我国环境管理体制中的法律问题及其完善

1、我国环境管理体制中的法律问题及其完善 关键词: 环境管理体制/统一监管/地方监管/公众参与 内容提要: 环境管理体制是实施环境管理活动的组织方式和运作制度，是一种载体和先决条件，没有一个良好的体制就无法进行成功有效的管理。我国虽然建立了中央统一监管和部门分工负责以及中央监管与地方监管相结合的环境管理体制，但是现行体制还存在一些问题，如中央监管综合协调能力差、统一监管不够、地方监管不力，公众参与缺失等，这些都需要在立法上进一步加以完善。 一、环境管理体制的内涵 所谓“体制”，通常是指“国家机关、企业、事业单位管理权限划分的制度”，也有认为，体制是指“有关组织机构的设置，领导隶属关系以及管理权限划

2、分等方面的体系和制度”。本文所指的体制，主要采用后一种含义，即环境管理机构设置及其职能配置以及相互关系。对于环境管理体制的界定，学术界并没有太大的争议。一般说来，环境管理体制，又称环境与资源管理体制，或环境行政组织，是指有关环境行政管理的组织结构、责权结构及运行方式。其内容主要包括各种环境资源行政管理机构的设置及相互关系、各种环境资源行政管理机构的职责及权限划分、各种职责和权限的相互关系及运行方式。实际上，环境管理体制所要解决的主要问题就是谁应当对环境保护负管理职责，以及管什么和如何管理。值得注意的是，国外的环境学者在讨论环境管理体制这一问题时往往会考虑企业和公众的参与。他们认为，在环境管理机

3、制的结构关系中，除政府行为的管理体制之外，与环境管理有关的所有社会利益团体的结构关系，或管理行为人的结构关系也是一个很重要的组成部分。广义而言，就是要建立环境管理行为人的“三元结构”即政府、企业和公众共同管理，其作用就是将环境管理从“政府直控”转变为“社会制衡”的方式。从理论上讲，在环境管理中，政府的角色是规制者、监督者和裁判者，企业是实施方和自我管理方，公众包括市民、学者、媒体和环境社会组织如NGO是社会监督者和自我参与者。而事实上，在西方发达国家，环境保护事业已经高度社会化，企业和公众的参与在环境管理中已经具有举足轻重的地位。但是，由于我国目前的公共管理模式与西方国家差异很大，我们所指的环

4、境管理体制只是针对政府内部机构的设置，企业和公众的参与则被视为环境管理体制的外部作用机制，而不纳入体制本身的范畴。一般而言，环境管理体制包括中央政府的水平结构和从中央到地方的垂直结构。从各国情况来看，中央政府环境管理体制的水平结构基本上有三种类型：即集中统一模式、分散管理模式，或二者体制的混合模式。这种模式各有利弊。分散式结构有利于充分利用管理资源，在统一认识的前提下，能形成齐抓共管的局面，取得很好的管理效果。但各部门为取得共识的成本、也就是决策成本往往较高，尤其是这种体制对新的环境问题的反应通常不灵敏。相反，集中式管理模式一般决策成本较小，属精英型的管理，对问题的反应通常较为主动，但对管理资

5、源的利用不充分，且因社会对管理决策的理解和共识较弱，往往造成政策实施成本较高，长期管理效果不理想。而混合模式是集中式与分散式的平衡，从理论上讲可以弥补两者各自的缺陷并发挥其优势，但是要在实践中真正能够达到平衡的最优效果，并不是一件容易的事情。从中央到地方的垂直环境管理体制，国际学术界经常提到集权和分权管理两种模式。集权管理模式是一种政府（尤其是中央政府）控制型的、自上而下的管理方式，通常是与计划经济体制相对应，有优势，但缺点也很突出。分权管理模式强调各管理责任人的广泛参与和自主管理，倾向于自下而上的方式，一般与市场经济体制相对应。从管理成本和长期效果来看，后一种方式比较具优势。所以，如何使地方

