我国煤炭城市实现可持续发展的思路与对策研究

1、我国煤炭城市实现可持续发展的思路与对策研究第20卷第6期2005年6月地球科学进展ADVANCESINEARTHSCIENCEVo1.20No.6Jun.,2005文章编号:10018166(20o5)06-0679-08我国煤炭城市实现可持续发展的思路与对策研究袁朱(国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所,北京100038)摘要:我国共有煤炭型城市63座,其中典型的煤炭城市31座,一半以上分布于东北三省和山西省.煤炭型城市的稳定及可持续发展面临的主要问题有:经济结构单一,煤炭企业普遍亏损,生态破坏与环境污染严重,下岗失业人员增多,社会矛盾突出,城市布局分散,功能弱化.实现煤炭型城市可持

2、续发展应遵循以下基本思路:加强煤炭资源的综合开发与深度加工;积极探索和发展非煤替代产业;建立现代企业制度,调整企业组织结构;加强生态型城市建设.煤炭型城市实现可持续发展不仅要有内部动力,还要有外部支持系统,相应的政策措施作保证,如建立煤炭型城市经济转型储备基金,运用政府补偿的财政支持手段,实施产业援助等优惠政策,尽可能减低各种税费支出,尽快将环境补偿费纳入资源补偿费的范畴.关键词:中国;煤炭型城市;可持续发展;思路与对策中图分类号:TD98文献标识码:A新中国成立以来,煤炭工业以及因此而兴起的煤炭城市为我国建立比较完整的工业体系和国家的经济建设做出了不可磨灭的历史性贡献.然而,在体制转轨过程中

3、,由于资源逐步枯竭,矿井老化等问题,煤炭城市面临着前所未有的困境与挑战.1我国煤炭城市的数量及分布根据王青云等对资源型城市所做的界定,全国共有煤炭型城市63座,占各类资源型城市的53%,分布于19个省区;其中典型的煤炭城市31座,集中分布于东北三省和山西省,约占55%,再加上内蒙古约占65%(表1).2煤炭城市的稳定及可持续发展面临的主要问题随着煤炭资源的枯竭和开采成本的上升,将不同程度的影响以煤炭采选业为主导产业城市的可持续发展.在全国31个典型煤炭城市中,约有1/2的城市面临着资源短缺,濒临枯竭的问题或经济可采资源量下降,而其他资源开采成本昂贵,现阶段难以产生实际效益,如大同,孝义,阳泉,

4、乌海,抚顺,阜新,北票,辽源,淮北,萍乡,铜川市等.在阜新3.3亿t可采储量中,经济可采量少,地质条件复杂,百年老矿阜新矿务局已报废主体矿井14对.大同有1500多年的煤炭开采历史,侏罗纪煤炭资源探明储量已不足15亿t,按现有开采能力计算,最多还可采68年,而且开采难度越来越大;石炭二叠纪煤炭资源埋藏深,尚不具备大规模开采的条件.萍乡绝大多数煤矿进人中老年期,萍乡矿业集团矿井平均服务年限为19年.淮北的煤炭可采储量仅为13.4亿t.2.1大多数煤炭城市经济结构单一单纯依赖煤矿形成和发展起来的城市,产业,产品结构,就业结构,技术结构,所有制结构,企业组织结构单一.大同,阜新,辽源,鸡西,鹤岗,七

5、台河,淮南,淮北,萍乡,平顶山,六盘水,铜川12个城市,煤收稿日期:2004-04-lO;修回日期:2004-11-02.基金项目:国家软科学基金项目''我国资源型城市可持续发展研究"(编号:2002DGsEBoo6)资助.作者简介:袁朱(196o.),女,河南南召人,副研究员,主要从事区域经济与产业布局研究.E.mall:yuanzhuamr?gov?cn国家计委宏观经济研究院课题组.资源型城市经济结构转型研究(课题报告).北京,2002?680地球科学进展第20卷表1我国典型的煤炭城市一览表Table1ListofChina'stypicalcoal-mi

