城市闲置土地的成因综述及闲置土地处置建议

1、城市闲置土地的成因分析及闲置土地处置建议学院：资源与环境科学学院专业：土地资源管理姓名：陈晨学号：2011202050152摘要 本文先对目前国内闲置土地状况进行分析，发现目前国内城市闲置土地状况不容乐观。又对国内外闲置土地成因进行综述，并对闲置土地内涵进行界定，结合实际情况，探究目前城市闲置土地的成因，主要涵盖了制度，政府，企业三个方面。通过对闲置土地成因的研究，有针对性的提出了闲置土地处置的一些途径，提出不仅需要对闲置土地进行合理有效的处置，还需要减少闲置土地的产生，以达到土地资源的集约节约和可持续的利用。关键词：闲置土地 闲置土地成因 建议目录一、绪论11.1研究的背景与意义11.2研究

2、内容及路线21.2.1 研究内容21.2.2 研究路线2二、国内外研究综述32.1国外研究综述32.2 国内研究综述32.2.1闲置土地的分类研究综述32.2.2闲置土地的成因研究综述32.3综述总结5三、闲置土地的定义及内涵53.1闲置土地的定义53.2对于闲置土地定义的讨论5四、城市闲置土地成因分析64.1.由制度缺陷引起的土地闲置64.2由政府方面原因造成的土地闲置84.3由用地企业方面原因造成的土地闲置9五、关于闲置土地处置的建议10六、结论11参考文献：12一、绪论1.1研究的背景与意义 近年来，随着国家经济的高速发展，人口的快速增长以及城市化水平的不断提高，城市建设对于土地的需求大

3、大增加。但伴随着城市化进程脚步的逐渐加快，城市内部以及周边出现大量的圈地、占地现象，大面积的闲置、低效用地屡见不鲜，导致国土资源的严重浪费。土地闲置问题逐渐成为当前各级政府重视、全社会密切关注的热点问题。1999 年国土资源部发布了闲置土地处置办法，2001 年国务院发出关于加强国有土地资产管理的通知，要求严格控制建设用地供应总量，加大对闲置土地的处置力度，充分盘活现有闲置土地，坚决收回依法应无偿收回的闲置土地。但是土地闲置问题并没有得到有效解决。2004 年 12 月 2 日，国土资源部下发了关于开展全国城镇建设存量用地情况专项调查工作的紧急通知，要求对全国城镇存量用地和闲置用地情况进行地毯

4、式调查。结果显示，到 2004 年底，全国城镇规划范围内共有闲置土地 107.93 万亩，空闲土地 84.24 万亩，批而未供土地 203.44 万亩，三类土地总量为 395.61 万亩，相当于现有城镇建设用地总量的7.8%。而 2003 年底，国土资源部调查统计数据表明城镇闲置土地只有 170 万亩，可见闲置土地呈显著的上升趋势。2008 年国务院下发了关于促进节约集约用地的通知，强调要严格执行闲置土地处置政策，对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价。2010年08月09日，国土资源部披露了全国1457宗闲置土地名单，闲置面积达14.66万亩，其中，70%以上为住宅用地。2010年 8

5、月19日，国土资源部又公布了全国违法违规土地清理的最新数据：截至今年5月底，全国共上报房地产违法违规用地宗数3070宗，面积约18.84万亩，其中，闲置土地2815宗，面积16.95万亩，分别占上报总宗数和面积的91.69%和90%。从清理数据来看，在各类房地产违法违规用地中，闲置土地成为房地产用地违法违规的主要问题。目前，土地闲置大体分为两类，企业自身原因造成的占46%，其余54%的闲置土地主要是由政府原因造成，而因毛地出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成土地闲置的占六成以上。当前，在我国土地资源稀缺、供需矛盾突出的严峻形势下，土地闲置已经成为土地资源利用和管理中被广泛关注的问题,同时也