6、政府发挥主导作用是一个非常重要的课题，这对减轻中央政府的管理负担，提高管理的效果和效率有重要意义。纵观世界各国，其总体上的机构设置和一般性的职能都大同小异，但就环境管理体制的组成形式和结构，特别是职能划分和运作方式及机制而言，各国差异较大。它极大地依赖于各国现有的政治经济体制、政府管理体制、市场运作机制以及社会文化特点等因素。所以，我国在进一步改革和完善环境管理体制的时候应该选择适合中国国情的公共管理模式。同时，我们还要考虑环境保护的特殊性。首先，环境保护具有最广泛的代表性。环境保护与人们的生活、生产息息相关，每个国民，不论高低贫富，享受的公共环境服务都是相同的。即使与其他政府部门相比，环境保

7、护部门也是少数几个可以代表全体人民群众利益的部门。第二，环境保护具有效益的公共性。环境和自然资源基本是属于公共物品，当这些公共物品的供给稀缺时，就会对国家利益和供给利益造成损害。第三，环境保护具有利益的长远性。环境保护不仅要考虑当代人的生存、发展、福利和权益，还要考虑后代人的生存、发展、福利和权益。由此可见，在市场经济不断发展的条件下，环境保护管理体制应当满足以下几项基本条件：首先，环境保护管理体制不能是一个行业管理体制，环境保护行政主管部门也不能是一个行业主管机构，这一体制应当是跨行业和超行业的，因此才可以根据国家利益决策对其他部门实施有效监督；其次，环境行政主管机构必须没有任何自身的利益考

8、虑，保证管理的客观和公正；第三，环境行政主管部门必须具备充分的管理权威，保证实现国家的环境保护决策和监督职能； 第四，为了代表国家和人民的利益实施环境保护的公共管理，政府的环境保护决策和监督必须是高度统一的。这样才能最大限度的避免局部、部门利益和短期行为的干扰； 第五，执行国家的环境保护法律、法规和政策实施环境管理，必须依靠地方政府和其他政府部门，以及社会公众的参与。从这个意义上说，环境保护的操作和执行应当是分工负责的。 二、我国现行环境管理体制存在的主要问题 目前，我国已经建立起由环境保护行政主管部门统一监督管理，政府各有关部门依照法律规定实施相关管理的环境管理体制。然而，现行的环境管理体制

9、在实践中暴露了种种问题，已经严重影响了环境保护的力度。面对新世纪的新问题，作为中国环境保护事业的指挥中枢，中国政府的环境保护管理体制也必须与时俱进，继续改革和强化。 1综合协调能力不够 建国以来，我国的环境管理机构经历了 4 次调整后逐渐加强和完善。在 1998 年国务院机构调整中，国家环保局升格为部级的国家环境保护总局，同时撤销了国务院环境保护委员会。对环境影响重大的宏观协调权和微观的协调权全部授予国家环境保护总局，而没有设立专门的宏观环境协调机构。宏观协调的功能由计划主管部门兼管，“负责将环境保护规划纳入国家计划。”但事实上，国家环境保护总局虽然升格为部级，由于它属于国务院的直属局，而不是

10、国务院的组成部门，与国务院的各部委还是有差别的。从组织设立和变更来看， 我国的环境保护总局是由国务院自主决定设立的，与其他部委的设立程序有所不同，其地位和稳定性不如其他部委。在宏观管理方面，因为国家环境保护总局是一个只享有具体管理权限的机关，因而与综合决策部门力量协调能力就受到极大限制。即使是微观层面的管理职能，如法律规定的“指导、协调和解决各地方、各部门及跨流域的重大环境问题”，国家环境保护总局也难以胜任。“实践中，我们也确实发现国家环境保护总局对于这种跨部门、跨地区、跨流域的重大环境政策和环境问题屡调不协、屡解不决的情况。这种涉及国民经济全局和不同部门以及跨流域、跨地区重大环境决策和环境问

11、题解决的协调确实应当放在更高的决策层次，或者由综合决策部门进行，或者设立跨部门的议事机构处理。”国家环境保护总局的协调功能因其地位大打折扣。同时，在经济体制改革前，行业部门拥有很大的权力和实力，行业部门内部设有比较有力的环境保护机构，对整个行业的环境保护工作确实有很强的组织和领导作用。机构改革后，部门的环境保护力量大大削弱了，有的机构撤消或合并了，这时候各行业主管部门在落实环境保护政策法规中的作用被极大地削弱了。尽管2001年国务院批准建立全国环境保护部际联席会议，但该机制目前还不完善，在部门分工和相关法律法规存在不明确甚至相互冲突的情况下，该机制能发挥多大作用还有待检验。 2统一监管难以实施

