关于加强预算管理、细化预算编制的调研

1、    预算管理工作涉及预算编制、预算执行及预算考核等多方面，一直是财政工作的重点和难点，也是财政研究与探讨的焦点，其中尤以预算编制为最重要的一环，预算编制过粗是当前亟待解决的问题，它严重制约着财政职能的有效发挥。为推进预算管理改革，细化预算编制，我们结合丰台区实际进行了相关调研。一、丰台区预算管理主要情况（一）财政总体状况。丰台区位于北京南城，经济发展相对落后于其他城区，财力状况特别紧，支出压力非常大。近五年来，财政收入居城八区第6位，人均可用财力居城八区最后。1999年区财政总收入7.79亿元，近三年平均增长16.7%；1999年财政总支出11.31

2、亿元，近三年平均增长19.0%；财政收支规模不断扩大，但收支平衡很大程度上仍依靠市对区的转移支付。（二）财政收支预算安排特点。我区收支预算的安排，既非简单的以收列支，亦非简单的以支列收。收入预算安排主要依据经济发展状况估算收入额度。实际执行中，一方面积极改善基础设施和投资环境，招商引资，涵养财源，另一方面狠抓税收征管，应收尽收，所以财政收入呈现稳步增长趋势。支出预算安排鉴于我区财力贫乏的事实，坚持“一要吃饭、二要建设”，采取的是厉行节约、适度从紧、有保有压的财政政策，力保各项法律法规要求的支出增长和政策性增支。在保证政权建设支出外，重点放在教育、公检法、城市维护和社会保障支出。（三）预算编制程

3、序。我区每年的预算安排，是财政部门给各单位布置预算表，各单位按预算表要求申报预算，财政部门在人大批准的大盘子下给各单位批复预算。从程序上说，属于“一上一下”的方式，但在实际的预算编制过程中，各项支出都经历了与预算部门及相关单位的反复协商论证，大多数经历了“多上多下”的过程。采取这一方式主要是由于我区财力紧张，这种财力的有限性与各部门事业发展对资金需求的无限性矛盾太大，采取形式上的“两上两下”不易达成供需的共识。（四）预算编制内容。1998年以前，我区预算编制内容基本上是预算内的预算，至于预算外及其他资金游离于预算管理之外，财政调控能力十分有限。1998年7月，我区第一批预算外资金纳入财政专户管

4、理，逐步开始对预算内外资金统筹安排。在1999年预算批复中，突破了仅批复财政补助资金总量的方式，支出预算区分人员经费、公用经费、业务费。1999年，我区首次编制比较规范的综合预算（2000年），预算批复细化至节级科目，对重要支出（如取暖费、工会经费、失业保险金等）明确到细节批复。2000年进一步细化了预算编制表格，加强了对各单位基本数据的掌握，综合预算提高到法制性高度，对于单位在2001年预算表中未反映的收入一律视同“小金库”严肃处理。（五）预算管理工作进展。我区预算管理工作从以往的粗放式、预算内外割裂的简单预算，逐步发展为布置早、编制细，综合预算内外等各项收入，坚持零基预算原则的部门预算管理

5、方式。预算安排时间和批复时间都大大提前，从以前的“一年预算预算一年或大半年”到现在基本可以在人代会后及时批复预算。预算管理手段也有了很大提高，1999年开始要求预算单位报送软盘汇总预算，2000年部分单位已可以通过Internet报送相关预算资料，部门预算软件也在一些部门开始被使用。二、预算管理中存在的主要问题（一）从财政部门说，预算编制粗糙、模糊，缺乏具体项目和明细资料。1.由于对预算编制的政策依据掌握不全不准，造成预算编制粗。财政部门安排预算时首先必须依照法律、按政策规定编制预算，但是财政部门目前对于政策法规的掌握并不是特别清楚、准确、全面。一方面，对于经费开支规定，政出多门现象十分严重，

6、往往人事、财政、劳动、外事、房管局、房改办、政府、计生、教育、政法、纪检、农业、科技等等部门都有与支出相关的政策文件。而且各类与预算相关的文件、政策还常常封闭在不同部门、甚至部门的不同人员手里，致使财政部门预算安排常常依据不充分。另外，有的文件、政策本身规定比较模糊，有的已经过时，有的本来就不尽合理。所以这些使财政部门的预算安排依据十分混乱，预算编制过粗也就在所难免。2.由于对预算部门（单位）基本情况掌握不细，造成预算编制粗。丰台区预算编制逐年细化，到2000年已将预算具体批复到相关节级科目。但是由于对预算单位的人员情况、资产情况、业务活动情况等，掌握不清，预算虽然细化到相关科目，但每一科目具