6、是国土资源管理部门致力于解决的重点课题之一。土地闲置不但加剧了土地市场的混乱无序和农用地非农化的趋势,造成了资源和资产的浪费，而且严重阻碍了经济社会的可持续发展，甚至还会影响贯彻落实科学发展观、建设和谐社会的进程。因此，清理闲置土地、提高土地利用效率势在必行。本文希望通过对目前国内闲置土地方面的研究进行分析，结合实际情况，系统地探究闲置土地形成的原因及闲置土地的类型，从而有针对性的对闲置土地处置提出相关的建议，以达到土地的集约节约和合理的利用。1.2研究内容及路线1.2.1 研究内容1. 本文拟通过对目前国内外闲置土地方面的研究进行系统的分析，结合目前实际情况，界定闲置土地的内涵。2. 对现有

7、研究基础上的闲置土地成因进行补充，完善，分类与创新。3. 有针对性的提出闲置土地处置方法及对策。1.2.2 研究路线研究背景研究内容及研究线路国内外研究综述闲置土地内涵界定闲置土地成因分析政府方面制度方面企业方面对应的处置办法结论 图1 研究路线图二、国内外研究综述2.1国外研究综述 西方国家城市闲置土地的不同状况是因为社会政策和文化差异、工业化、二战后重建的不同要求、社会对城市政策的不同态度等多种因素造成的，但主要的是因为土地投机和开发资金的不足。西方国家将闲置土地划分为棕地和灰地两类。棕地(brownfield)是指需要改造更新的土地，最广泛接受的棕地定义是由美国环境保护局(USE 队，1

8、997)提出的，“废弃的、闲置的或利用率低的工业或商业用地，由于其现存的或潜在的环境污染，对其扩建或改造将非常困难”。灰地(grayfield)是指已经开发过，但因在开发利用过程中形成“污染”性的土地。MiehaelA.Pagano、AnlloM.Bowmanl(2000)指出，闲置土地既包括公有和私有的未利用或废弃土地，也包括承载废弃建筑的土地，抛荒、查封、部分破坏或夷平的土地。闲置土地不一定是指被破坏的土地，它还可以是早期开发遗留下的小而形状不规则的土地，或是由于陡峭的斜坡、洪水危险等自然因素而造成实质土不能建造的地块。 蒂特曼(Titman，1986;Neutze，1987)认为闲置土地

9、所有权和股票所有权一样，土地开发等于进行一种选择。城市开发早期，由于地价低廉获得多余土地的成本很低，所以许多公司购买大于实际需要的土地，部分投机者选择保留现有的土地，将多余土地闲置或不完全开发。2.2 国内研究综述2.2.1闲置土地的分类研究综述石平华(2000)指出闲置土地主要有经营性单位的闲置土地和行政事业性单位的闲置土地两类。高秋华，李梅(1998)等认为闲置土地划分为四种类型:因土地划拨造成的周边耕地被占用而市区土地闲置;因城市规划法制意识淡薄造成少批多占，占而未用的历史遗留型闲置;因企业停工停产而产生的市场调整型闲置;因开发区建设和房地产开发计划不周造成的低效用地闲置。何书金、苏光全

10、(2000)指出开发区闲置土地划分为规划控制型、区位不理想型、经济实力欠佳型、开发效益较低型和技术支撑不够型等五种类型。2.2.2闲置土地的成因研究综述 从制度方面原因来看：朱林兴(2000)认为：闲置土地的本质是，当前中国社会由计划经济向市场经济、农村社会向城市社会转型背景下的城乡土地制度分割的一种特有现象,是一种由体制性弊端引起的权利调整、利益博弈的结果,也是投机因素导致的必然结果。邓世文（1999)认为闲置土地的形成是由于规划缺乏约束力，土地的多头供给，市场与计划并存。孙永正(2000)指出以土地出让制作为土地有偿使用的基本形式，结构倒置的房地产税费制度，城乡分割的户籍制度以及发育不全的