6、ningcities分级别城市非农业人口分省城市数分规模城市数城市名城市数(万人)大城市1个大同97.39地级市中等城市1个阳泉46204个小城市2个晋城l7.44山西朔州l4948个古交Il90县级市小城市4个霍州9.574个孝义l2.85介休9.3l内蒙古地级市1个中等城市1个乌海33.56县级市满洲里l4.893个小城市2个2个霍林郭勒4.99地级市特大城市1个抚顺l2467辽宁2个大城市1个阜新68.794个县级市中城市1个北票20.292个小城市1个铁法l7.17吉林1个地级市1个中等城市1个辽源38.8l鸡西760l黑龙江地级市大城市2个鹤岗59.184个4个双鸭山4357中等城市

7、2个七台河318l安徽地级市大城市2个淮南84202个2个淮北59.60江西1个地级市1个中等城市1个萍乡36.26县级市新泰35.09山东2个中等城市2个2个邹城31.57河南地级市大城市1个平顶山64.952个中等城市1个鹤壁3l743个县级市1个小城市1个义马I1.97贵卅l1个地级市1个中等城市1个六蕊水24.30陕西1个地级市1个中等城市1个铜川30.82宁夏1个地级市1个中等城市1个石嘴山31.83资料来源:国家计委宏观经济研究院课题组.资源型城市经济结构转型研究(课题报告),2002;文献1炭采掘业占工业总产值的比重平均为38%,七台河高达80%.以上游产业为主,许多煤炭城市的原

8、煤未经洗选就已输出,其他外输产品也主要是一些初级产品和原材料.煤炭综合开发利用和就地加工增值程度低,煤电一体化发育不好,许多煤炭城市煤矸石利用率不到10%,大量煤层气也没有得到开发利用,小煤矿煤炭回收率仅为10%20%,土法炼焦丢掉煤焦油等有用成分,洗精煤丢掉煤泥,以及没有对共(伴)生矿进行综合开发,或未对暂时不能开发的矿种进行有效保护.在上述12个城市及孝义,北票,国有及国有控股工业企业总产值的比重平均为71%,六盘水高达91%.上述12个城市的煤炭采掘业的从业人员占全市城镇职工的1/3.2.2煤炭企业普遍亏损受到煤炭市场的影响,原煤产量下降,价格下跌,亏损与生产能力闲置现象比较普遍.200

9、1年l5月煤炭产量比2000年同期下降l0.3%,l4月全国累计(补贴前)亏损达18.5亿元.企业办社会的沉重包袱增加了解困难度,如国有企业离退休人员近120万,离退休金和医疗费支出在70亿元以上,拥有l700多所中小学和700多家医院等.由于体制的因素,以往煤炭价格低于价值,及国有煤矿创造的利润基本上缴,自身生产性发展资金所剩不多,而现行税费却进一步加重了企业的负担.如煤炭工业每年要上缴几百亿元的各种基金,费用;改增值税后,全国企业税负平均增加2%,而煤炭行业增加270%.此外,国有煤炭企业的现代企业制度尚未完全建立,企业很难在短期内扭亏增盈.上述各种问题与企业的技术装备落后状况也形成相互制

10、约的关系.2.3生态破坏与环境污染严重煤炭城市既有其他城市共有的三废污染问题,又有地面塌陷问题.据统计,每开采万吨原煤地面塌陷0.2hm,我国煤炭城市采煤塌陷面积已达1O万hm_2.其中鹤岗3700hm,双鸭山6200hm,鸡西18200多hm,抚顺l100hm,辽源2900多hm,大同1700多hm,孝义16600多hm,淮北13300hm,乌海3240hm.地面塌陷对村庄,建筑,道路,耕地,灌溉设施及地下水系等生态环境造成严重破坏,还引发工农矛盾.煤矸石和粉煤灰是最主要的固体污染物,目前全国有煤矸石山1500多座,累计堆放煤矸石34亿t左右,占地13300hm以上,随着煤炭产量的增加,特别

