官员晋升锦标赛理论与农村财会管理模式.

1、官员晋升锦标赛理论与农村财会管理模式一、官员晋升锦标赛理论简介随着我国改革开放的不断深入和国民经济持续近 30 年的高增长，近 几年来，国内外不少学者从不同的角度对我国的增长奇迹进行了深入研究。从 经济增长理论看，我国的许多经济增长条件 （ 如自然资源禀赋、物质和人力资本 积累及技术创新能力等 ） 并无多少优势，有些条件甚至处于较低水平 （ 如人均自 然资源禀赋、技术创新水平等 ） ，按照这些理论，好像找不到中国有增长奇迹发 生的任何理由。近年来，经济学家开始关注制度对经济增长的重要作用，较普 遍认同一个国家经济增长更深层次的决定因素是它的制度安排。最近的大量研 究表明，一个国家的司法制度对经

2、济的发展有着巨大的影响，政府的结构以及 受到的权力约束也同样影响经济增长 1。但按照西方主流文献所列的评判标准 2，中国目前的司法和其它制度，如投资者保护、公司治理、会计标准和政府质 量均位于世界大多数国家之后 3。那么促进我国经济高速增长的制度因素又是 什么呢 ?钱颖一、Wemgas等人提出了著名的“中国特色的联邦主义"4假说 5，从政府体制角度解释中国经济增长奇迹，该理论认为，中国地方政府的强激 励有两个基本原因，一是行政分权改革，中央政府从上世纪 80年代初开始就把 许多经济管理的权力下放到地方，使地方政府拥有相对自主的经济决策权；二 是财政分权改革，中央把许多财权下放到地方，

3、同时实施财政包干合同，地方 可以与中央分享财政收入，地方财政收入越高，其留存就越多，预算外收入则 由地方全部留存。正是以上两方面的激励使得中国地方政府有极高的热情去维 护市场，推动地方经济的增长。但是，由于中国不是真正意义上的联邦制国 家，按目前的体制，分权只属于行政管理性质而不具备法律意义，下放的权力 随时可以收回；并且，事实上自分权以来，中央和地方之间管理权限的划分一 直处于变动和调整之中，其中的一些调整和变动甚至有损于地方政府的利益， 但地方官员的推动经济增长的积极性为什么没有受到显著影响呢?于是出现了一种区别于“中国特色的联邦主义 "理论、从政府官员的晋升激励角度研究中国政

4、府内部治理特征的观点 1，该观点认为，虽然财税激励无疑是构成地方政府行 为的一个重要动力，但除了关心地方的财政收入之外，处于行政金字塔之中的 政府官员当做也关心其在“官场 "升迁的机遇，这种激励在现实中可能是更重要 的。Li and Zhou（2005）、周黎安等（2005）对中国改革开放以来省级官员的升迁 概率与省区GDP勺增长率进行了研究，发现两者呈显著的正相关关系，验证了 地方官员晋升与地方经济绩效的显著关联；研究同时发现，中央在考核地方官 员绩效时理性地运用相对绩效评估的方法来减少绩效考核的误差，以保证激励 效果。周黎安 （2007） 将上述现象概括为“晋升锦标赛 "

5、;模式，认为晋升锦标赛作 为一种行政治理的模式，是指上级政府对多个下级部门的行政长官设计的一种 晋升竞赛，竞赛标准由上级政府决定，它可以是 GDP增长率，也可以是其它可 度量的指标，竞赛的优胜者将获得晋升。二、官员晋升锦标赛对我国经济社会发展的积极作用 晋升锦标赛作为一种激励和治理手段，早在毛泽东时代就已经被使 用，考核标准的变化是改革开放前后晋升锦标赛的最实质变化，即是用经济绩 效取代了过去的政治挂帅。晋升锦标赛并不能在所有的政治体制下发挥效力，它需要有以下几个技术前提：一、上级政府的人事权是集中的；二、存在一种 无论是从委托人还是从代理人的角度看都可衡量的、客观的竞赛标准（如GDP增长率、

6、财政收入等 ）；三、参赛者的“竞赛成绩”是相对可分离和可比较的； 四、参赛者能够在相当程度上控制和影响最终考核的绩效 （如参赛者通过努力可 以提高竞赛成绩 ）；五、参赛者之间不易形成合谋 （如参赛者之间不易达成共同 抵制竞赛的合谋 ）。而中国的现行的政治体制在能够满足晋升锦标赛上述条件的 同时，还存在着其它特殊便利。一是锦标赛的激励目标和效果是逐层放大的。 中国现行的行政体制由中央、省 （市、自治区 ）、市（地区）、县（市、区）和乡镇 五级政府组成，而 1984 年中央决定适当下放干部管理权限，确定了下管一级的 干部管理体制，因此，晋升锦标赛可以发生在除中央以外的各级别地方政府之 间，并且竞赛

