中国行政判决种类制度的评价与检讨(一)(20211109163325)

1、中国行政判决种类制度的评价与检讨 一 【摘要】本文从行政诉讼判决的案例出发，对造成判决制度疲软与困 境的我国行政判决种类制度给予原因上的分析和制度上的考察。透过 这种 “管中窥豹 式的关于标准与制度的实证分析以及行政诉讼制度背 后的复杂社会因素的考量，我们可对现存法治秩序中如何充实和完善 我国的行政诉讼判决种类获得一个全局性的了解、洞见与判断，并求 得对现实问题予以回应和解决的一点理论建言。【关键词】行政判决；行政判决种类； 维持判决；驳回诉讼请求判决； 撤销判决；重作判决；变更判决；履行判决；确认判决；情况判决； 禁止判决【正文】 一问题意识：从困境与疲软的判决制度说起山东省荣成市烟草专卖局

2、 与当事人郭某 “撤与罚的交替循环游戏： 当事人郭某提起两次诉讼， 法 院两次撤销被告作出的处分决定，匪夷所思的是，郭某收到了与第二 份处分决定内容完全相同的第三份处分决定。 1无独有偶， 琼山市建设 局在海南中院作出驳回上诉、维持一审原判一审判决撤销琼山市建 设局的处分决定 2后，琼山市建设局以同一事实和理由给中霓海公司 送来一份 “违法工程处分决定书 ，并表态 “中霓海公司如不服可以再告 思维逻辑是不是 “你告完之后我 行政机关 可以再作 ？为何我国的判 决制度如此疲软以至陷入泥沼般困境？导致行政诉讼判决背后张力的 原因何在？可以追问的是， 何以成为 “问题 ？导致问题产生的行政诉讼判决种

3、类的制度因素包括哪些？理论界和实务界又是如何样回应这个 问题的？在行政诉讼判决制度开展和实践演进历程中，这样的问题在 域外是怎样解决的？破解这些问题与检视我国的行政诉讼判决种类有 何关联？对中国行政判决制度的评价与检讨， 透过这种 管中窥豹式的 关于标准与制度的实证分析，以及行政诉讼制度背后的复杂社会因素 的考量，我们可对现存法治秩序中如何充实和完善我国的行政诉讼判 决种类获得一个全局性的了解、洞见与判断，并求得对现实问题予以 思考、回应和解决的一点理论建言。二原因分析：影响行政诉讼判决 种类之理论与实践原因一理论上影响行政诉讼判决种类之因素考 量在现代的西方，一切诉讼、审判制度其实都是以为民

4、事诉讼为蓝本 的，行政诉讼也是如此。但不能忽略的一点是，行政诉讼法解决的是 法院处理国家机关与私人之间的纠纷，诉讼中存在两种不同性质的国 家权力即司法权与行政权的直接碰撞，如何协调二者关系是各国行政 诉讼皆面临的问题。行政诉讼中不适用调解原那么、受案范围的有限性、 被告的特定性、审查内容与强度的有限性，都是由于行政诉讼中行政 权与司法权的紧张关系所决定的。不同类型社会纠纷与不同制度的对 应性，决定了各国制度的概貌，大陆法系国家尤其如此。在行政诉讼 中，行政判决对行政行为的评价那么仅限于围绕其合法性评价与效力评 价而展开。行政判决在行政诉讼中具有独特的地位，在理论上而言种 类繁多，如：根据判决与

5、行政行为的关系可分类为维持判决、撤销判 决、变更判决、强制履行判决；根据判决对原告一方诉讼请求的满足与否可分类为肯定判决、否认判决、局部肯定局部否认判决；根据判 决内容的不同可分类为形成判决、给付判决和确认判决3；根据判决所解决争议的范围：全部判决和局部判决；按照判决的时机不同分为 终局判决与中间判决；此外还有情事变更的情事判决，舍弃、认诺判 决等。一个国家应当如何设定行政判决的种类，各自的适用条件是什 么，不同国家的制度安排虽有不少共性，但亦有所不同。在标准层面 上，根据我国行政诉讼法和最高人民法院的司法解释，我国行政诉讼 判决包括维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决、确认判决和驳 回原告

6、诉讼请求判决等六种形式的判决。随着现实中新型案件的不断 出现和行政诉讼法学的研究进程，现有的行政诉讼判决存在着不适应 新型案件的情况，在现有判决种类制度存在着废存增删的矛盾及诸多 问题的情况下，我们进入对行政判决种类的穷尽性问题探讨，基于对 判决种类的增加现象的直观认识，我们可以追问的是到底基于何种原 因而增加？增加的判决种类能否满足审判实践需求？从实体内容角度 划分的话，能否穷尽？到底有多少种？判决体系本质上的开放性，却 不得不在补救手段必须考虑两个维度：充分性与效率性，此两者关系 的调整，判决种类也会随之变更。考察国外的经验和我国实际状况， 影响行政诉讼判决设定的因素有以下几个方面： 1、