11、是煤炭入洗率的上升,每年还要新增占地400多hm.煤矸石的长期堆放不仅占用大量土地,破坏自然景观,而且造成土壤和水体的污染,煤矸石自燃形成的二氧化硫等有害气体,粉煤灰的吹扬,以及土法炼焦和煤炭运输中的粉尘排放都会导致对大气的污染.此外,一些洗煤厂未经处理的煤泥水外排,还会带来严重的水体污染.煤炭城市生态环境问题主要是由大企业造成的,在企业兴旺时,没有投放或预留资金用于必要的治理措施,但当问题无法回避时,企业大多已处于中老年期,治理环境已力不从心.2.4下岗失业人员增多,社会矛盾突出由于长期不合理的用工制度,煤炭企业存在着隐性失业.我国煤炭行业单位产量占用劳动力远高第6期袁朱:我国煤炭城市实现可

12、持续发展的思路与对策研究68l于世界平均值,为美国的近20倍,煤炭行业冗员率约为26%,冗员人数超过130万人.为了使国有煤矿走出困境,近年来国家加快了减员增效的步伐;为了整顿煤炭市场和重复建设问题,决定实行关井压产,总量控制,因此,煤炭城市下岗失业人员呈增多之势.由于产业结构的单一及产业链条短,就业渠道狭窄,加之煤炭职工的工作技能单一,下岗失业人员转产,安置困难.煤矿家庭往往好几个人同在一个单位,企业不景气使职工的基本生活难以维系,社会保障体系尚未健全,许多衰老煤矿城市的工人生活水平下降,在一定程度上影响着社会的稳定.2.5城市布局分散,功能弱化由于资源分布不连续,城区建设要避开地下资源,最

13、初的城市建设缺乏统一规划,加之有些煤炭城市的建城条件较差,建设成本高,因此布局分散,基础设施薄弱.从体制上讲,大多煤炭城市是依托12个企业而形成的,在建设初期,基本上是采用政企合一的管理办法.随着企业所办社会规模的扩大,及一些县域纳入城市管理,城市与企业逐步分离.大部分基础设施由城市负责建设管理,但还有一部分设施如供水,供气,公交等继续由大企业建管.企业代表和维护部门利益,城市政府代表和维护地方利益,有时在发展思路上不能对接;另外,一些公共设施和学校,医院等分属于企业和政府,"条块分割"使得政府难以统筹考虑,合理布局.由于煤炭企业在城市财税收人中占有突出地位,达1/3以上,

14、而近年来企业普遍陷入低谷,因此城市财力也极度困难,无足够资金改善基础设施.3煤炭城市实现可持续发展的基本思路3.1进一步明确经济转型的指导思想(1)将产业结构转型向城市的综合经济,社会与环境转型推进.产业结构转型是短期的适应性调整,而城市的综合转型才是长期可持续发展的战略性调整.在加强煤炭综合利用,深度加工,及做大做强非煤产业的同时,大力完善城市基础设施和服务功能,增强城市对工农业产品生产和流通活动的服务水平,人口聚集和就业扩张的能力,拉动农业发展和吸引外来投资者的能力.建立健全医疗和社会保障体系,提高城镇居民基本生活水平.把合理开发利用煤炭资源与生态恢复建设,环境污染治理紧密结合起来.(2)

15、充分发挥大型国有企业与城市政府两个积极性.大企业在煤炭城市实现可持续发展目标的进程中具有举足轻重的作用是无庸质疑的,城市政府应树立发展市域经济的新观念,培育和壮大企业与城市互相促进,互相配套的融合型经济.(3)加快技术进步与创新步伐,实现高效,安全,清洁地开采和利用煤炭资源,以及优化社会服务体系和市域生态环境.(4)采取积极有效的措施,鼓励和支持非国有经济的发育发展.(5)对资源枯竭与不枯竭等不同类型的煤炭城市,应避免"一刀切"的做法,具体情况具体分析,有针对性地选取符合实际的发展模式.3.2加强煤炭资源的综合开发与深度加工对于煤炭资源尚未枯竭的城市来说,应选择最佳时机,以