7、标准会被一层层地逐级提高，以保证自己在同级次竞赛中取胜、 同时保证上级政府在上一级次的竞赛中取胜，这就使得中央政府每颁布一个经 济增长目标，下级政府就会依次提出更高的目标，行政级别越低的地方官员提 出的目标越高。二是长期以来，中国政府官员处于一个非常封闭的“内部劳动 力市场 " ，由于一方面个人不能随意选择退出已有的职位，另一方面仕途内外存 在巨大的反差，使得一旦进入官场就必须保住职位并争取一切可能的晋升机 会，造成了一种极强的“锁住 " 效应。晋升锦标赛在促进中国的经济增长等方面发挥了巨大作用。一是中国改 革开放以来推行的以经济增长为标准的晋升锦标赛，结合各级地方政府的放

8、大 机制，将各级地方政府都纳入了增长竞争格局，使地方官员的仕途升迁与本地 经济增长紧密挂钩，极大地调动了他们推动地方经济发展的积极性，进而推进 了中国经济的高速增长。二是由于晋升锦标赛于放权的同时在地方政府之间引 入了竞争机制，使得绝大多数地方官员在发展地方经济过程中充当了“协助之 手"而非“掠夺之手 "1 的角色，形成了具有中国特色的产权保护和其它有助于 企业发展的政府服务，它主要不是通过司法的彻底改革实现的，而是通过改变 政府官员的激励实现的，从这种意义上讲，晋升锦标赛是对正式的产权保护和 司法制度的一种局部替代。三是中国以集权制为基础的晋升锦标赛有助于克服 和避免发展

9、中国家经常面 I 瞄的“政治公有地悲剧”，由于中国地方政府的权 力主要集中于各级党委尤其是党委一把手，他们所面临的增长激励可以对所辖 各个政府部门形成强有力的约束，能有效防止政府部门对企业进行的多头过度 “搜刮 "，这与权力分散在各个政府部门、各自为政相比，要容易避免“政治公 有地悲剧 "的发生。四是以地区经济增长为竞赛标准的晋升锦标赛可以较好地避免地方政府官员被某些特殊利益集团“捕 获"2 并受其影响，使政府出台的公共政策成为服务于他们的工具而导致地区增 长迟滞的现象发生。三、官员晋升锦标赛的问题与不足当然，我国的晋升锦标赛也存在着不 少的不足和问题。1. 容易

10、产生一系列激励扭曲 主要表现在：一是晋升锦标赛下的官员任命机制，虽然能较好地体现上 级领导的意图，却不能较好地体现辖区居民的偏好和诉求。二是晋升锦标赛下 的地方官员容易急功近利，甚至不惜编造增长数字；热衷于搞形象工程、政绩 工程，劳民伤财，容易忽视短期内不易见成效的长期工程。三是些地方官员 只重视那些能够被考核的指标，而对那些不在考核范围或不易测度的目标不予 重视。四是地方官员会不惜手段 （ 如土地零出让、提供财政和金融支持等 ） 支持 辖区内企业在数量上而非质量上的扩张，甚至是以破坏环境和安全生产或不利 于区域经济的长远发展为代价，这种行为很容易形成企业经营绩效低下及政府 的财政赤字和负债

11、（目前在县乡一级面临的严重政府债务问题在一定程度上是这 种行为后果的反映 ），更不利于当地经济的长期可持续发展。五是容易导致地方 政府不顾国家宏观调控政策，在一些问题上 （ 如土地批租、开发区建设、高耗能 高污染项目批建等 ） 打“擦边球”或违规操作。2. 不利于政府的职能转变 体现在：一是容易造成政府在市场化过程中的角色冲突，晋升锦标赛既然让地方官员对本地经济发展负责，使得他们会不惜一切手段获取经济发展， 其中自然包括一些不利于培育和维护市场秩序的手段 （ 如纵容本地企业生产假冒 伪劣产品、违规为企业办理市场准入手续等 ） ；地方政府在晋升锦标赛中作为参 赛者是运动员的身份，而在辖区的市场竞