12、 在中国现行的环境法律中，关于专门环境管理机关和非专门管理机关的关系常常这样规定：1989年的环境保护法第7条指出，国务院环境保护行政主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理，县以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本辖区的环保工作实施统一监督管理。问题在于，“统一监督管理”到底是何意，是指协调权，抑或只是指法律明确授权以外的环境管理权？这仍然是一个不清晰的概念。 在实践中，统一监督管理也是难以实施的。我国的环境管理体制是从各部门分工管理逐步变为统一监督管理和分工负责相结合，但是在环境保护的立法过程中，只注意对新机构的授权，而不注意对原有机构及其相关职能的撤消，这就导致政府内部部门职能错位、

13、冲突、重叠等体制性障碍，造成国家公共利益和部门行业利益的冲突，国务院提出的“统一法规、统一规划、统一监管”的要求难以落实；同时，由于一些分工不够明确合理，造成多头管理，执行分工职能时越位、交叉和重复建设，在一定程度上加重了生态环境的破坏，突出表现在水资源管理与污染防治、物种保护与自然保护区管理等，其中一个典型的例子就是前几年经常提到的“多龙治水”问题。我国现行流域水资源管理涉及水利、电力、土地、林业、农业、环保和交通等部门，基本上属于分散型管理体制。一般说来，我国流域水资源管理与水污染控制分属不同部门管理，水量与水能由水利水电部门管理，城市供水与排水由市政部门管理，国家环保局虽然全面负责水环境

14、保护与管理，但是它与其他很多机构分享权力，责权交叉多。尽管我国也建立了一些流域级综合管理机构，如长江水利委员会、黄河水利委员会和珠江水利委员会等，但往往只在处理洪水中才发挥作用，对水资源分配与协调方面的作用微乎其微，尚未形成整套的有效水资源管理集成管理体系。这些管理部门都不是权力机构，无权过问地方水资源开发、利用与保护问题。流域所辖各地区均从本地区利益出发，最大限度地利用区内水资源，由此导致上下游、省界间水资源开发利用以及部门之间的许多冲突。在这样情形下，“统一监督管理”已经成为无法实现的法律语言。 3地方政府监管不力 在 20 世纪 80 年代以前，地方没有自己独立的利益，只是执行中央的政策

15、、决议。整个地方政府作为中央的委托机关，接受中央委托管理各项环境事项，如按照中央委托进行税收和各项管理工作，所需的财政支出也由中央核定和拨付，包括行政事业费用。环境保护组织也是由中央立法统一设定，目的是执行中央的命令。 1982 年宪法以根本法的名义确立了地方权力机关和地方人民政府，并赋予它们以制定地方性法规和地方规章的权力，将中央立法具体化，而且宪法同时也承认了不与中央立法抵触的有关地方事务的地方性法规的制定权，有些法规规定的内容往往是中央立法没有涉及的事项。因此，作为地方权力机关的执行机关除了适用中央立法，还要适用地方立法。在某些情况下，地方立法往往被优先适用，另一方面，由于90年代的财政

16、体制改革，尤其是分税制的改革，明确了中央和地方利益的划分，地方的行政事业经费基本确立为由地方负担。国家和地方的环境行政组织彼此之间不存在隶属关系，地方的环境行政组织受同级政府领导。 然而，地方政府常常出于短期和自身利益违反国家环境保护法律法规，在地方政府的官员眼里，经济发展要比环境保护要重要得多。为了给他们的政绩添光加彩，GDP数字上的增长被放在首位。在环境行政实践中，环保部门的行为常常会触犯很多经济行业部门的利益，而地方保护主义的盛行，使他们的行动举步维艰。考虑到生态环境问题的跨行政区性质和关系到国家利益的重要性，本届政府决定对省环境保护行政主管机构实行国家环境保护行政主管机构和省人民政府双

