完善济南市生育保险制度的思考与建议

1、第17卷第3期济南大学学报Vol.17No.3 2007年JOUR NAL OF U NIVERSITY OF JINAN2007#城市发展研究#完善济南市生育保险制度的思考与建议李蕊(济南大学法学院,济南250022摘要:完善的生育保险制度,是妇女平等就业的有力保障。济南市当前的生育保险制度虽为保障妇女权益、促进妇女就业发挥了积极作用,但仍存有不足之处,如资金筹集渠道单一;交费基数及投保方式单调、监管措施不到位;生育保险待遇局限性;生育保险责任单位承担的片面性等。鉴于此,立足济南市现状,借鉴国内外的先进立法实践经验,应采取拓展费用交纳渠道、多种投保方式、提高生育保险待遇、减轻生育妇女所在的用

2、人单位的负担等措施来完善济南市生育保险制度,以促进济南市妇女就业与再就业。关键词:生育保险;制度;就业中图分类号:DF391文献标识码:A文章编号:1671-3842(200703-0015-05众所周知,一个城市生育保险水平的高低,在一定程度上影响着该城市妇女的就业水平。济南市自从2000年12月实施5济南市城镇企业职工生育保险暂行办法6(以下简称5生育保险暂行办法6以来,在生育保险方面取得了一系列可喜的成绩,如生育保险社会统筹的覆盖面越来越广;生育保险基金收入不断增加,济南市生育保险基金的收入与支出基本持平;女性失业人员在领取失业保险金期间有了生育保障等,这为保障妇女权益、促进济南市妇女就

3、业和再就业等发挥了积极作用。但在实际生活中仍然存在着许多问题,如生育费用过高生育保险费支付标准偏低,采取/定额0或/限额0取代/实报实销0,将部分生育医疗保健费转嫁给企业和个人,难以满足特殊情况下生育女职工的实际支出。又如生育保险参保人数仍偏低,覆盖范围有待于进一步扩展。以2004年和2005年为例,与养老保险、医疗保险、失业保险的参保人数相比,生育保险参保人数的增长幅度明显不足,2005年医疗保险的人数大幅度增高,而生育保险的参保人数基本上处于原地徘徊的状态,参见下面列表:表12004-2005年济南市社会保险参保人数比较1(单位:万人养老保险医疗保险失业保险生育保险200493.553.1

4、62.553.5200599.566.165.55增加 6.013.0 2.5 1.5再如,济南市生育保险统筹层次低,主要实行县(市级统筹;地域之间政策不统一,基金无法在大范围调剂,保障功能仍然比较差。另外,生育保险制度的推广工作迟缓,截止到2005年底,仍有章丘、平阴仍未开展生育保险业务,而长清、商河、济阳参加人数较少。这些问题的存在,不仅使济南市妇女的生育权得不到全面的保障,也成为阻碍着济南市妇女就业和再就业的重要因素。究其原因,既有经济上的原因,也有推行措施不力的原因,同时,更有深层次的制度上的原因。下面试从收稿日期:2006-09-20作者简介:李蕊(1965-,女,山东莱阳人,副教授

5、,主要研究法理学与行政法学。基金项目:本文系2005-2006济南市社科基金课题/妇女就业与再就业对策0(05BSZ24的阶段性成果。15妇女就业的视角对济南市生育保险制度进行探讨。一、济南市生育保险制度存在的主要问题(一资金筹集渠道单一,保险基金相对不足,增加单位录用女工的难度11生育保险基金相对不足,企业负担重。5生育保险暂行办法6第5条:/生育保险费实行社会统筹,由用人单位按照上月职工工资总额的0.8%缴纳,职工个人不缴费。0虽然相对养老、医疗和失业三项保险,生育保险的缴纳比例不高,但济南市仅养老、医疗和失业三项保险,企业的缴费比例就已经超过工资总额的30%(养老保险为工资总额的22%;

