城市水管理中水价制定基本框架

1、城市水管理中水价制定基本框架    摘要：针对我国现行城市水价（费）体系中所存在的基本问题，在对城市中水的运动和循环进行系统分析的基础上，综合考虑了水的整个社会循环过程中与供水、用水、排水等各环节相关的各项成本以及水资源的价值，结合边际机会成本理论，建立了城市水价制定全成本法理论框架。并对于城市污水处理与排放这一环节，系统地提出了建立我国城市生活污水排放收费标准体系方面的概念和原则，进行了多方案的收费标准的测算。 关键词：水价 全成本法 边际机会成本 生活污水排放收费   1. 城市水管理中的水价问题 城市作为国家或地区的政治、经济、文化、教育

2、和科技中心，在社会经济生活中发挥着重要作用。城市的发展离不开对水资源的开发和利用。目前，在我国城市水资源的开发和利用过程中存在着许多问题。一方面，城市水资源的利用效率低下，浪费现象严重，节水意识淡薄；另一方面，城市供水、排水和污水处理等相关城市基础设施落后，发展缓慢。城市水资源的短缺和和城市用水的供需矛盾日益加剧。造成这种严峻局面的原因很多，现行城市水价（费）体系所存的某些不合理方面是其中重要原因。这些不合理之处主要表现在： （1）水资源被无偿或低价使用。基于水资源所有权和经营权分离及水资源的稀缺性，应当有偿使用水资源，并以价格形式反应在水价构成中。在我国当前城市水价（费）体系中，城市水资源所

3、具有的价值完全没有或只是象征性地得到了反映。 （2）过分强调城市供水、排水和污水处理等城市基础设施的社会公益、福利性，设施的运行成本未能在城市水价中得到正确反映。 （3）与在城市水资源开发利用过程中所产生的一系列环境问题相对应的外部成本没有在现行水价（费）体系中得到正确反映。例如在全国范围内尚未建立城市生活污水的排放收费制度。 由于水资源价值及其开发利用过程中有关的各项成本没有在城市水价中得到正确反映，造成了相关效益的不合理分配和转移。也就是说，在我国现行城市水价（费）体系下，由于水价体系不完善、收费标准过低，相关的经济、社会和环境效益不合理地从城市水利、供水、排水和污水处理部门转移到了用水单

4、位和个人。这导致人们在用水过程中忽略了水资源的宝贵性，水资源利用效率低下，同时使相关城市基础设施的运行长期处于亏损状态，正常运行经费难以保证，新建改建项目筹资困难。因此，完善和理顺城市现行水价（费）体系，实现城市水价的合理定价，对保障城市水资源可持续利用、在社会主义市场经济下城市建设顺利进行具有重要意义。 2. 全成本法制定城市水价 在对城市水资源的开发利用过程中，水在城市中进行着不停的运动和循环。这其中既包含着自然方面的运动和循环，如地表水的入渗与蒸发、大气降水等，更存在着涉及取水、制水、用水以及污水的排放、处理和回用等诸多环节的社会循环。在水的社会循环过程中，水质和水量都发生变化，并涉及到

5、不同的利益主体，有各项费用发生。全成本法就是以水的社会循环为基础，以促进城市水资源的可持续利用为目的，综合考虑水在整个社会循环过程中与供水、用水、污水的排放、处理和回用等环节相关的各项成本以及水资源价值的水价制定方法。 全成本法采用边际机会成本理论作为实现定价的经济理论依据。边际机会成本（Marginal Opportunity Cost，简称MOC）由三部份组成：（1）边际生产成本（Marginal Production Cost，简称MPC），即收获自然资源时必须支付的生产成本（如原材料、动力、工资、设备等方面的成本）；（2）边际使用者成本（Marginal User Cost，简称MUC