17、重领导。这一决定表明国务院认识到环境保护作为政府基本职责的特殊性。对于抑制地方政府出于自身利益违反国家环境保护法律政策的行为发挥了一定的作用。但是，目前的“双重领导”主要是对省环境保护行政主管机构主要负责人的任命，对于具体工作还缺乏有效的监督机制。 4社会参与力量缺乏 在20世纪的五六十年代，中国政府的管理职能可以说是包罗万象，上至国家安全、国际交往，下到企业生产、居民消费，无一不由政府统一决策和管理。改革开放以来，政府的管理体制开始发生重大改革。特别是为了适应社会主义市场经济的需要，政府对机构设置和部门职能一直在进行重组和调整。虽然中国政府体制改革的目标往往是最为直接和现实的“减员、增效”，

18、但是实际上，政府应该管什么和怎么管理，如何依法行政和实施公共管理一直政府管理体制改革的主题。 具体到环境管理领域，中国历来是政府主导型模式。在计划经济时代，无论是污染防治还自然资源的管理，都是由政府包办。而且那时全部都是国有企业，企业间的利益冲突远没有现在这样明显，仅仅是政府的管理也可以将环境保护控制在比较好的范围内。目前，我国已经建立起社会主义市场经济体制，现实中各种利益纷繁复杂，单纯依靠政府的管理已经难以适应环境保护的需要。与此相对的是，随着社会的发展，公民的环保意识已在不断增强，人们越来越深刻地意识到生态环境的重要性。但是，普通民众往往难以找到有效的途径来实现自己的权利，法律法规中也鲜有

19、公众参与环境管理的具体规定。而对于企业又缺乏有力的激励措施，因此出于经济利益的驱动，企业对于环境保护的态度也是相当消极的。 相对而言，在西方发达国家，社会参与在环境保护事业中占有极其重要的地位，日本是其中一个典型的例子。在日本的环境管理中，政府、企业和公众三者相互促进、相互制约的“三元”结构，使得日本的环境管理基本上是处于一种“政府控制型”和“社会制衡型”相结合，或者说是“自上而下”和“自下而上”方式相结合的运行模式。在一定程度上，这意味着社会管理环境，而不只是政府管理环境。这样，环境管理的难度较小，成本较低，效果较好。环境保护是政府的主要职责，这已经成为共识，政府在环境管理中起着领导或主要的

20、作用。但是，我们同样不能忽视社会的作用。如何扩大公众参与，调动企业的积极性，是我们从日本环境管理的“三元”结构所要学习的。 三、我国环境管理体制的完善 1、完善综合协调机制 如前所述，由于国家环境保护总局地位不高，使实践中环境管理的协调实效大打折扣。同样的，地方的环境保护行政主管也是如此。因此，为了强化环境管理的国家职能，首先应该摆正环境保护工作在国家管理工作中的重要位置，提升环境保护工作的管理级别。许多地方为强化公安工作，由地方政法委书记兼公安局长，环境保护部门也应借鉴这一做法。中央由国务委员、甚至国务院副总理兼任国家环保总局局长，地方可以由政府副职兼任局长。这样可以提升管理级别，树立超前管

21、理的权威，对环境保护相关机关能起到有效协调作用。 同时，在中央，应当设立宏观环境协调机构，如恢复设置在 1998 年撤销的环境保护委员会。国务院环境保护委员会作为宏观协调机构和环境问题的研究部门在历史上发挥了较大作用。1998 年将其撤销使得环境保护的宏观协调出现困难。为此，应该恢复设置该机构，并将其作为主要的宏观协调机构，由其审查国家发展和改革委员会制定的与生态保护有关的计划、规划，并负责审查国家环境保护总局和自然资源专门管理机构制定的环境规划和自然资源保护规划，提出修改建议。同时还应当赋予其与国家计划部门协商的权力。这样将大大增加政府对环境保护的宏观协调能力。 2、合理划分部门权限 环境管