11、房地产金融制度的固有缺陷是导致我国商品房长期大量闲置的主要原因。缪军(2002)认为闲置土地的形成原因主要是上世纪九十年代经济过热带来的后遗症，土地有偿使用制度实行后对地方获利意识的强烈冲击，建设用地分级限额审批制度的影响，外资涌入对整个土地市场的推动以及国家实行宏观调控的经济政策。冯洪山(2008)闲置土地产生的根本原因是宏观机制层面的市场机制缺位，市场机制在土地资源配置领域的作用未能得到有效发挥。而微观管理层面的传统管理模式“重审批轻监管”也必然会导致闲置土地的产生。黄启才(2008)征地难是造成闲置土地的一个重要原因，由于现行的征地补偿标准偏低，农用地转用与土地征收报批获准后实施征地难的

12、问题突出，有的付清补偿款后，农民仍未交出土地，导致土地征而未供，进而影响用地的开发建设，造成土地的闲置。 从用地者方面原因来看：彭海东(2006)主要包括开发商自身实力不足;囤积居奇以及合作纠纷等原因造成了土地的闲置。李小平、丁晓(2001)；刘晓涛、袁强(2004)；卢新海、黄善林(2007)开发商资金不到位是造成土地闲置的主要原因。开发区数量过多过散造成投资的分散、浪费和投入不足。有些地区给开发商的土地合同中没有开发及进展要求，或被外商炒了地皮，高价转卖，土地处于流动过程中，并没有真正开发，地皮价格炒得过高而卖不动的现象。有的投资商并没有确定总体开发计划，甚至没有任何建设项目，就轻而易举地

13、取得了大量的土地使用权，但本身尚不具备较为庞大的开发能力。某此开发商从自身效用最大化目标出发，蓄意囤积土地以获取生地自然增值的收益。而一些实力较小的开发商取得土地后，因自身实力不够，大多通过寻找合作伙伴共同进行开发，合作必然涉及到利益分配和相互关系的协调，产生纠纷也就在所难免。 从政府方面原因来说：缪军(2004)建设用地分级限额审批;彭海东(2006)供地不规范，土地管理不够严格;规划区位不理想，招商引资困难;楼江等(2007)认为是规划和政策调整;拆迁难等都造成了城市土地闲置。卢新海、黄善林（2007)认为大块成片宗地的出让，使得开发商难以在短时间内全部开发。地方政府在土地出让协议中承诺负

14、责拆迁，但碍于各种因素而无法履约，或者是地方政府更改了城市规划使得原来协议约定好的项目无法通过审批，造成项目搁置。耿建华(2007)认为房地产税费制相分割的户籍制度和房地产金融制度的缺陷，导致商品房价格过高，购房有效需求不足，商品房长期大量闲置。一些行政事业单位因条件不成熟而无限期拖延开工，使政府无偿划拨的土地长期闲置不用。部分铁路土地也是基层管理单位运用手中掌管的管理权，把持大量可开发利用的铁路预留土地，自己不利用或无能力使用，也不许他人使用或提出种种苛刻的条件来阻止他人使用，造成土地闲置。2.3综述总结 以上是国内外有关于闲置土地成因及类型方面的研究，由于国外政治，经济制度，土地制度，经济

15、发展水平等与国内存在着比较大的差异，国外闲置土地主要被划分为“棕地”与“灰地”，与国内的闲置土地成因有一定的区别。而国内关于闲置土地成因的研究，概括起来主要是从制度，用地者以及政府方面进行了分析。三、闲置土地的定义及内涵 3.1闲置土地的定义国土资源部发布的闲置土地处置办法的第二条中明确指出：闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。 从闲置土地的闲置时间来看，具有下列情形之一的也可以认定为闲置土地:(一)国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批

16、准书颁发之日起满 1 年未动工开发建设的;(二)己动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足 25%且未经批准中止开发建设连续满 1 年的;(三)法律、行政法规规定的其他情形。3.2对于闲置土地定义的讨论 李建新(1998)将闲置土地概念界定为土地使用者违反法律规定和土地使用权出让合同的约定，未加以开发利用的空闲土地，包括城市闲置土地和乡村撂荒耕地。雷爱先、刘维新(1999)认为闲置土地有广义和狭义之分。广义上认为的闲置土地除了上述所指的范围外，还包括各种非法批地所造成的土地闲置状态和荒芜的耕地。狭义上的闲置土地是指依法取得建设用地使用权占用土地后

