政府对于县域的建设发展往往要受到市级政府的制约，不利于县级政府的政策创新。 “市管县”管理体制直接制约辽宁省的县域经济发展，制约社会主义新农村建设。“市管县”体制下，县级政府的经济管理权要受到市级政府的影响，从而限制了县级政府对县域经济的直接干预。使得县政府不能全面管理县域经济，不利于管理者根据市场情况做出全面准确的决策，阻碍了县域经济的发展。同时，“市管县”体制下，地级市既要一手抓城市建设，又要一手抓县乡的农村管理，而城市和农村的不同特点需要不同的管理方式、管理方法，导致了市级政府在城乡管理上两手都去抓，两手都不硬的结果。也就更没有充足的精力去

12、研究农村经济社会发展的问题，这是不利于社会主义新农村建设的。辽宁省现行的“市管县”体制导致县级财政收入过低，在全省所占比例严重失调。县财政本身财源结构较为简单，融资渠道少，财政实力弱。而在“市管县”体制下，财权及财力向上集中，省市级财政对县财政转移支付规模较小，个别地级市甚至成了县财力的“抽水机”，这对县级财政来说无疑是雪上加霜。据统计，2010年辽宁全省44个县（市）的地方财政一般收入为1591亿元，全省市的地方财政一般收入则为15065亿元，县级地方财政仅占全省市地方财政的10.6，而辽宁省的县级市、县、自治县、区一共一百个，地级市只有十四个，仅为县级行政单位数量的14，但其所占有的财政收

13、入却为县级行政单位的近十倍。可见，在“市管县”体制下，辽宁省的县级单位财力是相当虚弱的。2.2市场经济体制发展的客观要求“市管县”是上世纪计划经济体制的产物，已经不能适应市场经济体制的发展。如果不与时俱进，改变这种体制，县域经济发展就会被严重束缚。专家认为，“市管县”体制在中国已经完成了历史任务，走到了历史的尽头。在未来两到三年的时间里，“省直管县”模式将会在全国各地大范围出现。“省直管县”是市场经济体制发展的客观要求。辽宁省的“市管县”体制曾在上世纪末发挥了一定的积极作用，但其不符合市场经济体制的发展要求。计划经济体制通过行政手段硬性通过城市对农村的领导和带动实现共同发展，恰恰与市场经济体制

14、的平等竞争、自由联合的原则背道而驰。在“市管县”体制下，市县两级处于不平等的竞争地位，硬性的计划政策阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置。而市场经济体制要求的是生产要素按照市场规则跨行政区自由流动，自发性形成资源集聚的中心城市。2.3辽宁省贯彻落实科学发展观的重要实践图2.3 深入学习实践科学发展观 “省直管县”管理体制改革是深入贯彻落实科学发展观的重要实践。随着中国特色社会主义建设的深入，辽宁省的政治、经济、文化发展是蒸蒸日上、欣欣向荣。随着社会需求的变化政府职能也在逐渐改变，诸多方案的行政体制改革也如雨后春笋般出现，尤其是在全面落实科学发展观的实践中，“省直管县”管理体制改革的呼声越来越强烈

15、。此外，市场经济体制的内在要求使得资源配置必须要由政府主导型转向市场主导型，所以政府职能改革方向要由全能性有限性转变以迎合市场经济发展的需求，这就加快了辽宁省的“省直管县”管理体制改革的速度。另外，网络、通讯等技术的发展和交通条件的日益完善，也为政府的扁平化管理创造了有利条件。深入贯彻落实科学发展观，全面推进这项政治改革，其前景已毋庸置疑。2.4辽宁实施东北振兴战略的必然要求在新一轮的振兴东北老工业基地的“辽沈战役”中，全省上下狠抓紧赶、奋勇前进。据最新一组数据显示，在“十二五”开局之年，辽宁实现了首季开门红。全省地方财政一般预算收入完成629.1亿元，同比增加180.1亿元，增长40.1%，

16、增幅比上年同期提高4.7个百分点。根据分析，地方财政一般预算收入的两大组成部分地方税收收入和非税收入都同样取得了40.1%的骄人增幅。县域经济的异军突起，更是证明了县域经济发展的强大力量。如果能更深入科学地推进辽宁省“省直管县”管理体制改革，统筹、协调城乡区域协调发展，更深入彻底地解决“三农”问题，从而更好地壮大县域经济的发展，加快辽宁老工业基地全面振兴的步伐。可 图2.3 2011年1季度辽宁经济增长 （图片来源：东北振兴网）以说，没有县域经济的大发展快发展，就不会有辽宁首季度的开门红局面。要想充分发挥中央进一步实施东北振兴战略的政策，认识到县域经济发展的重要性，“省直管县”管理体制改革势在