22、理的事项是非常广泛的，大致包括两大类，即环境污染和环境破坏。对于环境污染事项，目前基本上由专门的管理机关管理，但仍有一些环境污染事项由非专门管理部门管理，如车辆、船舶、飞机产生的大气、水和噪声污染由交通管理部门负责，生活噪声由公安部门管理。按照整体性的原理，大气污染产生累积效应，是各种排放物共同作用的结果，如果单单治理一个污染源将是不够的，那么就需要综合的统一管理，其他有关部门即使管理也只是受委托的管理。从管理的有效性方面来说，对于污染的管理权限应当统一由法律授予专门管理机关，且专门管理机关可以将某项具体职权委托给其他机关，而专门环境管理机关对整个的污染防治情况负责。 对于自然资源而言，在中国

23、，主要是由国有企业利用和保护，并由相关部门进行管理。一般来说，自然资源如土地、水、草原等均是内含多种利益的。大致可以划分为经济与非经济利益，而非经济利益又常常是环境利益。对于这些具有相似性的不同种类的自然资源可以分别成立两个部门，称为自然资源保护部和自然资源利用部。对于不可兼容的利益必须分开并由两个部门加以管理。在我国需要设立自然资源保护部，因为中国的自然资源范围非常广泛，而且基本属于国家所有，放在一起管理比较便利，而且这些自然资源内部又有天然的联系，这样有助于全国的国土规划和整治，减少信息流通的成本。目前我国自然资源的破坏很严重，不仅仅因为经济利益目标的牵制，还由于管理组织太分散，设立专门的

24、自然资源保护组织可以扭转当前在自然资源保护方面呈现的“割据”之势。 3、合理划分中央与地方权限 对于中央与地方权限的划分，首先应该解决的问题就是将环境行政主管部门在纵向方面的权限划分明朗化。应当明确划分中央和地方的环境管理权限，道理很简单，一切事项不可能由中央全部包揽，中央的人力、财力有限，而且事务繁杂，不可能凡事都事必躬亲；其次，各地方情况各不相同，甚至差别很大，按照统一模式进行的管理效果不一定好，有必要采取针对地方特点的管理；再次，中央环境行政组织必须进行宏观控制，特别是在环境保护领域，需要中央发挥统一规划、协调和监督功能，而不能让各地方各自为政。这样才能达到环境整体功能和可持续发展目标的

25、实现。总之，中央与地方的权限划分应当是科学、稳定和明确的。 在中国这样具有长期中央集中管理传统的国家，权力下放是一个必然趋势，但是实行像日本那样的地方自治制度并不一定符合中国的国情。地方自治的优点在于，地方自治机关比国家机关更了解区域真实情况，也有助于公众直接参与，节省中央的财政开支。其缺点是，如果居民环境意识和参与意识淡薄，再加上中央调控乏力，由于环境保护管理效果不能立竿见影，地方自治机关很容易怠于行使环境管理权力，使环境保护的目标难以实现。因此如果一国不具备一定的意识条件和中央完善的调控体系，采用这一模式并不能达到理想效果。但另一方面，如何充分发挥地方政府的主动性值得我们学习和借鉴。在环境

26、行政执法过程中要避免地方保护主义的干扰，关键是要让地方政府认识到环境质量关系到自己的切身利益。我们尤其要注重地方政府长官的环境责任，要让地方政府及长官直接面对公众的压力。 此外，有的学者也提出环境保护行政主管部门进行垂直领导，从干部管理方面，改“地方为主，上级部门积极配合”为“以上级环保部门为主，地方积极配合”。在人员编制和经费上都要实行垂直管理。笔者认为，在环境保护行政主管部门中实行垂直管理有利于避免地方行政势力的干扰，是环境执法活动能独立有效地实施，但是中央不可能包揽一切事项，环境保护也不可能脱离地方而完成。如前所述，目前我们更应该做的是提高地方政府进行环境管理的积极性和自觉性。那种认为实

27、行垂直领导就可以解决所有问题的观点是站不住脚的。目前，我国已经在土地管理部门实行垂直管理，但实际效果却远未达到理想状态。进行垂直领导后，中央需要承担大量的人力、物力和财力，已难堪重负，而地方对土地管理工作要么不积极配合，要么就加以干涉。因此，笔者认为，环境保护行政主管部门的垂直管理应控制在市县级以下，并且要有计划地进行，而不能一蹴而就。 同时，中央加强对地方的控制也尤为重要。否则，产生的权力真空很容易为私人利益所充斥，对原有被保护的公益是一种危害。中央控制地方的方式和手段应当多样化，总的趋势是由直接控制变为间接控制。由以人事控制、审批为主转变为以财政转移支付、法律或者绩效评价为主。具体到环境管