7、体用于什么人员、什么项目的却掌握不清楚。对于人员经费的预算安排一直不能实现逐人核定，而是简单平均汇总。对于公用经费尤其是业务经费，由于对业务活动的具体开支需要，仅靠财政部门难以进行准确的核算论证，常常是列出一个粗略的包干支出数，至于这些业务经费用于哪些项目，需要用于哪些项目，各项目开支多少不清楚，也不明确批复。这样执行结果有时造成经费浪费，有时还致使一些部门正常专业活动难以开展。3.由于预算安排的原则立场未彻底端正，致使预算安排粗、不合理。由于财政部门的预算编制并没有完全摆脱基数递增的阴影，为保单位既得利益在给各单位批复预算时，经常出现安排结余预算的情况。诸如给某单位年度预算安排结余几百万元，

8、单位咨询问这几百万元是安排干什么用的，财政部门只好答复是收支预算安排后没有安排完的部分。我区财政十分困难，近年一直面临收支不易平衡的困境，如1999年，我区财政收支滚存结余6264万元，扣除专项结余后的净结余仅为394万元，而财政综合结余却达到了26711万元，财政净结余仅占综合结余的1%.如下图：可以看出，由于预算编制不合理，致使一方面财政面临收支难以平衡，另一方面大量结余沉积于各单位、各部门，财政的宏观调控能力受到严重削弱。4.由于预算管理的方法手段简单，造成预算编制粗。我区预算安排方法采取的仍然是粗略估算、简单平均、硬性包干的方式，方法手段十分简单，虽然易于操作，但往往导致部门间苦乐不均

9、的情况，合理性差。每至年末，有的单位存在大量结余，而有的单位却面临着勉强开支工资，无资金开展任何专业活动的现状。由于预算编制手段的单一，迫于财力紧张，审核支出预算时，往往硬着头皮一刀切式的压低标准定额，多数单位过的去，有些单位就难以度日。所以预算过严、定额过紧、批复不全，致使一些单位频繁打报告向财政要钱，财政部门大量的日常工作围绕着处理资金申请报告，没有精力放在执行预算、监督资金使用情况和参与部门的行业发展规划和项目的选择确定等重点方面，致使财政监督缺位，财政理财长期处于低水平。（二）从人大审议的角度看，预算草案过粗、不完整，预算调整定义过窄1.每年给人大汇报的预算草案仅仅是分大类按功能罗列的

10、收支总数，人大进行预算审议时难以触及实质性问题，也无法提出具体修改意见。预算草案表现为“外行看不懂，内行看不清”。2.另外，由于预算法对预算收入界定范围仅限于预算内资金，所以给人大汇报的预算草案也仅仅是预算内的预算，预算草案体现的预算不完整性问题十分突出。3.同时，由于预算法对于“预算调整”所规定的范围很窄，仅指“在预算执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，使原批准平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更”，我区基本上没有预算法所规定的预算调整，所以各种频繁的预算追加、增收、增支，支出项目变换等等均由于不属于预算调整，所以均无须人大批准，频繁追加即成为可

11、能。（三）从预算部门和预算单位看，预算编制粗放、简单、水平低据悉，                 国家农业部编制2000年部门预算，报送的预算共259页，仅说明就有7万4千余字。而我区各部门（单位）报送的预算仅10余张表，每张表1、2行数字，绝大部分单位都没有编制说明。财政部门在收到这些预算表经常遇见看不明白和容易误解的情况，有时本着谨慎负责的原则需要反复询问核实。十分突出的问题是，单位（部门）在做年度预算时，普遍存在经费安排没有可靠

12、依据，随意虚报冒报预算的情况。1.如我区某单位，1999年锅炉供暖已实行煤改汽，按37.33元/使用面积（目前取暖物价标准）核交了取暖费，申报2000年预算时，却按照55.99元/使用面积列支取暖费，经询问才得知是自行预测了50%的增长。2.又有一单位，在2000年预算中申报设备购置费科目支出130万元，询问准备购置什么物件，是否属于政府采购项目，答复是不知道，至于为什么安排了130万元，原因是1999年设备购置费支出了120多万元。3.还有两个单位，都属于区财政一级拨款单位，但是他们行政上却有一定的隶属关系。对于同一辆车，一个单位拥有产权，且负担了保险费，但该车被调配到另一单位使用，负担的是