17、未及时按照批准或土地使用出让合同约定的用途加以利用，或土地利用率未达到要求，导致土地处于未被利用或利用不充分的状态。林依标(2003)从政府出让土地的时间和效力上分析，认为有三种土地应界定为闲置土地:第一，取得用地批准文件、且有偿使用合同生效，用地人支付相应地价，人民政府供给土地并办理登记手续，土地使用人取得土地使用权后超过规定时限且未开发的;第二，用地批文、有偿使用合同生效，用地人已经按约支付地价，人民政府供给土地但未办理登记手续;第三，用地批文、有偿使用合同部分生效(主要因为使用者自身行为所致)，用地人已支付部分地价，人民政府按规定条件供地，使用者实际占有土地但是超时限开发，构成的土地闲置

18、。张素琴、严政(2004)认为在现实中相当部分闲置浪费的土地，并非完全为法律法规所规定的情形，而是表现为:虽然已完成开发建设并投入使用，但又存在着相当比例的土地低效利用或是处于闲置状态。栋隆(2005)指出闲置土地的含义并非仅仅是被抛荒不用的土地，而是扩大到拆迁过度造成的抛荒土地，年久失修的破败房屋，停工待料的烂尾楼，废弃的工厂，长期不用的仓库，早就被遗弃的铁路和无船挂靠的老码头等。朱林兴(2006)给出了闲置土地的两个重要标志:(一)已闲置一定时间的。其中，建设用地建成之前，一般以政府批准出让土地使用权起闲置两年(简称批后两年)为准。建成之后，一般以闲置一年为准，例如商品房批准上市后一年内未

19、销售的，就可称之为空置房。(二)附着物功能的实现程度。例如开发区标准厂房建成后长时间(一年以上)闲置的，其本质上属于闲置。他将闲置土地分为农村闲置土地和城市闲置土地，并认为农村闲置土地又可分为农业闲置土地(农地抛荒)和非农建设闲置土地(乡镇企事业用房闲置)。城市土地闲置主要为开发区闲置土地、空置房、批后两年不开发的土地等。 从以上国内专业学者对闲置土地的定义来看，都是围绕着国家对闲置土地的定义而展开的，所以在综合了各专家学者的研究之后，决定还是遵循国家闲置土地处置办法中对于闲置土地的定义。四、城市闲置土地成因分析4.1.由制度缺陷引起的土地闲置 无论土地使用者是主动出于某种目的或为获得某种利益

20、，或被动的由于拆迁困难，资金不足等问题对土地进行闲置，其归根结底是由于现行的土地制度存在缺陷，从而产生了闲置土地。以下本文通过综合分析国内专家学者的研究成果以及结合实际情况及相关知识，从政策制度的角度，来分析闲置土地形成的原因。1.土地供给机制问题城市土地的供求关系是城市土地市场和房地产市场运行的基础性关系。改革开放以来土地利用由无偿无限期使用变为有偿有限期使用，采取分级审批土地的审批方式，使得县以上人民政府有权审批辖区内的土地出让和转让，从而可以获得大量收益。土地供应存在计划机制和市场机制，多渠道和计划、市场两种双轨机制供应土地，土地供给较大，远远超出社会经济发展对用地的需求，从而导致土地闲

21、置。另外如今在个地方政府都依靠土地财政来增加经济收入的时代，对于用地的审批过于看重暂时的经济收益，而不考量开发商的资质，不以长远的可持续的眼光来衡量土地出让后的后果，也是造成土地供给之后闲置的原因之一。2.土地开发和土地转让机制问题根据市场需求，上地使用者开发利用或者转让土地，这是盘活存量上地最有效的途径。实际上，盘活存量土地还是面临困难。土地一级市场和二级市场交易频繁，地价一而再再而三地高攀。地价高位运行，自接导致房地产开发成本增加，楼价抬升。过高的房价令普通老百姓难以接受，房产市场没有出现投资者预期的效果，开工建建设的土地所占比倒不高。促使开发商宁愿要新批土地，从而导致土地闲置。另外闲置土