28、理领域，中央环境管理机关应当建立环境行政事项的委托制度。对于中央管理的事项可以委托给地方环境保护机关承担，拨付相应的财产，并对事务的绩效和成本进行核算监督。如对于跨界河流的管理属于中央管理事项，那么对于分属于各河段的排污的控制权可由中央委托给地方行政机关，由中央以行政委托合同的形式规定地方的职责和后果。对于法律规定属于地方管辖的事项，中央的管理和影响应尽可能地采取比较缓和的方式，比如，为了推广有利于环境的技术可以实行环境基金制度，使采纳中央建议的地区可以申请国家的专项基金。通过这两种方式都可以对地方的环境行政进行有效的控制与引导。绩效评价制度是中国采取的比较久远的制度，但此制度发挥的作用有限。

29、原因在于，绩效评价制度需要比较充分和真实的数据，以及客观的评价标准。总体而言，绩效评价制度是一个专业性非常强的工作。中国以往评价机制的一个大问题是由地方提供评价数据，数据缺乏可信度。建立一个隶属于中央的全国性的信息系统非常重要，不仅便于中央监督地方，同时也便于中央决策建立的可靠的基础之上。这就需要建立中央直接领导下的环境监测网，它们具有独立于地方，甚至相对独立于中央专门环境行政组织地位。此外，中央对地方还具有强制性的监督手段，如直接命令、审批（如机构设置审批）等，仍然具有其必要性，应当根据法律的规定行使。 4、加强社会力量的参与 虽然政府应当对环境保护负有最主要的监管职责，但是那些可以由非赢利

30、性组织和市场解决的问题应当交由公众和市场解决。通过市场机制运行可以解决的环境管理事项，如自然资源的利用，就可以主要由市场主体来承担，国家不必设立专门管理机关。某块土地的使用权可以通过拍卖、招标的形式出让，通过签订出让合同由被出让人进行合理利用。为此可以依照法律规定设立作为国家自然资源所有权代表的法人，这样每一片土地的合理利用可以通过在国家、集体和使用者之间订立合同来实现。国家所有权的代表机关按照合同的规定对被出让人的土地使用情况进行检查，如有违反，则按照合同的事先规定办理。这样则不必建立专门的环境行政机关管理某些土地的利用，而主要以市场来调节。 对于环境保护的宣传可以由非赢利组织承担，环境保护

31、宣传活动是一项服务性和公益性的活动，不具有国家行政管理的强制性，完全可以由非赢利组织进行。国家可以委托非赢利组织进行某种符合非赢利组织宗旨的宣传活动，同时负担一些宣传的费用并提供合适的场所。这样，在行政组织内就不用设立专门的环境宣传部门。非赢利组织或者第三部门，将在许多领域发挥越来越大的作用。 同时更要注重发挥广大公众的作用。如前所述，日本对公众参与环境保护的规定是相当完善的，日本历史上的公害运动早已被公认为是推动日本政府对产业污染做出反应的直接推动力之一。除了公害运动的直接影响以外，公众还通过政治参与、社会舆论和市场消费选择来监督政府和企业的环境管理。选举权是市民手中唯一具“刚性”的监督权利，从日本历史上公害运动与政治结构变化的关系看，日本的公众较好地运用了这一权利。另一个公众参与环境管理的典型例子，是市民介入污染防治协议的制定。在近来的许多案例中，市民作为第三方利益团体和地方政府一道与企业共同签订了污染防治协议（现在有些已经改为“环境保护协议”），在有些地方，市民直接与企业签订协议，并要求企业在一定范围内容许他们随时到企业内部视察生产过程及污染防治情况。这些措施对于我国都有很好的借鉴意义。 注释:中国社会科学院环境与发展研究中心：中国环境与发展评论（第二卷），社会科学文献出版社，2004年版。任勇主编：日本环境管理及产业污染防治，中国环境科