16、较低成本,主动转变原煤输出的单一产品结构,发展煤炭接续产业,拓展资源利用领域.(1)开发与节约并重,有序,永续利用资源.资源有限性要求从可持续发展的角度,处理好近期和远期的关系,在数量上有一个经济合理的开发强度和使用年限,保持一定的资源储备.在目前煤炭生产总量过剩的情况下,各个煤炭城市都要合理规划设计自身的煤炭供给数量,以免造成资源的浪费.提高煤炭资源的利用效率,我国国有重点煤矿资源回收率一般在70%左右,而乡镇集体,个体煤矿平均只有15%左右,存在着"采富弃贫"现象,急需进一步整顿矿业秩序.(2)大力开展煤炭资源的综合利用.资源有限性从质量上要求对煤炭进行综合利用和深度加

17、工,增加煤炭产品的技术含量和附加值,这是非资源枯竭型城市促进产业结构升级的一个重要方向.积极探索,有效开发共生,伴生资源和有用元素,如我国煤矿多伴生有高岭土,目前淮北,淮南和鹤岗矿业集团正在考虑对其开发利用.加大对煤炭资源开发和转换过程中产生的各种副产品及废弃物的利用力度,包括煤矸石,矿井水,煤渣,煤层气,洗煤泥等,既可以提高煤炭企业和城市的综合经济效益,又是治理污染,改善环境的必要举措.如根据煤矸石的不同特性,化害为利,变废为宝,分别用于填充塌陷,发电,铺路,制砖,生产水泥,供热,生产化工产品等.我国每年产生的煤矸石,煤泥等低热值燃料,按热量折算相当于15001800万t标准煤.在利用煤矸石

18、生产烧结空心砖时,每产1亿块,可利用煤矸石25万t,减少所占用土地4.8hm.双鸭山,鹤岗等城市在煤矸石,粉煤灰制砖方面已取得良好的经济和社会效益.国家还出台了鼓励性政策,加上全面682地球科学进展第20卷禁止在大中城市使用粘土砖,煤矸石发电将有较好前景.(3)延伸产业链条.打破只生产原煤的束缚,横向扩展,纵向延伸,由过去只生产初级煤炭产品到提供多种优质能源和化工原料.一方面进行煤炭精深加工,包括洗煤,型煤,水煤浆,焦炭及煤炭液化,气化等.另一方面进行煤炭的二次转化,逐步形成以煤为主的多联产业链,如建设坑口电站,发展煤电联营;发展高耗能工业,实行煤电铝一体化;发展煤化工工业,包括提取甲醇,醋酐

19、等化工原料,开发醋酸纤维素,醋酸乙烯,感光材料等高科技产品.煤液化技术在国际上已经成熟,我国煤液化工作进入实质性阶段.煤气化得到广泛应用,煤炭地下气化初具规模.我国水煤浆技术已达国际先进水平,需完善水煤浆制备和应用技术,研究开发水煤浆新型添加剂,提供质量稳定的水煤浆.采用先进选煤技术和设备改造现有选煤厂,建设新的选煤厂.发展配煤服务体系,提供环保型动力配煤.阳泉,乌海,平顶山等多数煤炭城市,过去几十年的产业延伸基本上都是开采一洗选一发电模式;抚顺,孝义等少数煤炭城市采取开采一洗选一发电一高耗能产业发展模式;淮南,石嘴山等城市则是采取开采一洗选一发电和煤化工模式.大同市既有开采一洗选一发电一高耗