17、必行。3.辽宁省“省直管县”管理体制改革的途径、措施3.1借鉴先进省“省直管县”管理体制改革的宝贵经验“省直管县”管理体制改革在我国多地区已经实行了多年。浙江、河北、江苏、河南、安徽、广东等许多省都在努力尝试并试行着“省直管县”管理体制改革，并且很多地方都卓有成效。现就浙江、江苏两省在改革中的不同的措施和取得的经验进行分析，值得辽宁省的借鉴与学习。浙江省的“省直管县”管理体制改革浙江省可以说是最早实行省管县体制改革的省份之一，并取得了卓越的成就。改革开放以来，浙江省根据自身的实际情况，并没有赶大潮似的进行“市管县”改革，而是坚持发展壮大县域经济，并将其作为全省经济发展的基础，逐渐形成了省级政府

18、直接领导地方自行治理的“浙江模式”。 1992年浙江出台了扩大萧山、余杭、鄞县等13个县（市）部分经济管理权限的政策，将基础建设、固定资产投资项目审批权、外商投资项目审批权等4项权力直接下放到县级。1997年，通过了萧山、余杭试行享有地级市一部分经济管理权限，扩权力度进一步提升。2002年，浙江再一次扩大和完善20个经济强县（市）的经济管理权限，将313项原属地级市的经济管理权限直接放权给县，这些权限几乎涵盖了省、市两级政府经济管理权限的所有方面。2006年，又开展扩大义乌市（县级市）经济社会管理权限改革试点工作。在保持地级市领导的管理体制下，扩大义乌市政府经济社会管理权限，除规划管理、重要资

19、源配置、重大社会事务管理等事项外，义乌享有与地级市同等的经济社会管理权限。这次扩权，使义乌市政府成为当时全国权力最大的县级政府。当前，浙江省正在推进第五次扩权强县试点，总的原则是权力能放就放。浙江省经过坚持不懈的扩权强县改革，其县域经济发展在全国最强，城乡统筹发展水平和地区均衡发展水平在全国遥遥领先，经济综合实力位居前列。19年以来，浙江省财政收入平均每年递增25，农民人均年纯收入连续18年居全国第一位，城镇居民收入连续十年雄踞全国省区第一。县域经济GDP占浙江全省的80，浙江成为了全国县域经济最发达的省份。全国百强县排行榜上，浙江省连续十年上榜强县多达30个，位居各省市区之首。如此骄人成绩的

20、取得，“省直管县”改革可谓是功不可没。江苏省的“省直管县”管理体制改革2007 年1 月起，江苏省全面推行了“省直管县”财政管理体制改革。主要包括以下几个方面：一是建立省与县直接联系的财政体制。按照“一级政府、一级财政、一级事权”的要求，严格明确市级与县级财政责任。除省级收入外，市级与县级财政收入按收入属地原则统一划分。二是改革财政预决算制度。取消了原有的市县之间的预决算环节，建立省市、省县之间的财政预决算制度。三是改革财政往来管理制度。取消了原有的市县之间的财政往来环节，建立省市、省县之间的直接财政往来制度。四是严格分配制度。地级市不得再将应属于县级收入范围内的收入划归市级；不得以任何方式集

21、中县级财政收入和资金；不得下放或转嫁应由本应由市级承担的支出责任。五是充分发挥省级财政调节作用。完善加快县域发展、促进市县共同发展的激励机制。加大转移支付力度，解决县乡财政困难问题，完善经济相对薄弱县乡基本公共服务设施，推进县域间基本公共服务均等化，以促进区域间的全面、协调发展。从浙江、江苏两省“省直管县”管理体制改革得出的经验第一，明确改革目标，突出工作重点。浙江、江苏两省的“省直管县”财政体制改革目标都是通过对全省财政资源的合理配置，促进区域间社会经济的协调发展，逐步实现全省基本公共服务的均等化。但在执行过程中要处理好省与市、省与县、市与县的关系。第二，充分调动各个方面的积极性。激励地方各