6、医疗保险为工资总额的8%;失业保险为工资总额的2%,企业负担重。另外,因为担心基金收不抵支,社保部门都削减了生育保险支付的项目,降低了支付水平,导致一方面生育职工的生育费用不能合理解决,另一方面却是基金结余过多。结余资金,按照有关规定,列入产品成本。这无形中提高了产品的价格,降低了该产品在市场上的竞争能力,从而不利于企业发展。21有关生育保险的不合理配套规定,一定意义上影响妇女平等就业。济医险字20029号5女职工生育保险待遇申领有关问题的通知6第4条规定:/企业没缴纳生育保险费或者为女职工缴纳生育保险费不足12个月女职工生育保险待遇由用人单位负担。0企业为了不冒所谓的不必要的风险,要么拒绝招

7、收女工,要么使在职生育女工付出降薪、降职乃至失业的巨大代价,这让女性在就业中处于异常艰难的困境之中。(二交费基数及投保方式单调、监管措施不到位等使得参保人数偏低、统筹层次不高,难以促进妇女就业和再就业11关于交费基数。5生育保险暂行办法6第5条规定:/,职工本人月工资收入低于本市上年度职工月平均工资60%的,按本市上年度职工月平均工资的60%作为缴费基数。0根据此规定,那么,职工本人月工资收入高于本市上年度职工月平均工资60%,但低于本市上年度职工月平均工资的企业的交费基数则按照正常比例交纳,对于这些经济相对比较困难的企业,明显是一种负担和压力,不利于吸引他们积极参保。21生育保险投保方式。从

8、投保的方式来看,只有单位才能进行投保,个人无法进行自行投保,这样,以非正规方式就业的城镇女性劳动者,如家庭保姆、钟点工、临时工等,也包括正规部门的非正规雇员,基本享受不到社会保险。在非正规就业中,很多人一旦怀孕,就被辞退或被迫自愿离开工作岗位。31监管情况。济南市实行强制生育保险制度,5生育保险暂行办法6第15条规定:/用人单位未按规定办理生育保险登记、申报应缴纳生育保险费数额或者未按时足额缴纳生育保险费的,由劳动保障行政部门责令限期改正;逾期不改的,可对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以1,000元以上10,000元以下罚款。欠费的,除补缴欠费数额外,自欠缴之日起,按日加收2j的滞纳金

9、。0而在实际生活中,有关部门很少对未参保单位或未按时足额缴纳生育保险费的单位以及直接责任人员予以处罚。从企业性质看,私营企业和集体企业参险率明显偏低,在这些企业中,育龄女职工遇到的主要问题:用工单位不与劳动者签合同,在怀孕、生子期间被辞退或下岗2。41生育保险社会统筹层级。济南市只实行了区一级的统筹,造成基金调剂功能差,不能平衡不同区域企业之间的因女工生育问题的负担。如果一个区域的企业里女职工多,就会使该区生育保险统筹基金入不敷出。因此,该区域内的企业为了追求经济效益,避免不必要的麻烦,则不愿录用女职工,造成妇女就业困难的状况。(三生育保险待遇的局限性,不能有力促进妇女就业与再就业11生育保险

10、待遇受益人范围的局限性。5生育保险暂行办法6中明确规定了女职工的生育保险待遇,生育保险待遇的受益人的范围仅限于生育的女职工。只有女职工拥有生育保险待遇权,形式上体现了对女职工的特别保护,权利向妇女倾斜;本质上则反映了人们的生育观,即将生育看作是妇女自己的事情。男子生育护假期制度的缺乏,不仅使生育妇女得不到丈夫应当给予的充分照顾,树立共同育儿的家庭责任观念,更使妇女基于生育问题引起与男子工作状况上的差距明显,从而影响妇女平等就业和再就业。21生育保险具体待遇的局限性。济南市生育医疗费用保障偏低,对剖腹产、生育综合症等所需的较高医疗费用没有保障,不利于女职工尽快恢复健康,重新积极投入生产、工作。关