20、能产业发展模式,又有开采一洗选一发电和煤化工模式.上述城市的资源加工路径基本上是成功的.下一步关键是进一步延伸加工深度和提高附加价值.但在这一过程中,一定要防止出现新一轮的产业结构趋同.目前,鹤岗,双鸭山,七台河,鸡西,大同,淮北等城市,都在考虑要大上电厂,这与我国电力市场的需求可能会有矛盾,需要国家有关部门给予宏观指导与协调.3.3积极探索和发展非煤替代产业煤炭城市的资源硬约束,使城市要实现可持续发展,无论是资源枯竭型城市,还是资源非枯竭型城市,都必须发展非煤替代产业,实现二次创业.对于资源枯竭型城市来说,培植新的经济增长点显得尤为迫切.近年来,煤炭行业积极贯彻"以煤为主,多种经营

21、,综合发展"的思路,取得了一定成效,煤炭企业由过去单一的煤炭生产开始向多产业发展方向迈进,多种经营在煤炭行业已占有重要地位,其中国有重点煤矿多种经营的收入约占总收入的一半.但从总体上看,煤炭多种经营项目还存在规模小,技术含量低,产品附加值低,市场竞争力差等问题,多属安置型;而科技含量高,投入高的效益型项目少,投入产出比不合理.只有当一个煤炭城市非采煤产业在全市工业总产值中的比重超过10%的达到3个门类以上时,才能说明该城市在经济方面具备初步可持续发展的能力.煤炭城市在确立替代产业时,必须全面深入地研究本地的自然资源,经济基础,区位优势,市场前景以及国家的产业政策等,挖掘煤炭资源以外的

22、其他优势资源包括矿产资源,并找出制约因素,避免不顾现实基础一味求洋,求新,求高的做法,逐步实现主导产业向非煤产业或多元化方向的有序转换.在一些煤炭资源已经枯竭的城市,如阜新根据比较优势的原则和人们消费结构变化的需求,充分发挥阜新土地多,农牧业基础好的优势,重点发展食品工业;做大已有氟化工,压铸机械,橡胶输送带以及电容器等优势产业;积极发展新兴产业,特别是借助辽宁工程技术大学的科技力量,在信息产业发展上力求有所突破.北票发挥土地多,林业资源丰富的优势,以市场为导向,实施贸工农一体化发展战略,通过搞养殖园区,拍卖荒山,荒沟与小型水利设施,以及土地出租和建设标准化,规模化蔬菜大棚等办法,使下岗职工有

23、效转产.淮北利用塌陷区发展养鱼,形成一定规模.有一些资源尚未枯竭的城市已较早地开始发展替代产业,如平顶山积极开发盐,铁,铝土等非煤资源优势,同时纺织,机械等也成为工业支柱之一,煤炭工业产值由20世纪80年代的46.6%下降到1999年的28.4%.抚顺在煤炭资源减少的情况下,适时实施主导产业由煤炭开采向石油加工的战略转移;进而精细化工,电子,轻工等新兴主导产业蓬勃兴起,彻底结束了靠煤吃饭的历史.3.4建立现代企业制度,调整企业组织结构国有煤炭企业在煤炭城市中具有举足轻重的地位,而国有煤炭企业经营机制存在根本性的制度缺陷.要加快产权改革,改变国有企业单一的股本结构,实现股权结构的多元化;多经三产

24、单位对国有资产进行评估后折合成等额股份作为国家股,并向社会公开招股作为个人股,形成多元化的投资主体,逐步由辅业变为主业.建立合理的公司法人治理制度,实现出资者所有权与企业法人财产权的分离,权责明确,政企分开.在此基础上,壮大优势企业,增强企业的竞争实力,对资源枯竭,扭亏无望的国有煤矿坚决关闭,对符合破产条件的国有煤矿规范破产,对小型国有企业采取改组,联合,兼并,租赁,承包和股份合作制,出售等多种形式放开搞活,对众多落后第6期袁朱:我国煤炭城市实现可持续发展的思路与对策研究683的乡镇小煤矿加大关闭力度.提高产业集中度,改变煤炭企业的分散布局,2000年我国最大的大同,平顶山,兖州,开滦四家煤炭