6、），即用某种方式使用某一自然资源时所放弃的以其它方式利用同一资源可获取的最大收益；（3）边际外部成本（Marginal External Cost，简称MEC），是指自然资源数量的单位变动所引起的外部成本总额的相应变动（主要由在资源利用过程造成的环境污染引起）。边际机会成本从理论上动态地反映获取利用一单位自然资源时整个社会所付出的全部代价，组成用公式表示就是： MOC = MPC + MUC + MEC 式中：MOC边际机会成本； MPC边际生产成本； MUC边际使用者成本； MEC边际外部成本。 水在城市范围内运动和循环过程中所涉及的诸要素（如城市水资源，城市取水、供水、排水、污水处理与回用

7、设施等）构成了城市水系统。从系统分析的角度出发，城市水系统可划分为四个子系统：城市水资源子系统、城市供水子系统、城市用水子系统和城市污水排放/回用子系统。其中，城市水资源子系统包括在一定工程经济条件下可被社会生产、生活利用的城市自然水资源和相关的水利设施；城市供水子系统是指包含对水源水进行提取、加工和处理，按需要制成符合一定水质要求的水并送到用户等一系列过程的子系统；城市用水子系统是对供水子系统供水进行使用的环节；城市污水排放/回用子系统是城市水系统中对使用后水质和水量都发生变化的污水进行收集、处理、回用和排放的子系统，包括城市排水和污水处理等设施等。 城市水系统的边际机会成本完整反映了城市水

8、资源的价值以及从水资源的管理保护、城市供水到城市用水排水、污水处理等一系列过程中所涉及的各项社会内部和外部成本。通过测算城市水系统的边际机会成本可以为制定城市水价提供科学依据。 在城市水系统中，边际生产成本主要体现在城市水资源子系统、城市供水子系统和城市污水排放/回用子系统，边际使用者成本主要体现在城市水资源子系统，边际外部成本则主要体现在城市水资源子系统和城市污水排放/回用子系统。依据系统的组成划分，城市水系统的边际机会成本的构成和分布分析如下： （1）城市水资源子系统的边际生产成本（MPC1）、边际使用者成本（MUC1）和边际外部成本（MEC1） 按地理范围划分，城市水资源可分为区域内（或

9、流域内）和跨区开发利用水资源（主要指跨流域调水）两种类型。一个城市的水资源可由两者共同构成。 区域内水资源的边际生产成本（MPC1）主要是指水利工程的投资和运营费用（包括勘探、规划、监测、水源水质保护等费用）；边际使用者成本（MUC1）是指地表水、地下水现期的过量使用给将来带来的利益损失；边际外部成本（MEC1）是指地表水、地下水的开发和过量使用引起的地质、环境和生态等方面的损失。 跨流域调水所涉及的边际生产成本（MPC1）包括跨域调水的供水成本及适当利润；边际使用者成本（MUC1）包括调出区因调水产生的未来经济和环境收益的机会成本和未来可调用此水的其它区域的机会成本；边际外部成本（MEC1）

10、包括调水沿线新增污染治理及水质保护成本和对调出区及调水沿线环境影响的补偿成本。 （2）城市供水子系统的边际生产成本（MPC2） 城市供水子系统的边际生产成本（MPC2）是指城市供水企业的基建投资、生产中的运行管理费用及适当的税金、利润。 （3）城市污水排放/回用子系统边际外部成本（MEC2）和边际生产者成本（MPC3） 城市排水和污水处理设施的维修养护、运行费用等构成排放/回用子系统的边际生产成本（MPC3）。对于具有内部污水处理设施的工业企业，其内部设施处理运行成本已计入本企业的生产成本，不应再计入城市污水排放回用子系统的边际生产成本（MPC3）。由于目前我国城市污水的处理率较低，相当一部分

11、污水未经处理直接排入环境，与这部分污水以及城市污水处理设施出水中残余污染物造成的环境污染相应的外部成本就是城市污水排放/回用子系统边际外部成本（MEC2）。以上分析可归纳成城市水系统边际机会成本分析框图。    根据上述分析对城市水系统的边际机会成本进行测算，并考虑各类水价在城市水价体系中的地位和作用，可以科学地确定其水价构成，合理制定相应的收费标准。 例如对经过城市水厂加工的城市居民生活用水和工业用水，水价构成中应包括城市水资源、供水和排放/回用子系统的边际机会成本。可用下式表示： P = MOC = MOC1 + MOC2 + MOC3 式中：P &