7、行政诉讼的立法目 的行政诉讼的立法目的也称为功能取向。就理想类型而言，行政诉讼 的立法目的可分为主观公权利保障模式和客观法秩序。在我国行政诉 讼法立法过程中，关于行政诉讼法的立法目的就主要有两种倾向性意 见：一种是监督行政机关依法行政，保护行政管理相对人的合法权益 免受行政机关违法行为的侵犯，为受到行政机关违法行为侵犯的相对 人提供法律救济；第二种认为主要是解决行政争议，维护行政管理， 保护行政机关依法和有效行政。立法目的决定整个法律的性质和内容 设计，决定法律每一具体条款的写法。立法者在草拟有关行政诉讼受 案范围、管辖、当事人资格、举证责任、审理形式、审理依据等方面 的具体规那么均会有相应的

8、设计。总体而言，我国?行政诉讼法?对当 事人的诉讼请求重视不够，而较为强调法院的职权主义，表达了色彩 浓厚的“客观法秩序维护 的倾向。 2、原告的诉讼请求判和诉，相互对 应。判决实际上就是法院对原告诉讼请求的答复。无论在英美法系国 家还是大陆法系国家，行政判决都是围绕着原告的诉讼请求设计的。 德国、台湾、日本对此都有共识。在另一方面，现代行政诉讼本质上 是国家机关之间的一种权力制约机制，其权力制约是通过行政相对人 起诉发动了一个诉讼程序来实现的。这种司法能动性的一个重要表达 就是，在不严重违背原告合法权益的前提下，法院可以作出超过诉讼 请求范围的判决。更深层次的原因在于，行政诉讼中法院不得不顾

9、及 客观的行政法秩序。人们或许有足够的理由质疑，法院承当维护客观 行政法秩序任务的正当性，但是在我国欠缺公益性客观诉讼以及行政 诉讼公诉的制度背景下，赋予法院维护客观行政法秩序的角色具有一 定的合理性。 3、行政行为的分类在当前福利国家的背景下，行政机关 的活动领域广泛，行政行为的表现形式多样。进一步细化的结果，例 如区分法律行为与事实行为， 作为与不作为等， 各种不同的行政行为， 应当适用不同的救济途径，诉讼类型、判决种类也相应有所不同。我 国?行政诉讼法?对所有的具体行政行为几乎都适用相同的起诉条件、 举证责任、审理规那么、判决形式等，这给行政判决的适用出现偏差和 混乱留下了隐患。行政诉讼

10、法之目的在于解决行政实体法的问题，法 律的进一步精细和完善，需要深厚的行政法学理论的支撑和铺垫，行 政行为的分类对行政判决制度的构建意义重大。 4、行政诉讼受案范围 行政诉讼受案范围的大小，在一定程度上决定着行政判决的种类多寡 和繁简程度。我国确定行政诉讼受案范围的首要标准必须是具体行政 行为。而具体行政行为与抽象行政行为的划分标准聚讼纷纭，对具体 行政行为内涵也未有定论。司法实践中，为了适当扩大行政诉讼受案 范围，那么对 “具体行政行为 的概念进行扩张解释， 因其具有开启行政诉 讼救济通道的功能。 5、司法权与行政权的关系归根结底，行政诉讼判 决乃是法院对行政诉讼的裁判，涉及对行政行为的判断

11、，其核心是如 何正确处理司法权与行政权的关系。一方面，司法权是一种被动性的 权力，实行不告不理原那么，而且基于分工，法院原那么上只能监督行政 机关。我们不能盲目夸大行政诉讼对于监督行政机关的作用。正如美 国学者所指出，司法审查本山带有许多固有的职能限制。设定司法审 查的意图仅仅在于维持最低的标准 (onlytomaintainminimumstandards )， 而非确保最适宜的或最理想的行政决定。 4(二)实践中行政诉讼判决 种类的总体检视：国家态度下的权力分工与行政判决我国行政诉讼判 决种类之划分标准、适用条件较为混乱。我国现有的行政判决有的以 诉讼请求为标准，有的以人民法院职权为划分标

12、准，逻辑、层次不够 清晰，而各判决种类之间的关系如何，怎么互补、配合，其各自的适 用条件有何区别，都没有明确规定。在存在多种判决形式的情况下， 如何清晰界定各种行政判决的适用条件和标准，使得各种判决间优势 互补，依然需要深入探讨。 行政诉讼法第 54 条规定的判决均是针对 “具 体行政行为 ，而非 “原告诉讼请求 。我国先行行政诉讼法规定法院审 查具体行政行为的合法性，而非直接审查原告诉讼请求是否能得到法 院支持。在审查合法性的时候，证明对象包括作出行政行为的事实依 据以及法律依据。证明对象与原告的诉讼请求并不完全相符。原告起 诉的理由似乎只是作为进入诉讼的条件而存在，在实体审查中并无作 用。

