第二代财政分权理论

1、第二代财政分权理论的内容沿袭了第一代财政分权理论的指导原则，但在分析框架和分析方法 上有所拓展，引入了“公共选择理论”、“委托代理理论”和“机制设计理论”等研究框架，承认对政府本身有激励机制。公共选择理论研究选民、政治家、利益集团和政府官员们的行为，假设 他们都是出于私利而采取行动的行为主体， 以此研究他们在民主体制 或其它类似的社会体制下进行的互动。委托代理理论的主要观点是：委托代理关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。 其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化，权利的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利了；另一方面专业化分工产生了一大批具有专业知识的代理人，他

2、们有精力、有能力代理行 使好被委托的权利。而无论是经济领域还是社会领域都普遍存在委托 代理关系。【委托代理关系】是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契 约，指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策 权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。授权者就是委托人，被授权者就是代理人。机制设计理论是由美国明尼苏达大学经济学教 授利奥 赫尔维茨 (Leonid Hurwicz)开创 ， 并由新泽西普林斯顿高等研究院 教授埃瑞克 马斯金(Eric S. Maski n)和芝加哥大 学经济学教授罗格迈尔森(Roger B. Myerson)所发展的(为表彰三人对机制设计理

3、论的贡献共同获得了 2007年的诺贝尔经济学奖）。它所 讨论 的一般问题是，对于任意给定的一个经济或社会目标， 在自由 选择、自愿交换、信息不完全等分散化决策条件下，能否设计以及怎 样设计出一个经济机制，使经济活动参与者的个人利益和设计者既定 的目标一致。从研究路径和方法来看，与传统经济学在研究方法把市 场机制作为已知，研究它能导致什么样的配置有所不同，机制设计理论把社会目标作为已知，试图寻找实现既定社会目标的经济机制。 即 通过设计博弈的具体形式，在满足参与者各自条件约束的情况下，使参与者在自利行为下选择的策略的相互作用能够让配置结果与预期 目标相一致。机制设计通常会涉及信息效率和激励相容两

4、个方面的问 题。【信息效率】（Informational efficiency）是关于经济机制实现既定社会 目标所要求的信息量多少的问题，即机制运行的成本问题，它要求所 设计的机制只需要较少的关于消费者、生产者以及其他经济活动参与 者的信息和较低的信息成本。任何一个经济机制的设计和执行都需要信息传递，而信息传递是需要花费成本 的，因此对于制度设计者来说，自然是信息空间的维数越小越好。【激励相容】（Incentive compatibility）是赫尔维茨1972年提出的一个 核心概念，他将其定义为，如果在给定机制下，如实报告自己的私人 信息使参与者的占优策略均衡，那么这个机制就是激励相容的。在

5、这 种情况下，即便每个参与者（代理人）按照自利原则制订个人目标，机 制实施的客观效果也能达到设计者（委托人）所要实现的目标。第二 代财政分权理论认为政府并不是普济众生式的救世主，政府官员也有 物质利益，官员有可能从政治决策中寻租。一个有效的政府结构应该 实现官员和地方居民福利之间的激励相容。 从20世纪80年代以来，财 政分权在基础理论、分析方法等方面有了很大发展，出现了一些新的 理论问题，主要涉及以下三个方面：不同层次政府间职能分配、税收 与支出划分和政府间转移支付。第一，政府间职能分配。 奥茨(1999)回顾历史时发现，20世纪后50 年财政分权的趋势日趋明显，一些原本由中央政府所承担的职

6、能下放 到了地方政府。1996年在美国，长期以来联邦政府资助穷人的收 入分配计划，被由州政府来决定其资助规模与形式的新计划所替代。 在欧洲，财政分权倡导者所谓的补贴原则，即公共政策及其执行应分 配给能够达成政策目标的最低层次的政府，已经被马斯特里赫特条约所采纳。之所以出现财政分权的趋势，是因为财政分权能够带来福利收益。这首先是 因为与中央政府相比，地方政府具有了 解管辖区内选民偏好和当地公共产品提供成本的信息优势；其次，宪制约束和政治压力限制中央政府向一些地区提供比其他地区更高水 平的公共产品，从而只能向所有地区提供同一水平的公共产品，考虑不到地区间的差异。总之，财政分权福利收益的规模，取决于

7、各管辖 区间公共产品需求和提供成本之间的差异， 而且在各管辖区间公共产 品提供成本相同的条件下，财政分权的福利收益与公共产品的需求价 格弹性成反比。大量的经济计量研究表明，地方性公共产品的需求典 型地不具有价格弹性。因此，财政分权潜在的福利收益可能很高。尽管很多学者支持财政分权趋势，但仍有一些学者为传统的职能分配模 式提供新的证据。坦齐(1996)认为，财政分权会给收入再分配和宏观经 济管理带来显著的成本。现在的问题是财政分权所带来的福利收益和 损失孰高孰低。奥茨(1999)指出：关于财政竞争福利影响的争论，意 味着迫切需要在这方面做进一步的实证研究。另外，就算传统的职能分配模式在一般意义上具