12、#160; 水价 MOC  城市水系统边际机会成本 MOC1   城市水资源子系统边际机会成本，即MPC1 + MUC1 + MEC1； MOC2   等于城市供水子系统边际机会成本，即MPC2； MOC3   城市排水/回用子系统的边际机会成本，即MPC3 + MEC2。    城市水价制定的全成本法，全面考虑了在水资源开发利用过程所涉及的各项成本和城市水资源的价值，实现了城市水价的全成本定价。作为一个简单的应用实例， 表1是利用全成本法对北方某典型缺水城市近几年水价的初步测算结果。    表

13、1 北方某典型缺水城市水价全成本法测算情况    类  别 现行水价 全成本法所测算的水价    1997 1997 1998 1999    地表水源水 工业用水 0.40 2.13 2.35 2.64    农业用水 0.10 0.68 0.78 0.90    地下水源水   1.42 1.76 2.22    自来水（以地表水为水

14、源） 工业用水 0.80 2.56 2.82 3.14    农业用水 0.50 2.54 2.80 3.14 3. 城市生活污水排放收费标准体系 在我国，作为水污染控制与管理的一项经济手段，向排放污染物的工矿企业、事业单位征收排污费和排水设施有偿使用收费的制度已建立并实施多年。但是，关于城市生活污水的产生和排放的收费制度尚未在全国范围内全面建立与系统实施，是我国现行城市水价（费）体系不完善的一个重要表现。面对市场经济条件下环境管理和污染控制深入发展的新形势，全面系统地进行城市生活污水排放收费标准体系的研究，建立并推行城市生活污水排放收费政策，既是对我国

15、已有污水排放收费政策的丰富与扩充，对现行城市水价（费）体系的完善，同时也对促进城市城市水环境综合整治，拓宽水污染治理资金渠道具有现实的作用和意义。 所谓收费标准体系，是指在一定收费理论基础上由收费目的和作用、收费范围和对象、收费依据、收费标准和收费计算方法等一系列概念要素构成的系统整体。 城市生活污水排放收费，从根本上讲是为消除污染影响、保护环境而对污染者付费原则一种现实中的演变和延伸。从费用使用角度上，表现为通过费用转让支付的方式向消除这种外部性影响的直接或间接媒介缴纳费用，从而为预定污染削减活动水平的公用集中控制设施提供某种程度的经济补偿或起到资金筹集的作用。当然，由于收费的经济刺激，还会

16、带来一定种度上水资源使用的节约效果。 收费范围是指费用征收的地域范围，反映了收费的广度。本项收费对我国任何地域范围内的生活污水排放者都是可行的，但在具体实施中可仅限于城市范围。城市范围内生活污水的排水者大体可划分为三类：居民个体、以赢利为目的具有经营收入的各类活动者（包括个体经营者）和社会公益单位（学校、机关以及医院等）。原则上这三类排污者都可以作为收费对象，但在具体规定上，对于后两者，既可按照生活污水排放收费也可将其纳入水污染物排放收费的对象范围。 收费依据是指计算收费额的依据或称收费基础。理想的生活污水排放收费依据应建立在污水所含水污染物的基础之上，即由污水水量与其中所含水污染物浓度两个因

17、素共同决定。考虑到生活污水中污染物质的数量和成分相对稳定、生活污水排放量与生活用水排放量比较接近并呈一定比例关系，以及实际操作中的可行性，可以以生活污水排放量作为直接的收费依据，并在实际操作中可转化为生活用水量的测量计算。在对生活用水水量测量条件不具备时可根据人均用水量，以人口（当量）为单位作为生活污水排放量的替代收费依据。 收费标准是指应收费额与收费依据之间的比例关系，取决于收费目标。收费标准的确定是制定生活污水排放收费政策的基础和核心。考虑到我国各地城市的现状，从为预定污染削减活动水平的公共集中控制设施提供某种程度的经济补偿和筹集资金的目的出发，在全国平均水平基础上，根据污染治理设施在预定