25、企业产量之和占全国煤炭总产量的13%,前10家的市场占有率也不超过24%,须设置较低的退出壁垒与较高的进入壁垒,形成矿井与非煤产业的规模经营.狠抓企业管理,发挥人的潜能;重视产品质量,建立有效的监督机制;大力推进科技进步,按效益实行重奖.3.5加强生态型城市建设要针对煤炭城市的不同发展阶段以及环境污染,破坏程度,进行不同类型,不同阶段煤炭城市生态环境优化的设计与转换.如平顶山的污染防治由单纯依靠重点源治理向生产源头和全过程的控制转变,积极推行清洁生产,发展循环经济;城市建设与环境保护同步进行,工业污染控制与生活污染控制相结合,污染防治与生态环境保护并重,生态建设与生态保护并举.统筹规划城市建设

26、布局,充分考虑煤炭城市空间拓展深受资源和矿井分布的影响,确定主城区的位置和发展方向,避免城市压煤;工人镇的布局与主城区之间的距离适中,保持便捷的交通,通信联系.如何处理好新区和报废老矿区利用的关系是煤炭城市规划需认真解决的问题,利用老矿区的基础设施,发展新的非煤产业,通过产业置换带动土地利用方式的转换,改变煤炭城市的形象.通过植树造林和植草防风固尘,解决矸石山和粉煤灰的问题.研究矿区地表沉陷综合控制技术,建立监测系统,控制地表沉陷,恢复原有生态系统,又如平顶山近年来加大对塌陷区的复垦力度和进行综合开发,种植农作物等.倡导绿色能源消费,平顶山实行集中供热的方式,居民生活用气气化率达到82%以匕.

27、4煤炭城市实现可持续发展的对策措施煤炭城市实现可持续发展既涉及到城市内部,又涉及到城市外部,因此,不仅要有内部的动力来推动,还要有一个外部的支持系统作保证,包括政府的政策引导,资金援助等.4.1建立煤炭城市经济转型储备基金对于资源未枯竭的煤炭城市来说,必须在煤炭企业进入稳定生产期,利润处于高峰的情况下,对每吨煤炭按一定比例提取部分资金,进入成本,作为储备资金,专款专用;同时,加大固定资产折旧力度,按经济可采年限加快折旧,实现转型成本的最小化.除企业外,国家和地方政府也应具有必要的储备金.这项资金应主要来自资源税和国家出售矿山开采权所得,国家和煤炭城市分配这些资金时应向地方倾斜.4.2运用政府补

28、偿的财政支持手段对资源枯竭型煤炭城市,可通过财政转移支付的形式,解决人员安置,保障等问题,通过其他财政手段支持城市社会事业的发展.对典型煤炭城市,无论已枯竭还是尚未枯竭,均可通过生态环境专项资金,加快改善城市生态环境质量.(1)提高有重点的,过渡性的财政转移支付.目前我国还没有完全按照政府的财政和事权对等的原则(即因素法原则)实施转移支付制度,建议采取一些过渡性措施(23年)来特别考虑加大国家对资源枯竭型煤炭城市的财政转移支付力度.重点用于解决在这些城市经济转型过程中,对失业人员的社会保障和再就业支持以及依法破产企业的职工安置,矿区塌陷区居民的搬迁问题.(2)支持设立用于补上多年生态环境欠账的

29、专项资金.作为一种过渡性措施,国家可以考虑用国债或者企业所得税改革后的中央增量部分设立生态环境治理专项资金,一定几年不变,按规划重点项目和规划目标实行定向达标拨款制度,节约归己,超支不补.(3)对典型煤炭城市的社会事业加大投资支持力度.在企业将所办社会事业移交地方政府时,地方政府因财力不支难以承受.可以考虑主要对资源枯竭型煤炭城市的企业向地方移交社会职能时提供一定的财政支持,特别是重点支持义务教育,职业培训,文化科普,质量检查,公检法,消防等事业.4.3实施产业援助等优惠政策在资源枯竭型城市的重点煤炭企业彻底脱困以及城市基础设施建设等方面,可采取灵活的政策.在煤炭城市接替产业发展和关井压产方面

