探析我国反补贴案件的司法审查制度

1、探析我国反补贴案件的司法审查制度摘要：对反补贴措施进行司法审查是WTC反补贴程序法的一项基本内容。根 据我国加入 WTO勺承诺，先后颁布的中华人民共和国反补贴条例 和关于审 理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定 对司法审查作了明确规定，初步构 建了我国反补贴司法审查的法律制度。司法审查是反补贴措施法治化的标志，我 国反补贴司法审查制度具有创新之处。关键词：反补贴；司法审查； WTO事实审；法律审WTO、定中补贴与反补贴措施协议对司法审查作出了明确规定。根据我 国加入WTC议定书和工作组报告书的承诺，于 20XX年11月26日颁布的中华 人民共和国反补贴条例（以下简称为反补贴条例，该条例在20

2、XX年3月被 修订）第一次规定了司法审查制度。20XX年12月最高人民法院颁布了关于审 理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定（以下简称为规定），初步构建 了我国反补贴司法审查制度，有力地推动了我国采取反补贴措施行政程序的法治 化进程。一、司法审查是反补贴措施法治化的标志1 反补贴是国家管理对外贸易秩序的重要措施加入WTC之后，反补贴措施日益受到广泛的关注，反映了我国对 WT（规则认 识的深入和对外贸易管理政策的变化。 在传统的国际经济交往中，各国主要运用 关税等手段限制进口，以实现保护国内产业免受外国产品冲击的目的。WTC成立后，成员方的关税税率大幅度降低并且受到了很大的拘束，国内市场的进一

3、步开放，从而使运用关税等手段达到限制进口的效果不断缩小。相应地，反倾销、反 补贴和保障措施等手段，逐渐演变成国家为管理对外贸易秩序频繁使用的政策工 具。有统计数据显示，从1948年关贸总协定成立到1994年年底，关贸总协定所 受理的244个国际纠纷中，有46个与补贴或反补贴措施有关，占同期纠纷总数 的18. 85%。自1995年WTO成立至2o01年3月23日，共提出反补贴案件38 件，占同期纠纷总数的16. 67%，是WT（受理的纠纷中比例最高的类型。二战以后，世界经济的迅猛发展使各主要贸易大国对外贸易管理的主要手段 发生了根本的变化。例如，美国在上个世纪七八十年代就将进口补救作为外贸政 策

4、和保护国内产业的主要手段，以取代过去长期使用的关税和其他海关壁垒。 例如，美国在从1979年到1995年期间共处理的反补贴案件多达 440余件。J进口 补救措施包括反倾销、反补贴、保障措施等。实质上，反倾销、反补贴和保障措 施三者之间存在很大的差异。反倾销针对的是单个或几个的行为， 具有比较强的 灵活性；保障措施是非歧视地同时对所有出口成员实施；而反补贴则是直接涉及政府行为。事实上，补贴又经常是引起倾销的一个重要原因，容易导致受补贴的产品向国外倾销。所以，对从非市场经济国家进口的补贴产品，西方国家曾频繁使用反倾销调查，而不是反补贴调查。但是，这不影响反补贴作为国家管理对外 贸易秩序的一个重要手

5、段的地位。我国 1994年颁布的中华人民共和国对外贸 易法（该法在20XX年4月被修订）第五章规定，维护对外贸易秩序的国家措施 有三类：保障措施（第29条），反倾销（第30条），反补贴（第31条）。2司法审查标志着反补贴措施的法治化司法审查在现代法治中居于举足轻重的地位，基本原因就在于其抑制行政专 断的功能。对反补贴措施进行司法审查，是维护反补贴措施遵守必要的行政程序 和公正标准的不可缺少的法律机制。从补贴制度的演变来看，随着关贸总协定 于1948年生效，其第6条、第16条和第23条的规定开创了国际补贴和反补贴 法的历史。33关贸总协定第6条规定了征收反补贴税的问题，将“反补贴 税”界定为：为