18、污染控制水平下的费用收支平衡确定了多方案城市生活污水排放收费标准。在收费标准制定测算的过程中所考虑的基本因素包括： 污染处理规模：污水处理按30，20，15，10，7.5，5，3.5，2万m3/天八种情况考虑。 污水处理效率：B1  污水一级、二级处理各占50%；B2  污水全部二级处理。 费用组成：C1  污水处理投资、运行+排水管网投资、运行维护； C2  污水处理投资、运行+排水管网运行维护； C3  污水处理投资、运行； C4  污水处理运行+排水管网运行维护； C5  污水处理运行。 以不同污水处理规模下污水排放量

19、形式的收费标准的测算结果见表2（1994年价格)    表2 不同污水处理规模下污水排放量形式的收费标准（元/立方米）    Qi（万m3/天） 30 20 15 10 7.5 5 3.5 2    C1 B1 0.48 0.49 0.51 0.56 0.60 0.68 0.72 0.83    B2 0.61 0.64 0.66 0.71 0.76 0.85 0.91 1.07    C2 B1

20、 0.30 0.31 0.33 0.38 0.42 0.50 0.54 0.65    B2 0.43 0.46 0.48 0.53 0.58 0.67 0.73 0.89    C3 B1 0.27 0.28 0.30 0.35 0.39 0.47 0.51 0.62    B2 0.40 0.42 0.45 0.50 0.55 0.64 0.70 0.86    C4 B1 0.13 0.14 0.15 0.19 0.23 0.29

21、 0.33 0.38    B2 0.16 0.17 0.19 0.25 0.30 0.38 0.42 0.50    C5 B1 0.10 0.11 0.12 0.26 0.20 0.26 0.30 0.35    B2 0.13 0.14 0.16 0.22 0.27 0.35 0.39 0.47 原则上可以使用以上结果作为标准进行收费，在具体实践中为了使收费标准更加适应不同地区城市的特定情况，可以利用所给出的结果进行不同污水处理规模的组合，产生适应特定地区城市需要的收费

22、标准。为了考虑动态收费，还设置了动态调整因子，根据物价指数（或通货膨胀率）对收费标准进行定期调整。收费计算公式表示如下： S=(dSiWi)/Wt式中：S待定收费标准，以污水排放量或人口当量形式表达； d动态调整因子，可根据物价指数等确定； Wi第i类污水处理规模，可从30，20，15，10，7.5，5，3.5，2万m3/d八种类型中选取； Si对应第i 类污水处理规模的收费标准； Wt生活污水排放总量。 收费额：C=S×M×T×0.0009式中：C收费额； M实际生活用水量或人均实际生活用水量（L/（人·天）； S收费标准； T收费计算时间（365天/

23、30天） 00009生活污水产生换算系数 4. 结论 (1) 目前我国城市水价构成不合理。城市水价不能正确反映城市水资源的价值以及与城市供水、排水和污水处理等环节有关的各项内部和外部成本，造成了相关的经济、社会和环境效益不合理地向用水单位和个人转移，导致了水资源利用效率低下和相关城市基础设施建设和运行经费方面的困难，危害了城市水资源的可持续利用和城市水系统的健康持续发展。因此，完善和理顺现行城市水价（费）体系，实现城市水价的合理定价势在必行。 (2) 全成本法就是以水的社会循环为基础，以促进城市水资源的可持利用为目的，综合考虑水在整个社与会循环过程中与供水、用水、污水的排放处理和回用等各环节相关的各项成本以及水资源价值的水价制定方法。全成本法采用边际机会成本理论作为实现定价的经济理论依据。边际机会成本由三部份组成：边际生产成本（MPC）、边际使用者成本（