我国行政监督现状及对策

1、一、我国行政监督体制的现状公共行政学从狭义和广义两个方面对行政监督进行了定义。狭义上的行政监督，是指行政机关内部上下级之间（主要是上级对下级）和行政系统内部专设的机关，对行政机关及其工作人员行使职权的活动进行的视察和督导。广义上的行政监督，“是指有关国家机关、社会组织或公民对行政机关是否依法行政所进行的监督。简言之，就是对行政的监督。”我国的行政监督产生于新中国成立时期，经过多年的建设，现已形成了适合我国国情的具有中国特色的行政监督体制，该体制是由内部行政监督和外部行政监督构成的。内部行政监督，是以提高行政效率为中心的国家行政机关内部的自身监督。我国内部行政监督系统，包括国家行政机关的自我监督

2、，行政监察机关的专门监督和审计机关的特种监督。内部行政监督是行政组织的一种自我调节机制，其主要工作和目的是建立和完善各种法律法规制度，内部行政监督的要义在于法制化。外部行政监督是指来自行政机关以外的权力主体，为保证行政工作的合法性、正确性及社会效益而对行政机关及其工作人员实施的监督。我国外部行政监督系统，包括中国共产党的监督，各级人民代表大会的监督，人民法院和人民检察院的司法监督和人民群众、社会团体以及新闻舆论的监督。外部行政监督可以弥补内部行政监督的不足，保证行政活动的合法性和社会效益，是有力的外部制约因素。我国已经形成了一个较为全面、完整的呈网络格局的行政监督体制，在建设社会主义现代国家的

3、实践中发挥了积极的作用，内部行政监督和外部行政监督的有效结合，提高了我国行政监督的整体效益。但现实中，由于整个监督体系杂乱而庞大，以及缺乏应有的独立性和权威性，行政监督体制还存在一系列的问题，“漏监”、“虚监”、“难监”的现象还大量存在。二、我国行政监督体制存在的主要问题从总体上说，我国现行的行政监督体制与我国的国情是相适应的，但在建立社会主义市场经济的实践中，这一体制也暴露出了一系列的不足和缺陷，主要有以下几方面：第一，行政监督体系整体功能不强。经过多年来的不断建设，我国己形成较为系统全面的多元化行政监督体系，监督主体、方式和渠道多，这是一个优点。但是，从实践来看，由于政府机关内外各种监督之

4、间的关系还没有理顺，各种监督主体又都不同程度地存在监督权限、方式、程序、范围等不够明确具体等问题，彼此又缺乏联系和沟通，工作中往往各自为战，尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体，使监督工作难免存在“交叉带”和“空白带”。第二，监督主体缺乏独立性。“任何权力制约机制的有效运行都毫无例外地取决于其地位的独立，独立性是行政监督的本质特征和内在要求”。在我国的行政监督体系中，监督机关和行政机关缺乏合理的制约机制，监督缺乏必要的独立性和应有的权威性。一方面，监督主体的实际权力在监督实践中大打折扣，在我国，人大监督法律地位高而实际地位低，理论上应有的权力与现实中实际拥有的权力相差很

5、大，行政机关专门监督、司法监督、政党监督也存在缩水现象。另一方面，监督机构缺乏相对独立的工作环境。在我国，监督部门的负责人一般是由同级党委或政府部门任免，在经济活动上缺乏自主权，因此同级党委或政府的主要领导能够直接或间接地干预监督部门的工作，致使监督部门的工作缺乏独立性。同时，其他管钱管人的职能部门也有机会干涉到监督机构的工作，这种监督主体依附于监督客体的关系使行政监督难以充分发挥其作用。第三，偏重事后监督，缺少预防监督。行政监督应该遵循经常性、连续性的原则，一切行政行为都应该受到有效的监督。依据监督主体对监督客体实施监督的阶段不同，行政监督可以划分为事前监督、事中监督和事后监督三个阶段，这就

6、要求行政监督应在事前、事中、事后全方位进行，做到三者的有机结合，但是，实践中我国的行政监督偏重追惩性事后监督，忽略了行政行为发生前的预防和行政行为实施过程中的控制，这种事前预防和事中控制的不完善，导致出现了大量的行政行为的偏错，监督机构忙于“纠错纠偏”，陷入被动消极的不利局面。行政监督的主要作于在于及时有效地发现并纠正行政决策与执行中的错误和偏差，促进行政目标的实现，因此，行政监督应该以“防患于未然”为主，同时加强行政过程中的控制，使事前、事中、事后监督三位一体，提高监督效能。第四，行政监督立法滞后。行政监督立法是建立和完善行政监督机制的前提和保证。我国的行政监督法制化程度低，监督弹性大，有关