11、于生育津贴,5生育保险暂行办法6第9条规定生育津贴的计算公式为:女职工生育前12个月的平均月缴费16工资产假天数A30天(元以下四舍五入。月缴费工资是职工的月基本工资,许多企、事业单位职工的奖金和各种津贴与补助,不计入基本工资,这无形中就降低了职工的基本工资水平,减少了企业应缴纳的生育保险费,也减少了生育津贴。同时,我们实行双休日制度,劳动者按每月30天计算,实际工作日为22天,生育津贴的计算公式,又进一步降低了生育津贴。因此,低水平生育津贴标准根本无法保障女职工产假期间的正常生活,更无能力支付因重新参与工作所必须的自我培训或学习费用,产后女职工难以及时适应工作要求,一定程度上影响生育妇女就业

12、和再就业。关于生育产假制度。5生育保险暂行办法6第8条规定了怀孕不满4个月流产、怀孕满4个月以上引、流产、正常生育,难产、多胞胎等情况的产假制度。单胎生育的顺产情况下是3个月,最多5个月。产假的方式死板、假期短,使生育妇女不能适时恢复体力和精力参与工作,其次,育儿的重任让短期休养期后参与工作的妇女难能将生活的中心放在工作上,最后,更多女职工因自身体质的原因、育儿的问题以及重新适应社会等因素,不得不辞退原来的工作,甚至长时间不工作。产假制度的不尽合理影响着妇女就业和再就业的水平。(四生育保险责任单位承担的片面性,影响着妇女的平等就业现实中,企业仍然对社会生育问题肩负着主要的责任。主要体现为:一是

13、生育费用完全企业交纳;二是生育女职工多的企业没有任何社会补偿。女性生育价值长期未被列入社会补偿范围中,本该由社会承担的人类再生产的费用,不公平地分摊在女职工所在的企业中,一旦遇上生育女职工多,企业就只好为超额的顶替工支付额外的工资,结果造成女性劳动力成本增加、产品成本提高和企业利润下降。于是企业抵制/性别亏损0,不愿招收女职工。一些企业与职工签订合同时,将合同期限制在生育年龄以下,以避开女职工生育期,致使合同制女工潜存婚育期失业的危机。二、完善济南市生育保险制度,促进妇女就业针对济南市生育保险制度的不足,借鉴国内外的先进做法,我们拟提出下列完善济南市生育保险制度的可行性的合理化建议:(一增加生

14、育保险基金的积累,合理使用、管理生育保险基金11提高生育保险费的缴纳比例。虽然生育费用比较单一,一般情况下花费不大,但是,由于物价的上涨,生育费用也在连年上涨,现有的生育保险水平难以应付生育所需的正常的合理费用。随着济南市经济的不断发展,人民群众生活水平的提高,适当提高济南市生育保险费用缴纳的比例是切实可行的。根据劳动部1994年制定的1995年1月实行的5企业职工生育保险试行办法6,第4条规定:/,生育保险费的提取比例由当地人民政府根据计划内生育人数和生育津贴、生育医疗费等项费用确定,并可根据费用支出情况适时调整,但最高不得超过工资总额的百分之一。0借鉴青岛市以参加生育保险用人单位的在职职工

15、工资总额为基数,按0.9%的比例缴纳生育保险费的做法,将济南市的生育保险费用的缴纳比例不妨提高到1%,甚至更高一点,因为1994年劳动部的5企业职工生育保险试行办法6是试行的规章,不是国家法律,地方法规可以根据情况,制定更适时、适地的具体生育保险制度。21改变原来的单纯由企业缴纳生育保险费的做法,由国家、单位和个人按照适当比例缴纳。生育不单纯是个人的事情,也不仅仅只涉及用人单位,它关乎整个中华民族的繁衍与生息,所以,只要求用人单位承担生育的责任,这明显不合理、不公平。政府、单位、个人对此都应当承担责任。那么,政府、单位和个人是应怎样的责任比例呢?我们可参照2002年12月1日起施行的5济南市城