13、燃修等费用，但是两单位都按拥有一辆车申报交通费预算，财政局若核算不细就极易按交通费定额分别安排预算。4.还有不少单位预算申报不按客观实际，虚报冒报普遍存在。如某单位预算申报取暖面积为1.8万平米，与供暖单位签定供暖合同面积却为1.4万平米，而经过实地核实为1.5万平米，预算申报很不严肃。但对此财政部门也没有特别明确的法规和办法制止。向上述的例子不胜媒举，普遍出现在各单位的预算申报中，亟待解决。（四）收入预算的安排缺乏科学性我区收入预算的安排不是以定量、定性的分析和预测来寻找增长点，确定增长量，而基本上是一种基数递增型的行政决定式预算。简单的预测总收入的增长幅度，再分解到每一类、每一部门的收入的

14、增幅，行政决定的因素很强。以这种方式来确定收入增长，往往使预算收入的增长脱离实际，且每一类收入的增幅也没有足够依据，整个收入预算缺乏严密的分析论证。在这种情况下，预算执行只好沿用过去的习惯，运用行政手段，而过多的运用行政手段的结果，必然造成预算编制过程中人为因素的产生，从而导致预算执行中的弊端。收入预算的粗放，导致两种后果：一是有时保守的预算安排，致使税收征管不严，影响财政收入规模和调控能力；而有时过高的收入预算，致使预算的完成依靠行政手段，违背经济发展规律，反过来制约经济发展。    （五）预算编制时间晚，周期短，质量低我区预算安排每年都有所提前，但仍

15、然比较晚。1998年由于预算安排晚，直到1999年6月才批复预算，严重影响了预算安排的严肃性。1999年在10月布置了2000年预算，并于2000年3月批复，基本上是在人代会后及时批复了。2001年的预算安排又有所提前，为2000年9月，但是要求各单位分别在10月下旬汇交，时间仍然过紧，极易造成基本数据调查不清，项目论证不充分，使得预算安排先天不足。总的来说，当前的预算编制还是一种临时性工作，前后不过4、5个月，基本上还是在家里填填表格，汇汇总，既缺乏深入实际的调查研究，又缺乏广泛细致的科学论证，在实际执行中必然会暴露出许多问题。三、确定我区加强预算管理、细化预算编制的改革方向丰台区预算管理改

16、革应当本着勇于开拓与稳步发展相结合的原则，紧紧围绕政府中心工作，按照公共财政的框架要求界定财政职能、调整优化支出结构，集中财力把应由财政提供的公共服务做好，果断退出市场能够有效调节的领域。真正按照零基预算原则细编、早编部门预算，实现财政预算内外等各项资金的综合平衡。建立起时间充裕、方法科学、操作规范、科目明细、项目齐全、功能完备，与社会主义市场经济相适应的预算编制管理体系。四、对预算管理改革的具体意见与建议（一）狠抓基础工作，细化标准与定额，推行零基预算零基预算作为一个庞大的理论体系，如果严格用于实践，工作量太大，信息量要求太高，难以实际操作。作为丰台区推行零基预算（主要是指安排支出预算），应

17、结合我区实际情况。1.首先要建立完备、系统的政策库。大部分人员经费和一部分公用经费的开支都是有政策规定的，首先应严格遵循政策法规，实际安排部门预算时只要掌握了这些政策规定就可以顺利安排。财政部门与人事等部门应联合对出台的各类政策规定进行一次大清理，把各部门各方面与预算安排相关的政策规定整编收集入政策库，清理过时和不适合的政策规定。政策库要即时更新，动态掌握。把对政策库的整理通报工作作为财政部门的一项重要和长期的工作，指定专人负责，改变以往不同政策封闭在不同部门、不同人员手里的情况。专门的负责人员调整变动时需要详细交接，保证对政策库维护更新的连续性。2.建立详细的基本数据库。在建立好政策库，掌握

18、好相关政策标准后，必须进一步掌握各单位人员基本数据、资产基本数据、业务需要基本数据及事业发展基本数据等。对于人员经费的预算逐步核算到人，区分人的性别、级别、职务、是否有独生子女、是否住平房、是否有多大的子女等等精心核算，摒弃以往采用平均工资、平均补助核定预算的方式，真正实现准确、公正、公平和易于监督。对资产要开展清查，真正把单位的车辆状况、房屋状况、宿舍状况、电话状况、计算机状况、取暖方式和面积、业务活动情况等等列入基本数据库，动态管理。3.分类分档，合理测算标准定额。对于一些没有明确的政策规定的，或政策规定比较粗略的公用支出、少数人员支出，进行分类分档，出台相应的标准和定额。2000年丰台区已开始尝试分类分档，制定标准和定额，我们开始可以先制定一个相对粗略些的标准和定额，以后再逐步细化和提高合理性。对于公用支出，要区分项目，进行合理的相关系数分析，不能简单的一刀切，一律按人均多少分档。因为有的支出与人密切相关的，如邮电费、水电费等；有的支出与物（资产）密切相关的，如交通费、供暖费等。有的与事（业务活