8、有正确性，它也不能为具体公共产品的提供 职责在不同层次政府间的分配原则提供一个准确的界定。事实上，特定公共产品的提供，也存在很大争议，而且在不同的历史时期和不同 的国家，存在很大差异。第二,税收与支出划分。从蒂博特模型开始，对于税收划分问题的分析，就建立在 经济单位、产品和资源在国界之间流动性低，而在国内各地方管辖区 之间流动性高的假设条件之上，从而认为地方政府应注重对管辖区内 流动性较低的经济单位和要素征税，而把对流动性较高的经济单位和 要素的征税权力交给上级政府，也即地方政府应该征收财产税，州政 府应该主要征收消费税，中央政府应该主要征收收入税。但这种划分 原则并不准确，奥茨和施瓦布(Sc

9、hwab1991认为，地方政府应该注重 征收流动经济单位的收益税，即这些经济单位应该对当地政府给予的 公共产品为其所带来的收益进行支付。与此同时，从效率要求出发， 地方政府要避免征收流动经济单位的非收益税， 非收益税最好由上一 级政府征收。戈登(R.Gordon1983)和茵曼、鲁宾费尔德(Inman、Rub in feld1996)提出和分析了在经济单位和要素高流动性条件下，单个管辖区财政决策对其他管辖区产生影响的问题，如税收输出、外部拥挤效应等。为减少税收影响的输出等管辖区财政的外部性， 茵曼、 鲁宾费尔德 (1996)和 麦 金 农、 内 西 巴 (McKinnon、 Nechyba19

10、97提出，地方政府应该依靠基于居民的税种，而不是依靠基于来源的 税种，因为前者对基于所有者居住地的生产要素和基于 消费者居住地的商品和服务进行征收，而后者对雇佣地的生产要素和 购买地的商品和服务进行征收。但是，因为基于来源的税种易于管理， 所“被地方政府普遍使用。关于公共支出的划分，特蕾莎特尔米纳西安(TcresaTer-Mi nassia n1997为，研究文献中已存在广泛的共识， 即支出责任向地方政府下放能够带来实质性的福利收益，而且把公共支出的责任划分给最能代表这些支出的受益者的相应层次政府，将使资源配置的效率最大化。依据这种分析，中央政府只能负责全国性公 共产品的提供，这些公共产品使全

11、国范围受益，并且其提供水平受制 于实际经济规模，如国防、夕交洲际运输和通信基础设施等。尽管如此，仍有一些 观点认为，实际中的制度约束会损害分权在理论上的效率收益，因为 地方政府管理能力较弱，它们不能发展现代化的、透明度高的公共支 出管理体系(Tni, 1996)。然而，世界范围内普遍的实践是把最昂贵的 支出责任，如健康、教育和社会服务等，分派给地方政府， 却把主要 的税收权力划分给中央政府。这种划分模式产生了严重的垂直财政不 平衡，从而为不同层次政府间的转移支付提供了基本理由。第三，政府间转移支付。奥茨(1999)指出，各种文献强调了不同层次政 府之间转移支付的三种潜在作用：内部化财政溢出效应

12、的收益、地区管辖区之间财政均等化和整体税收体系的改善。不同层次政府之间转移支付主要米取两种形式：附有条件的转移支付（或称 之为配套转移支付）和无条件的转移支付。一般而言，用于 内部化溢出效应的转移支付多采用配套转移支付，而用于地区之 间财政均等化的转移支付多采用无条件的转移支付。配套转移支付可以用委托代理理论加以分析，地方政治家作为代理人，其财政决策 和行为既要对地方宪制负责，也要对转移支付的授权者或出资者负 责。对用于地区之间财政均等化的转移支付， 建立在衡量各地区财政 需求和财政能力均等化公式的基础上，这一公式的结果是向财政能力 最差和财政需求最强烈的地区进行倾斜性的转移支付。财政均等化本 身还存在争议，它一方面有利于创造一个财政富裕的地区与财政贫穷 的地区相互竞争的环境，另一方面却有可能阻止财政贫穷的地区进行 必要的、促进发展的地区调整（麦金农McKi nnon ,1997）。关于整 体税收体系的改善，主要是指中央政府作为地方 政府有效的征税代理，即中央政府与地方政府之间的“税收共 享”，其原因在于有充足的证据表明，地方政府的税收体系比中央政府的税收体系更具有累退性