16、镇职工基本医疗保险暂行办法6,根据济南市的经济发展水平,适当分配承担比例,政府根据情况,适时予以财政补贴,单位和个人按比例共同缴纳生育保险费用。那么,个人应承担、能够承担多少?分析下面本课题组针对该问题的随机调查表,可略知一二:表2有关个人缴纳一定生育保险费的调查结果被调查人数您认为个人也应缴纳一定生育保险费吗?您个人能够承担缴纳的生育保险金的数额86人是否10元以内11-15元16-20元779292820从上面的调查结果来看,被调查人数86人,其中77人回答个人也应承担一定生育保险费,将近占被调查人数的90%,另外,本课题组针对该问题还进行一定访谈,访谈对象一般劳动者,绝大部分人员表示愿意

17、缴纳一定的生育保险费。同17时,济南市2005年的统计年鉴所提供的数据,本市2005年在职职工年平均工资18029元,月平均工资1500多元,职工收入明显大幅度提高,所以,我们认为让个人承担一定比例的生育保险费用在当前是可行的。从调查的情况来看,个人承担费用的数额大多数人赞同在每月10元左右。31完善生育保险费用发放的配套规定。修正5女职工生育保险待遇申领有关问题的通知6第4条/企业没缴纳生育保险费或者为女职工缴纳生育保险费不足12个月女职工生育保险待遇由用人单位负担0的规定。当企业没缴纳生育保险费或者为女职工缴纳生育保险费不足12个月时,根据情况分别处理,对已经交纳生育保险费但不足12个月的

18、,应当责令企业立即一次性交纳、补足该女职工生育保险费用或由该女职工一次性自行交纳、补足。交纳、补足后,该女职工享受生育保险待遇;女职工自行缴纳或补足部分可按一定比例要求企业返还。其它的按照职工人数核算的企业应交纳的生育保险金,企业应在限期内交足、补清,并加交滞纳金。对于企业没有缴纳生育保险费的,女职工的生育保险待遇由企业自行承担,同时,对该企业采取参与生育保险的强制措施。41生育保险与医疗保险之间合理的衔接,充分、合理利用保险基金。济南市5关于职工生育保险有关问题的通知6规定:采取节育或绝育措施后发生的异位妊娠,不属于生育并发症范围,其医疗费用按医疗保险的规定处理。5生育保险暂行办法6第12条

19、规定:女职工生育,引、流产或者实施计划生育手术因其它疾病发生的医疗费,按照基本医疗保险的规定办理。生育医疗在一定程度上已与基础医疗相衔接,但是,非常有局限性,应当进一步扩大相互衔接的范围。根据5济南市城镇企业职工生育保险生育并发症诊疗项目支付范围6的规定,包括异位妊娠、妊娠剧吐、妊娠高血压综合症等27项生育并发症,其保险费用支付按照专门的具体办法支付,虽然提高了对患生育并发症妇女的生育待遇,但随物价指数的上涨,这远不能弥补患者的实际的必要支付。参照沈阳市的5沈阳市城镇职工生育保险办法6第16条规定: /因妊娠或者分娩所引起并发症、合并症以及因计划生育手术、流产、引产所引起并发症,符合住院条件办

20、理住院的,按照基本医疗保险有关规定执行。0建议将因生育并发症超出生育保险所规定的住院天数的,超出的部分按照基本医疗保险有关规定执行,加大生育保险的力度。(二交费基数与投保多样化,强化监管,扩大参保范围,提高统筹层次11划分不同缴费基数。由于经济原因导致企业难以参保的,应根据不同情况确定企业的缴费基数。经税收部门证明,企业确实存在经济困难,适当降低其缴费基数。不妨根据企业职工本人月工资收入情况确定缴费基数,职工本人月工资收入高于或等于本市上年度职工月平均工资的,按照正常比例交纳;职工本人月工资收入低于本市上年度职工月平均工资的,根据职工本人月工资收入低于本市上年度职工月平均工资的比例情况,分别按