22、地缺乏有效的市场引导机制。由于土地转让条件的法律限制性规定，土地闲置而又未达到法律转让条件的，土地使用者只有被动地接受缴纳闲置费及收回土地的局面。3.相关审批程序繁琐，政府各部门协作能力不足开发商进场开工建设的前提是办理完毕建筑工程施工许可证，而办理此证的条件是依次办理好建设用地规划许可证、国有土地使用证、建设工程规划许可证等一系列手续，完成一环接一环的审批程序，中间任一手续办理的迟延都会造成开发商无法按时进场开工。经调查，由于审批程序较为繁琐，且政府相关部门缺乏必要的协作联动机制，开发商办理相关手续时需充分发挥主观能动性，反复联系规划、土地、房产等各个部门，所需时间至少为半年，有时就超出了约

23、定的开工时间。4.政策制度规定不明确，弹性大虽然土地管理法、房地产管理法等规定了满一年未动工开发的土地应收取闲置费，连续两年未使用的土地无偿收回，但同时又规定了因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成的动工开发延迟除外。这个规定弹性很大，许多用地项目的土地闲置在土地管理部门查处时都能找到规避处置的种种借口。而且法律法规对收回土地使用权和收取土地闲置费都没有明确可申请法院强制执行的条款，这就造成了闲置土地调查容易，执行难的现象。5.土地闲置的责任主体未作界定土地开发利用过程多数是涉及出让合同双方权利和义务的履约过程，在现行法律只对闲置结果作出认定而未界定闲置责任主体的

24、情况下，单一对使用者作出缴纳闲置费或收回土地的决定，在法理上有失公平。因而在非土地使用者自身因素造成土地闲置的情况下，强制征收闲置费或收回土地显然是无法执行的。6.宏观政策的变化如拆迁政策，文物保护政策等的变化，金融体制，住房制度改革等因素，都会对当前用地状况造成影响。4.2由政府方面原因造成的土地闲置1.拆迁难造成土地闲置因现有拆迁制度的弊端导致政府部门没有兑现土地出让合同中规定的拆迁交地时间。这些土地并非“熟地”而是“生地”，开发商得地之后，还需要和住户谈判拆迁事宜。如果拆迁没谈拢，土地便要闲置。从土地角度看，是“闲置”的，但从社会角度看，并不是“闲置”的。从社会整体角度看，土地闲置当然是

25、巨大的浪费。解决土地闲置既需要地方政府部门严格按照法律程序办事，更需要从非市场原因造成的土地闲置入手去寻找根治之策。 2.城市建设规划调整而导致的土地闲置随着经济的发展和城市建设的日新月异，城市建设规划需要与时俱进不断调整。开发商拿到土地要进行市场调研、规划研究、申报审批等，政府对政策和规划所作的一些调整变动，可能会使周期成倍增长。4.供地、交地不及时而造成的闲置政府征地拆迁难度加大，造成征地拆迁难的原因有很多，如当地农民往往对土地价格、拆迁标准、安置补偿费、利益再分配等问题存有异议，相关土地行政主管部门需耗大量时间与其协调谈判，在一定程度上影响了征地工作顺利进行，使政府无法如期供地。有的开发

26、地块，特别是一些位于老城区的地块，拆迁期限一拖再拖，周期被一再拉长，使交地不及时，延迟了开发商进场开工的时间。5.地方政府财政资金紧张，疏于土地出让管理我国目前实行的分税制对中央政府和地方政府的财政收入分配做出了向中央政府倾斜的切割，在中央政府财政收入急剧增加的同时，各级地方政府的财政资金急剧减少，财政资金分配制度不够合理，使其不得不寻找其他资金来源。同时，中央政府为保证地方政府的正常运转，不得不允许地方政府举债，放任日趋严重的“土地财政”现象。在现有的财税体制下，地方政府在财政资金运筹方面困难重重，对于土地财政的依赖性也越来越强，过度出售所掌控之中的城市土地，对于开发商的囤地行为监管不严，打