30、,无论是资源枯竭与否,均可享受资金补贴等项优惠.(1)对发展接替产业采取投资补贴等政策.加快鼓励和支持资源枯竭或非枯竭型煤炭城市发展接替产业,以增强发展后劲,国家和地方政府都应该挤出一部分资金资助做好这件大事.目前,比较合理的办法就是对涉及产业接续,产业替代,资源综合利用和高新技术产业化的项目提供一定的投资补祜和投资补助,也可采取对这些领域的重大项目和优先项目给予贷款贴息或者担保的形式进行投资补助.另外,为鼓励和支持接纳或安置煤炭企业的下岗职工,可依据企业接纳职工数量从政府获得投资补贴.684地球科学进展第2O卷(2)扶持重点煤炭企业脱困增收.我国政府支持煤炭产业的方式和力度与国外相比有一定差

31、距.对于资源枯竭型煤炭城市已经面临着严重支付危机而又必须继续维持生产规模的重点煤炭企业,可以考虑在资产重组,债务豁免,呆帐核销,优化资本结构,破产计划等方面,予以实际上的政策扶持和非财政性资金支持.(3)对关井压产给予相应的援助政策.乡镇集体和私人小煤窑的非法开采和重复建设,影响了我国煤炭工业的正常发展.为此,国务院决定关闭非法和布局不合理的煤矿,压减煤炭产量.关井压产主要集中于一些典型煤炭城市,这些城市过去曾经为国家作出过较大的贡献,在其关井压产后,国家应给予相应的援助政策,尤其是财政援助政策是十分必要的.(4)试行定量发行城市基础设施建设债券.选择有条件的资源枯竭型煤炭城市,试行定量发行城

32、市基础设施建设债券,并且在设立债务偿还基金的问题上采取一些变通支持办法,如其中的一部分可以来自于上一级政府财政提供的担保额度.4.4尽可能减低各种税费支出日前,煤炭工业是我国惟一没有建立发展基金的基础产业部门,而每年却要上缴几百亿元的各种基金和费用.铁路建设基金是国家从煤炭运输中征收的,其中国有重点煤矿占绝大部分,很不利于煤炭工业的发展.建议国家取消铁路建设发展基金,以维护各行业,各地区煤矿之间的公平竞争.即使暂时不取消,也应对国有重点煤矿免交,或实行先征后返的政策.1994年税改后,煤炭行业税负大大增加,由原来3%的产品税改为现在13%的增值税.2001年,安徽四大煤矿(淮南,淮北矿业集团,

33、皖北煤电公司,国投新集股份公司)增值税税负增加了327%,增值税实际综合税率达到销售收入的9.8%L5J,对急需脱困的煤炭企业来说无疑是雪上加霜.煤炭企业是劳动密集型企业,投入原材料不构成产品本身,从上述四矿的单位成本看,原材料占15%左右,加上辅助材料,配件,电力等也不到25%,可见,原煤生产耗用原材料较少,使得可以抵扣的进项税额甚少.而且,一些辅助材料(如坑木,液压支柱,预制材料等)是可以回收复用的,使得可以抵扣的进项税进一步降低.煤炭企业的土地塌陷费,征地迁村费完全具备了增值税进项税的特点,也未能抵扣.税改前,我国对利用"三废"生产的产品免征产品税,税改后全面征税,不

34、利于"三废"的综合利用.建议国家修改增值税法,将增值税由13%降到7%8%;继续实行增值税负定额返还政策;扩大企业增值税的抵扣范围,将固定资产的进项税在当期销项税额中全额抵扣,土地塌陷费按13%的比例计算进项税额;将增值税超税改前部分返还煤炭企业,作为安全技术措施基金;国家对煤炭城市"三废"利用企业实行减免所得税和增值税政策,或先征后返,返回税收由城市政府统一管理专项用于环境治理和综合开发利用.4.5尽快将环境补偿费纳入资源补偿费的范畴从现行收取资源补偿费的办法看,仍仅限于资源税的范畴,并未与所消耗的资源量挂钩,其本质是因从事矿产资源开采而应向国家交纳的