6、了抵销任何产品在生产、制造或出口时直接间接给予补助或补贴 的目的，而征收的一种专门税。在第 10条“贸易规章的公布与执行”中，只是 规定了对有关海关事项的管理行为， 每个缔约方应保持或尽快设立司法、 仲裁的 或行政的法庭或程序。所以说，它对反补贴的司法审查的规定是不明确的。1979 年东京回合达成的反补贴守则（正式名称叫关于解释与适用 GATT第 6条、 第16条、第23条的协议）对司法审查也言之不详。1994年WTO勺补贴与反 补贴措施协议第23条对此第一次作出了规定，凡是规定反补贴措施的成员方 政府立法都应当规定司法审查制度。这一新规定为各成员方使用反补贴措施提供 了一个司法制约机制，有利

7、于防止反补贴措施的滥用，为受到反补贴诉讼的利害 关系人请求进口国提供司法救济确立了国际法上的依据。我国有关反补贴的法律规定首先是1994年的中华人民共和国对外贸易法。1997年国务院根据该法制定了中华人民共和国反倾销反补贴条例，这是我国关于反倾销反补贴的专门立法。但上述法律和行政法规都没有对司法审查 问题作出专门规定。第一次明确规定对反补贴措施进行司法审查的是 20XX年 11 月国务院颁布的反补贴条例。该条例第52条对司法审查的规定比较概括，只 限于向法院提出诉讼的权利和可以纳入司法审查的事项。在20XX年 12月，最高人民法院颁布了关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定，它对反补贴案

8、件司法审查程序作出了专门规定，涉及受理范围、管辖、当事人、证据、 审查内容、判决方式等问题，其中核心是法院对反补贴行政决定的审查范围和干 预程度。法院应在何种程度上尊重行政机关的决定，特别对反映行政管理专业特 长的事实认定上，是确立反补贴司法审查制度的关键所在。对反补贴措施进行司 法审查，是在成员方国（境）内保护利害关系人合法权益的最后屏障， 它的确立则 是反补贴措施司法化的标志。二、补贴与反补贴措施协议对司法审查的具体规定和语义诠释乌拉圭回合达成的 WT反补贴守则，即补贴与反补贴措施协议，是作为 GATT1994勺组成部分列入 WTC协定附件1A的。它结束了 1979年东京回合反补 贴守则只

9、约束其“签约方”的历史， 对WTC所有成员均有强制约束力。WTC反补 贴协议，广义上说，还包括（1994年关贸总协定第6条的反补贴部分、第16 条、第23条以及相关的协议、决议、宣言、声明等。补贴与反补贴措施协议第23条对“司法审查”作出规定：“国内立法 包含反补贴措施规定的成员均应设有司法、 仲裁或行政庭或程序，其目的特别包 括迅速审查与最终裁定的行政行为有关。且属第 21条范围内的对裁定的审查。 此类法庭或程序应独立于负责所涉及裁定或审查的主管机关，且应向参与行政程 序及直接和间接受行政行为影响的所有利害关系方提供了解审查情况的机会。”该条具体包括以下内容，这些内容就构成了成员方通过国内立

10、法、 司法及行政措 施应当履行的义务。1 .司法审查的主体按照该条的规定，已经在国内法中包含了反补贴规定的每一成员方都应在其 国（境）内针对反补贴措施的司法、仲裁或行政庭或程序。这表明，还没有在国内 法中规定反补贴措施内容的成员方不受该条款的拘束。该条规定的司法审查，在形式上包括由“司法的、仲裁的或者行政的裁决机构”进行的审查， 而不限于司 法机关的审查。有人因此认为WT（协定中的司法审查是一个宽泛的概念，既可以是司法审查，也可以是行政审 查和仲裁。wtC、定之所以这样规定，实际上是由于各国法治水平不一，不能一 概采取法院审查相互妥协的结果。我国在加入WT（议定书中承诺，“如果最初的 上诉是向