27、击囤地的政策执行力度不够，对闲置土地行为未能及时处理。大量城市土地闲置，加剧了房地产市场的混乱，成为了中央政府与地方政府财政资金分配不合理所衍生出的严重问题。6.政策执行不到位，监管查处力度偏软由于查处闲置土地牵扯多方利益，一些地方政府出于土地财政考虑，为促进GDP增长，以及获取更高土地出让金或其他土地收益，担心打击囤地后导致地价房价下降，或收回囤地后不能再卖出高价而存在畏难状况，因此，在有效利用土地方面态度暧昧，放任房地产开发商的囤地行为，对闲置土地的重视程度不够，在监管力度方面执行能力偏弱，清理摸底不够全面深入，查处力度声势不够大，工作比较滞后。地方土地行政主管部门的工作透明度也不高，对于

28、发现的问题以遮盖为原则，未及时上报，导致大量闲置土地未能依法处理。4.3由用地企业方面原因造成的土地闲置1.开发商囤地现象严重土地作为一种稀缺资产，具有保值和增值作用，从长远来看是有很好的增长预期，囤积和炒卖土地比正常的开发房地产要周期短、利润高，因此，开发商为抬高房价牟取暴利，将购置的土地长期闲置，囤积居奇，造成房地产市场长期以来的供给不足，市场中的土地投机机构的圈地、囤地造成了土地闲置。另外，部分企业由于自身资金周转或经济实力发生变化，大部分资金用于缴纳土地出让金，无法消化前期土地储备，或者随行就市放缓开发节奏，也导致了囤地现象的出现。有的项目土地开发手续早已完善，但开发企业之间相互转让，

29、造成开发时间延误，从而造成土地闲置。2.企业开发资金不足而导致的土地闲置土地开发是一项复杂的系统工程，充足的资金是保证开发顺利进行的必备条件。近年来，土地成交价居高不下，且不时有“地王”出现。有些开发商不顾自身开发条件，为占先机强拍下土地后无力支付高额的土地出让金，有些在支付土地出让金后盲目扩大规模，致使资金链断裂，经营不善，无法在合同约定的期限内动工建设，导致土地闲置。3.经济纠纷甚至犯罪导致土地无法启动 土地经济纠纷涉及到银行贷款，民间融资，带资拖工，抽逃挪用资金等纠纷。因纠纷某方提起诉讼而导致土地最终被各级人民政府查封。由于案值大，案情复杂，案件审理时间长，相当部分案件难以执行。经分析，

30、每查封一幅土地都有其复杂的背景和原因，时问越长，矛盾越尖锐，由此产生的问题也非常突出，从而造成了土地闲置。4.由国有大中型企业造成的土地闲置随着经济体制改革的逐步深化，许多国有大中型企业停产、停业、转产或破产，从而造成大量土地闲置。由于企业经营管理不善或相关部门监管不到位，部分企业将原国家无偿划拨的国有土地长期处于闲置或低效利用状态。5.开发商调整项目规划方案而造成的闲置开发商追求资金平衡甚至利益最大化的本性促使其在拿到土地后，花费大量时间和精力调整规划，申请最大限度地增加容积率。规划方案往往几经修改，其提交的申请又需一定时间审批，这势必造成项目搁置，致使土地闲置。五、关于闲置土地处置的建议 由于土地闲置是由多方面因素造成的，所以对于处置闲置土地的对策，也应从多方面着手。仅仅在出现闲置土地后再进行处置是不够的，必须从政策制定，土地出让，开发建设，及竣工审查，土地利用监管等全过程，来防止闲置土地的产生。此外，必须建立一个权利不受土地利用主管部门约束的土地执法及监管部门，已达到对可能产生闲置土的地行为和对闲置土地处置的全过程的监督。政府对于制度政策的落实与执行用地单位企业合理合法利用土地闲置土地土地制度法规的完善审查控制减少处置，回收政府对于闲置土地的处置合理