12、争中却又充当着裁判员的身份，地方 政府的这种双重身份是我国经济市场化过程中面临的最严重障碍之一。二是容 易造成“建设性”财政体制向“公共财政”转型的困难。 1998年中央提出的财 政体制从传统的“建设性 "财政向“公共财政 " 转型，强调政府公共支出的重点 由过去的经济建设支出 （如基建投资 ）逐步过渡到以教育、医疗卫生与福利等公 共产品的支出，由于晋升锦标赛的考核焦点是经济发展，地方官员最关心的自 然是任期内的经济指标，而教育、医疗卫生等的投入往往通过较长时间才能产 生效应的，短期内无法快速“变现 "为经济增长，不能引起地方官员的足够重 视，因而这一转型直到现在

13、还是显得非常艰难和缓慢。3. 不利于我国经济增长方式的转变回顾中国过去近 30 年的经济增长，虽然经济总量、外汇储备等已步入 世界前列，但中国企业普遍缺乏世界名牌和核心技术的态势并没有得到根本地 改变，我国经济增长方式的主要优势仍然体现在加工的成本优势上，而这种优 势在很大程度上是建立在长期人为扭曲的要素价格之上，如在地方政府招商引 资竞争中土地价格被人为压低、劳动力成本因劳动保障和社会福利不健全被压 低、资金成本因政策性贷款或担保被人为压低等等，而这些要素价格的扭曲主 要是由晋升锦标赛下地方政府官员的增长冲动造成的。由于晋升职位总是有限 的，晋升锦标赛具有一种“赢家通吃”和“零和博弈 &qu

14、ot; 的特征，一人提升势必降 低别的竞争者的晋升机会，因此，这种激烈的政治竞争就会转化为为了政治收 益不计经济成本和效益的恶性经济竞争 l 。从该意义上讲，晋升锦标赛是中国 粗放型和扭曲型经济增长的制度根源之一，也是中国经济增长方式转变的最严 重障碍之一。4. 容易引发政府与民众之间的矛盾 在人们生活普遍实现温饱以后，民众的关注焦点会逐渐转移到公共产品上来，如果地方政府只是 ?味追求经济增长而忽视了公共产品的提供，政府提供 的公共产品如果满足不了民众的最低需要，则民众与政府之间就容易产生矛 盾。5. 不利于民众参政议政 对地方官员来说，晋升锦标赛的裁判员是上一级政府，由于辖区内民众 对地方官

15、员的评价只能通过人大来表示和反映，因而民众对地方官员的升迁与 否产生的直接影响并不大，民众在官员晋升锦标赛中的裁判权还不能充分体 现，因此晋升锦标赛不利于民众的直接参政议政。四、官员晋升锦标赛对我国农村财会管理模式设计与选择的影响 目前，乡镇是我国现行行政体制的第五级政府，也是参加晋升锦标赛的 最低一级政府，在晋升锦标赛中，他们提出的目标往往是最高的，有的甚至远 远超出了本地经济的实际发展水平。如在取消农业税之前，乡镇政府为了创造 出令自己和上级都满意的经济增长率，一些地方的乡镇政府曾经一度成为假造 增长数字的重灾区，有的地方的乡镇甚至在进行年终经济统计之前，就已按原 来提出的增长目标给所辖村

16、队、企业等下达了经济指标，由辖区内的村队和企 业按照该指标完成经济增长统计，统计结果只能高、不能低；这就迫使一些实 际增长达不到设定目标的村队和企业只好靠数字造假来“完成''任务。再如 有的乡镇为赢得晋升锦标赛，在超过自身承受能力的情况下，不惜通过向银行 拆借、向辖区内村队和企业摊派等方式，大搞形象工程、政绩工程。又如有的 乡镇为了招商引资，不惜无偿出让农民集体土地，不惜破坏当地农业生产环 境。乡镇政府过高设定经济增长目标、不切实际地追求经济增长率的种种行 为，给农村经济发展产生了不良影响、带来了一系列不良后果，也给农村财务 会计管理工作带来了许多难题，在一定程度上造成了农村财务管理的混乱。仅 就农村财会工作而言，假造的高于实际的经济增长意味着乡镇一级要向上级政 府多交纳财政收入，同样意味着辖区内的村队及企业要向乡镇政府多交纳收 入；同样，乡镇政府靠摊派搞形象工程和政绩工程，也要由辖区内的村队及企 业承担有关支出。这就使得一方面，辖区内村队和企业支出负担加大，有的甚 至超出了支付能力而只