11、行政机关提出的，应当提供选择向司法机关继续上诉的机会”。所以， 我国采取的是将法院审查作为终局的审查方式。2. 司法审查的范围该条规定司法审查的范围特别包括两个方面，即对行政行为的最终裁定以及 属于第21条规定范围的裁决复审有关的行政行为。“行政行为的最终裁定”是 指行政机关对反补贴案件的最终裁定，而非初步裁定。补贴与反补贴措施协议 第21条规定的裁定也属于司法审查的范围。依据第21条，其审查范围包括：（1） 反补贴税的时间和程度； 对反补贴税措施的复审；（3）对证据和程序规定的复 审；（4）对承诺的规定。3. 司法审查的效率性该条对司法审查的效率给予了重视，要求“迅速审查”，旨在防止有关当局

12、 或当事人滥用诉权拖延对反补贴作出裁决的tJ,-l司，避免司法审查制度流于表面而无助于利害关系人。反补贴措施在行政机关作出最终裁定后即可实施，司 法审查程序的启动不会阻止该项措施的执行，而这些反补贴措施又有可能给利害 关系人在很短的时间内带来巨大的影响。 所以，司法审查程序一经提起就应该迅 速地作出结论。一般认为，对反补贴案件的司法审查的时问不应超过成员方现有 的关于行政诉讼案件的审理时间。4. 司法审查的独立性该条对反补贴案件司法审查的独立性也提出了要求，即此类法庭或程序应独立于负责所涉裁定或审查机关。司法审查的独立性是现代法治的一个基本要求， 它所要求不仅仅是形式上的独立，而且应该是实质上

13、的独立。如果成员方设立的 反补贴案件司法审查机构或程序不能真正独立于作出反补贴措施决定的主管机 关，得出的结论则有可能不公正。5. 司法审查的可参与性该条规定应该向所有参与行政程序及直接和间接受行政行为影响的利害关 系人提供参与机会，享有了解审查情况的知情权。这有利于确保司法审查的公正、 公平及透明度。三、我国反补贴司法审查的制度构建和创新先后颁布的反补贴条例和规定，初步构建起了我国反补贴司法审查 的法律制度，并有所创新，推动了我国涉及 wtot政案件司法审查制度的建设， 将对我国行政审判的独立性、公信力、司法观等产生深刻的影响。其具体内容包 括以下方面：i.反补贴司法审查的起诉资格起诉资格的

14、有无及其范围的大小直接关系到司法救济的程度。一般来说，只有利害关系方才具有起诉资格。补贴与反补贴措施协议第12条第9款规定， “利害关系方”应包括：1、被调查产品的出口商或外国生产者或进口商，或大 多数成员为该产品的生产者、出口商或进口商的同业公会或商会；及2、进口成员中同类产品的生产者，或大多数成员在进口成员领土内生产同类产品的同业公 会和商会。上述规定不妨碍成员允许国内或者国外其他各方被列为利害关系方。我国的反补贴条例第52条未对享有诉权的人作出明确的界定，但第 19 条对利害关系方作了规定，即“申请人、已知的出口经营者、进口经营者以及其 他有利害关系的组织、个人”。该规定是与补贴与反补贴

15、措施协议第 12条 第9款相对应的。所以，具有原告资格的人原则上就是这些利害关系方。规定 第2条将利害关系人更准确地界定为“向国务院主管机关提出反补贴调查书面 申请的申请人，有关出1： 3经营者和进1： 3经营者及其他具有法律上利害关系 的自然人、法人或者其他组织”。2反补贴司法审查的范围补贴与反补贴措施协议第23条将司法审查的范围规定为“与最终裁决 和属于第21条规定范围的裁决复审有关的行政行为”。该条对司法审查范围的 规定是对成员方在国内法中确定司法审查的最低限度的要求。该规定将反补贴司法审查的范围划分为两大类：一类是与最终裁决有关的行为。例如有关补贴和损 害的最终裁决；一类是补贴与反补贴

16、措施协议第 21条规定的复审行为，此 类复审是在实施反补贴税之后一定时间内，主管机关主动或应利害关系人的要求 对是否有必要继续征税进行的再审查。对于经复审作出的继续征税或终止征税的 决定，利害关系方可以请求司法审查。按照我国反补贴条例第52条的规定，对下列决定可以提起司法审查：(1) 依照本条例第26条作出的终裁决定。即有关补贴和损害的终裁决定。该 条例第26条规定：“初裁决定确定补贴、损害以及两者之间的因果关系成立的， 商务部应当对补贴及补贴金额、损害及损害程度继续进行调查，并根据调查结果 分别作出终裁决定，予以公告。”外经贸部对倾销及倾销幅度作出的终裁决定和 国家经贸委对损害及损害程度的终