13、这表达了我国行政诉讼法中浓厚的职权主义色彩，而未采完全的 当事人主义。从这个意义上讲，我国人民法院在审查具体行政行为方 面的权力比拟大。行政案件一旦受理，诉讼程序的进行、审查对象的 确定等均由人民法院主动依职权行事，在行政诉讼中赋予法院较大的 职权，对具有公益色彩的行政诉讼加以引导和指挥，但过犹不及，如 果判决结果全由法院判定，而置原告诉讼请求于不顾，有越俎代庖之 嫌疑。20 世纪 80年代，我国尚处在方案经济向市场经济转型过程中， “国家家长主义 色彩较为浓厚， 对国家权力盲目信任， 而未考虑司法权 力谦抑、保守的本性，对其寄予过高的期望，而实际却未必能到达预 想之效果。之后，最高人民法院的

14、司法解释可以看出这种变化。我国 行政判决种类也并不与相应的行政行为的分类联系在一起，即哪种行 政行为应当主要适用哪种判决形式，法律并没有明确规定。而其他国 家和地区，往往着重介绍行政诉讼类型，而非行政判决种类及其适用 条件。一旦类型确定了，判决种类也就根本确定了。总之，行政判决 是行政诉讼法的核心制度，不但涉及行政实体法、程序法的理论，也 与整个行政诉讼法的立法宗旨、 价值理念和通盘的制度涉及密切相关。 行政救济法要求 “有权利必有救济 及“有救济，而无实效，即非救济 ， 对现有具体判决种类功能的透析以及未来立法对域外制度经验的比照 与引入，将从理念上和制度上对诉权以及人权之宪法、行政诉讼制度

15、 保障得到新的认识。三制度考察：中国行政判决种类制度的评价与检 讨一质疑：维持判决维持判决是一种 “中特 中国特色制度，在 与中国相似的欧洲大陆法系国家以及日本的行政诉讼制度中，没有维 持判决形式。在英美法系国家，更没有此种判决形式。 5 “维护行政机 关依法行使职权 之立法目的催生了维持判决制度。我们可以质问的是 行政诉讼何以成为行政诉讼，类似结构的问题是法院何以成为法院， 贺卫方的答复是： “在一栋大楼的门口，挂上一块镌刻着某某法院字样 的牌子，未必可以真实地说明大楼里的机构就是一所法院 言下之 意促使我们思考法院最显著的特征是对纠纷的处理不应该采取主动的 方式。实践中法院关注的不是被告行

16、政行为有没有充足的证据和法律 依据，而是反过来审查原告有没有违法，这样的举动不能不说是被告 行政机关与法院合作关系的一个缩影。维持判决还有一个非常明显的缺憾是维持判决直接对被诉行政行为产生约束7，行政机关要调整行政行为或者重新处理就没有可能性，否那么就是不执行法院的裁判。堵 住了行政机关纠正错误的途径，对同类行政行为堵住了相对人因可能 不同诉求的救济渠道。维持判决意味着驳回原告诉讼请求，进一步确 认了行政行为的效力，并且以判决的方式进行了宣告。所以，一定要 审慎。而实践中，法院降低了对维持判决的适用标准，实际上?行政 诉讼法?对于行政行为合法性的标准必须到达 “证据确凿，适用法律法 规正确，符

17、合法定程序 。高标准在于保证维持判决不对行政机关改变 可能存在违法行政行为以及其他相对人提起行政诉讼设置障碍。 二 驳回诉讼请求判决的困惑驳回诉讼请求判决并不符合行政诉讼法的基 本原那么，我国行政诉讼法确定的是 “对被诉具体行政行为的合法性进行 审查的原那么，即任何被诉具体行政行为进入诉讼程序之后都必须进行 合法性的审查，绝不允许在对具体行政行为进行合法性审查之前作出 实体判决。此外，驳回诉讼请求判决有悖 “被告对具体行政行为合法性 负举证责任 规那么。原告只对自己进入诉讼的资格进行证明，而非一种 “举证责任 ，行政诉讼法规定的是被告对具体行政行为的合法性负举证 责任，原告质疑的是被诉具体行政行为的合法性，法院审查的也是具 体行政行为的合法性。 在这个意义上，法院在审理不作为案件时， 把“具 体行政行为不合法 的举证责任加于原告，违背了 “被告对被诉具体行政 行为合法性承当举证责任 的原那么。我国行