21、照本市上年度职工月平均工资的90%、80%、70%、60%为缴费基数,吸收更多的企业参与生育保险。21采用多种投保方式,扩大参保人员。借鉴济南市医疗保险的投保方式,单位、个人都可独立投保,当然遵循一次投保原则,不能重复投保。这样生育保险就可能吸收个体经营者、无业人员的参与,吸收其所在单位没有参加生育保险的职工或临时工的参保。31强化政府监管机制,扩大生育保险范畴。政府有关部门应采取自上而下和自下而上两种监管机制。/自上而下0是指政府主管部门积极主动对本市的生育保险工作进行督促、检查。/自下而上0是指当职工或临时工自行参加生育保险时,保险部门必须对其所在单位进行登记,并报上级主管部门加以监管、督

22、促。41提高统筹层次,加强保障力度。应逐步实行市级统筹。从经济发展现状、所处地理位置及城市辐射力等方面考虑,济南市划分为城市中心区、城市近郊区、城市边缘区三个区域。城市中心区包括历下、市中、槐荫、天桥四区;城市近郊区包括历城、长清、章丘二区一市;城市边缘区包括平阴、济阳、商河三县3。学习青岛市逐步过度的办法,走城市带动乡村的路子,大概可分三步走,第一步,以城市中心区为基础,即以历下、市中、槐荫、天桥四区的生育保险统筹为基础,首先抓好该四区的统筹工作;第二步,政府按照统筹城乡发展的要求,尽快在城市中心区周边区域、近郊区域建立起生育保险统筹制度,将历城、长清、章丘二区一市纳入市级统筹;第三步,大力

23、发展城市边缘区即平阴、济阳、商河三县经济,重点政策扶持和倾斜,有计划地建立起边缘区域的生育保险统筹制18度,逐步将平阴、济阳、商河三县的生育保险纳入全市统筹。(三确立合理的生育保险待遇11扩大生育保险待遇的对象。我国沈阳、西安等城市已实行了男职工的带薪护假制度。如沈阳市其5沈阳市城镇职工生育保险办法6第14条第4项规定:/符合计划生育晚育政策并领取5独生子女父母光荣证6的男职工,享受15天的护理假工资。0将济南市的生育保险待遇的对象也扩大到妻子生育的男职工,给予妻子生育的男职工不少于10天的带薪护假,当然护假的长短还要根据济南市的具体情况而定。这将在一定程度上减缓对妇女因生育所引起的就业性别歧

24、视。21提高生育医疗费用给付标准和生育津贴标准。首先,学习、参照上海、青岛、南通和沈阳等城市,相应提高怀孕不满4个月流产、顺产或怀孕满4个月以上引、流产、阴式手术产、剖宫产等生育保险费用的给付标准。其次,确定生育津贴计算公式为:生育津贴=女职工生育前12个月的平均月缴费工资产假天数A22天。月缴费工资是职工的月基本工资+经常性津贴+一般补助,生育津贴的高低与交费情况挂钩。31采取多种形式的休假制度。现行的产假制度对于生育妇女单纯身体的康复来讲,从医学的角度时间上是足够,但是,生产后并不等于妇女就此完成了生育任务,只是完成了/生0的任务,而/育0的任务还很艰巨。因此,为了孩子的成长,也为了生育妇

25、女重返工作岗位后能够无后顾之忧、热情工作,须改革现行的产假制度。学习西方国家的育儿休假制,如瑞典和德国长达一年半,芬兰产假为33周。西方许多国家实行照看儿童或女职工减薪育婴假制,使产假和育婴假制相结合。产假和育婴假两假期相加,根据婴儿的哺乳情况,在我国包括济南在内大多数城市,以1年到1年半为宜。当然,实际生活中,生育妇女是否要享受育婴假,具体享受多少?不能一刀切,要尊重生育女职工的意见,用人单位与生育女职工根据情况协商确定。至于能否给予育婴假期间的女职工育婴津贴,则要根据济南市的经济发展状况和生育保险基金情况而定。(四减轻生育妇女所在的用人单位的负担11降低企业生育保险的交纳比例。参照上海市将妇女所在的用人单位缴纳生育保险费的比例从原来0.8%下降到0.5%的规定,根据济南市自身状况,确定个人缴纳的比例数目,相应降低企业的缴纳比例。从而在一定程度上减轻用人单位的压力,让更多企业自觉、自愿参加生育保险,进而扩大社会生育