17、裁决定，其性质均属于行政最终决定。(2) 依照本条例第四章作出的是否征收反补贴税的决定以及追溯征收的决定。按该条例第四章的规定，这些规定包括：一是否征收反补贴税的决定。终裁 决定确定补贴成立，并由此对国内产业造成损害的，可以征收反补贴税。二是否 追溯征收的决定。终裁决定确实存在实质损害，并在此之前已经米取临时反补贴 措施的，反补贴税可以对已经实施临时反补贴措施的期间追溯征收。终裁决定确定存在实质损害威胁，在先前不采取临时反补贴措施将会导致后来作出实质损害裁定的情况下已经采取临时反补贴措施的，反补贴税可以对已经实施临时反补贴 措施的期间追溯征收。(3) 依照本条例第五章作出的复审决定。这些复审决

18、定包括国务院关税税则委员会根据商务部建议作出的保留、 修改或者取消反补贴税的决定，或者由商务 部依照本条例的规定，商国家经贸委后，作出的保留、修改或取消承诺的决定。规定第1条包括了上述三类决定，并在第四款作了开放式的规定，即还可对 “依照法律、行政法规规定可以起诉的其他反补贴行政行为。”应该注意的是， 例如临时反补贴税决定等临时措施、反补贴主管机关不发起反补贴的拒绝决定， 以及终止反补贴调查决定目前尚不包括在司法审查范围之内。3 反补贴司法审查的标准司法审查的具体标准涉及到法院对行政行为的审查程度， 包括对行政程序认 定事实和运用法律的审查程度，甚至涉及是否对事实进行审查（是事实审，还是法律审

19、）。审查的程度同时也是对行政机关在认定事实和适用法律上的尊重程度 或者干预程度。反补贴的案件的技术性和专业性较强，并且直接与国家的外贸政策相关。反 补贴司法审查是采取法律审还是事实和法律一并审理，WT（各成员方当中存在不同的做法。我国在起草反补贴条例时，对是法律审还是事实与法律同时审进行过 讨论。但是，在反补贴条例中未对审查标准作明文规定。因此反补贴案件司 法审查标准只能依行政诉讼法的一般标准。中华人民共和国行政诉讼法第 5条规定，人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查。结合该法第54条理解，可以发现我国行政诉讼的合法性审查是一种广义的审查，即不仅审 查行政行为的合法性（即是否符合

20、实体法和程序法），还需要审查事实，审查事实 又是通过认定事实的是否充分和确凿进行的。规定第10条对反补贴措施进行 司法审查明确规定包括五个方面：主要证据是否确实充分；适用法律是否、行政法规是否错误；是否违 反法定程序；是否超越职权和是否滥用职权。4 反补贴司法审查的裁判方式我国反补贴条例未对反补贴司法审查的判决方式特别规定。规定第10条则作了明确的规定。对反补贴司法审查案件的判决方式主要有以下几种：（1）维持有关反补贴决定，即被诉反补贴行政行为证据确凿，适用法律、行政法 规正确，符合法定程序，判决维持；（2）被诉反补贴行政行为有下列情形之一的， 判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出反补贴行为：主要证据不足； 适用法律、行政法规错误；违反法定程序；超越职权；滥用职权。”（3）依照法律或者司法解释规定，可以作出其他判决。例如，如果主管机关不发起反补贴程 序的行为可以提起诉讼，法院在认定被告不履行法定职责或者拖延履行法定职责 成立时，可以判决其在一定期限内履行。5 我国反补贴司法审查制度的创新与突破（1）划分了事实审查和法律审查规定第6条规定，法院对被诉反补贴行政行为的事实问题和法律问题进行合法性审查。在此之前，我国对具体行政行为合法性审查并没有作如此明确的 划分。其意义在于法院可以对行政行为中的事实问题和法律问题采取不同的立 场、方式进行审查，在事实问题