35、税负,只是资源税与现行的资源补偿费的用途不同而已.实行资源的有偿使用,要改变现行的收费办法,将矿山地租,资源耗竭补偿费和环境补偿费纳入资源补偿费的范畴.参考文献(References):1UrbainStatisticalYearbookofChinaM.Beijing:ChinaStatisticsPress,2001.中国城市统计年鉴M.北京:中国统计出版社,2001.2WeiHoukai.Thecountermeasuresforcoalminingcity'SsustainabledevelopmentJ.ResourcesandIndustry,2000,(8):3O一35.

36、魏后凯.煤炭城市实现可持续发展的政策措施J.资源?产业,2000,(8):3035.3"uBing.Theparticularityofcoalminingenterprise'Sempl一mentanditsparticularreemploymentJ.CoalEconomicRe-search,2001,(4):63-64.刘冰.煤炭企业就业的特殊性及特殊的再就业J.煤炭经济研究,2001,(4):63-64.4ZhouChangyi.Promotecomprehensiveutilizationofresourcesandfacilitatethecoalindust

37、ries'sustainabledevelopmentJ.CoalProcessing&ComprehensiveUtilization,2002,(6):1112.周长益.大力开展资源综合利用,促进煤炭工业可持续发展J.煤炭加工与综合利用,2002,(6):1112.5CoalEconomyAssociationofAnhuiProvince.Rethoughtsonthestateownedenterprise'SvalueaddedtaxJ.CoalEconomicRe-search,2002,(II):24-25.安徽省煤经会.国有煤炭企业增值税问题的反

38、思J.煤炭经济研究,2002,(11):24-25.第6期袁朱:我国煤炭城市实现可持续发展的思路与对策研究685THoUGHTSANDCoUNTERMEASURESABoUTCHINASCoAL.MININGCITmSSUSTAINABLEDEVELoPMENTYUANZhu(InstituteofSpatialPlanning&RegionalEconomy,NationalDevelopmentandRefo肌Commisson,Beijing100038,China)Abstract:Therearethirty.onetypicalcoalminingcitiesina

39、llsixtythreecoalminingcitiesinChina,aboutsixty-fiveDercents0fthemlocatinginnortheastthreeprovinces,ShanxiprovinceandInnerMongoliaprovince-Th0secoa1.miningcities.involvingnineteenprovincesandautonomousregions,accountforfiftythreepercentint0ta1vari0usIles0uIescities.Amongtypicalcoa1.miningcities,moret

40、hanhalfofthemlocateinnortheastthreeDr0vincesandShanxiprovince.Inthosethirty?onecoalminingcites,therearetwentyprefecturelevelcitiesande一1evenc0untvlevelcitiesaccordingtotheiradministrativeleve1.Accordingtotheirpopulationsize,thereareoneextra1argecitv,eightlargecities,twelvemediumsizecitiesandtensmall

41、cities.Torealizethesustainabledevelopment0fth0secoa1.miningcities,someproblemsmustbeovercome.Themainproblemsareasthefollows:(1)Sly,theeconomicstructureiscoalminingdominant.Thecities,whicharedependingonthecoalresourcestodevelop,aresufferingfromthesingleindustrialstructure,s

42、ingleproductstructure,singleemploymentstructure,singletechnologicalstructure,singleownershipstructureandsingleenterpnse0rgamzati0nstnJcture.(2)M0stc0a1.miningenterprisesrunninginthereddeficitafterlongtimeexploitation.Affectedbvthefactthec0a1supplysurplusthecoaldemand,alotofcoalminingenterprisesaresu

43、fferingfromtheproducti0nreducti0n,thepricefallingdown,economicbenefitsdeterioration.Itisthecommonphenomenathatalotofc0a1.miningenterprisesarerunningdefectandtheproductionabilityleftunused.(3)Environmentpollutionandec0l0gica1devastati0nduringmining.Thecoalminingcitiesaresufferingfromnotonlythethreewastes,namely,was