22、级政府做大财政经济“蛋糕”，增强县市财政实力，不断调动各县市政府加快经济建设的积极性与创造性。只有把省、市、县三级财政的积极性都调动起来，才能共同努力将全省财政经济“蛋糕”做大，以解决转移支付、公共服务等问题。第三，增强省级财政调控能力。省级财政要保持一定的调控能力，只有这样，才能充分实现省对市县的转移支付补助，调节地方经济间发展水平的差距，实现公共产品和公共服务的逐步均等化。第四，具体问题具体分析，分地点、分阶段、稳妥推进改革。像浙江省的改革，根据不同地方区域的不同特点，在不同阶段推行不同的政策，有步骤，有条理，有规律地层层推进，将浙江省“省直管县”管理体制改革的航船成功驶向大洋的深处。正如

23、辽宁省先以绥中县作试点改革，再逐步推进。可见，浙江省的成功改革模式是非常有助于辽宁省借鉴的。第五，可推行市县间构建合作型管理关系。经过多年发展，江苏的许多市县、县县之间已是区域内交通、文化、金融等多个中心，虽然在行政隶属关系上已经脱离，但在经济关系上仍相互依赖、相互合作。因此，实行“省直管县”财政体制后，也要充分利用市与县之间既有的互动关系，提高区域的整体竞争力。比如绥中县虽然在很多权限上早已脱离了葫芦岛市的管辖范围，但其与葫芦岛之间既有的经济、文化等多方面的交流与合作仍可继续，以提高区域的整体竞争力。3.2扩权强县图3.2 交给你了！（图片来源：半岛网）扩权强县，指的是上世纪90年代在浙江等

24、地开始实施的一种政府财政体制改革，这一改革的核心内容就是通过扩大县一级政府的相关权力，使得县级政府拥有更大的自主权，从而更好地促进县域的经济发展和完善政府的社会管理职能。经济实力较强的县（市）进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权等财政权力。其核心就是把省、市两级的一些审批权力下放到县，使县级政府拥有更多的自主权。此外，在现行行政层次结构下，将部分权力直接下放到县级，减少管理层次，降低行政成本，提高管理效率，从而带动县域经济“驶入高速发展的快车道”。辽宁要想更进一步推进“省直管县”管理体制改革，可以在一些经济强县（市）先搞“扩权强县”的试点，海城市、瓦房店市、庄河市、普兰店市、

25、大石桥市、东港市、开原市等7个百强县（市）都是很有发展潜力的试点县（市）。3.3因地制宜、分阶段、稳妥推进“省直管县”在辽宁，推行“省直管县”管理体制改革要根据不同地域、不同时间灵活推进，不能采取“一刀切”的办法。辽宁现有14个地级市、17个县级市、19个县和8个自治县。各个市、各个县之间的社会经济发展水平的参差不齐，也就决定了管理体制改革要因地制宜。对经济发达、欠发达和不发达地区要区别对待，也要考虑到在推进“省直管县”管理体制过程中的时机和方式上的差异。先设 “关外第一县”的绥中作为省首个“享受市级管理权限”的县区，获得与地级市等同的经济社会管理权限进行试点探索，然后再在如海城市、瓦房店市、

26、庄河市、普兰店市、大石桥市、东港市、开原市等经济强县（市）逐一试行，最后在全省总结经验，推广实行。3.4做好辽宁省整体体系发展规划工作为了保证辽宁全省城镇体系的稳定，要整合县级政区规模与结构，优化和调整县域政区架构。虽说相对于其他的省份来说，仅有44个县的辽宁是非常适合“省直管县”模式的。但是考虑到县与县之间的地理位置差异、发展水平差异以及有的自治县的风俗习惯差异，要想合理得推进“省直管县”，辽宁省的县级行政区域也是需要相应调整的。一是可以将那些经济实力和现代化水平较高的强县（市）转型为省直辖的县级市或直接升级为地级市。二是要适度整合县域行政区管辖规模，优化和调整县域政区架构。在推进“省直管县”管理体制改革的同时，要进一步推进省委、省政府的沈阳经济区和沿海经济带的行政区划体制改革，完善中心城市的政区架构，增强诸如沈阳、大连等大城市对相关县域的辐射力度，让被“直管”后的县级单位虽然脱离了原有市级的管辖，但是却得到了更大城市的帮助与扶持，同时也推动了沈阳经济区、沿海经济带、辽西北地区的改革，正可谓“一箭双雕”。3.5与政府职能转变相结合、提供改革所需的配套政策设施“省直管县”管理体制改革必须与政府职能转变相结合。社会经济高速的发展，政治社会的日益稳定，政府的相关职能也就该“随机应变”。新形势下，政府要以 “有限政府”、“公共服务型政府”为目标，平稳地推进