7、行政监督的法律比较少，有些领域甚至还是空白。立法滞后给行政监督带来了消极影响，不仅容易造成监督上的混乱，而且还会使得相关惩处缺乏法律依据和法制手段，从而影响监督工作的公正性。第五，缺少对行政人员的道德监督机制。行政道德监督机制的缺失是目前我国的行政监督体制没有产生理想监督效果的原因之一。长期以来，我国行政监督体制中没有道德监督机构，因而道德监督对政府公务员行为的调节没有起到实质性的作用。人们对行政道德的理解仅限于几条职业公德规范，甚至和行政法规混为一谈，道德监督成了法律监督的辅佐。例如当前的反腐败斗争，行政道德的作用仅限于舆论的层面，行政道德的监督往往跟随在行政违法行为之后，发一些无奈的义愤和

8、道义的谴责，并没有把道德监督渗透到日常的行政行为中。人们在探讨监督体制问题时，都着眼于现有的外部监督系统和内部监督系统存在的问题，但对监督体系内建立道德监督机构却很少提及。三、完善我国行政监督体制的途径温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第一次全体会议上所作的政府工作报告中，把完善行政监督制度列为“加大行政管理体制改革，加强政府自身建设”的四项内容之一。完善行政监督制度，有效制约公共权力，既是加快行政体制改革的重要内容，也是加强政府自身建设的根本保证。第一，建立行政监督体系的协调机制，增强行政监督的整体合力。只有当行政监督体系发挥整体效能时，才会加强监督的力度和权威。因此，要建立内部与外部监督

9、体系的协调机制，使各系统的监督主体互相配合，协调一致，形成合力，才能取得良好的监督效果尉健行同志曾指出：“各级纪检监察机关要集中力量查办比较重要或复杂的案件。要加强同经济管理和监督部门的联系，加大对重点经济领域监督检查的力度，通过执法监察、专项检查和巡视等各种方式，主动发现大案要案线索。要健全查办大案要案的协调机制，加强反腐败协调小组的工作。各级纪检、法院、检察、公安、监察、审计等部门要紧密配合，形成查办案件的整体合力。”目前，我国的监督机构分散、关系不顺、权责不明，缺乏统一协调。因此，明确划分各种监督机构的功能和责（下转第页）门自身不合理既得利益的信息。本来，在黑箱操作的状态下，执行权力的人

10、根据情况，待价而沽，他们会根据对方所给的钱的多少来决定办事的大小、缓急，名曰“给多少钱，办多少事；不给钱，不办事；晚给钱，晚办事”，似乎看起来也属于“公平合理”。而政务公开后，尤其是推行公开承诺制后，每一项工作都公布了办事程序、办事期限甚至公布了延期处罚的办法和标准，这样就基本上杜绝了某些人员“看钱办事”的可能性，使他们的不法收入大大减少了。政务公开等于是直接触及权力者的实际和潜在利益，作为一个经济理性人，对政务公开的本能抵制也就不难理解了政府信息公开的范围界定不清，哪些信息该公布各地认识不一。政府信息公开条例对应该公开的信息类型进行了列举，县级以上政府及其部门有十一类重点信息需要公开，县级政

11、府及其部门有四类重点信息需要公开，乡（镇）政府有八类重点信息需要公开。实际上，各级政府经办之事千头万绪，各类政府信息浩如烟海，与之相比，条例中罗列的信息类型显得表述笼统、范围狭窄，公民在申请公开某个具体信息时，往往不能找到与之精确对应的条款，这就给政府部门留下了过大的自断空间，愿意公开就公开，不愿意公开就回绝。政府信息公开条例实施后，虽然大部分地方都进行了宣传并下发了相关文件，但到底该公布哪些信息，各地没有统一的标准，只能凭政府有关干部的直觉判断。（三）跳出困境的对策。出台实施细则，保障信息公开顺行。在实践中，很多案件都以政府信息不存在或不属于本部门掌握为由，拒绝公开。条例没有把公开和不公开的

12、范围划清楚，一些官员以保密为借口，制造了信息公开的障碍。笔者认为，条例的条款没有规定相关的细则和司法解释，使条例的可操作性大打折扣。因此，要保障条例的实施，必须有细则出台。细则要具体到哪些信息是必须公开的，哪些是不能公开的，为什么不能公开以及对于不公开信息有哪些纠错机制和制裁措施等；细则要把公开和不公开的范围划清楚。强化信息公开工作的内部考评和外部监督。信息公开作为一项新制度，本身就有很多学需要完善的地方。如果内部的考核评价工作跟不上，外部的监督又软弱，那么，必然会使该项制度的实施大打折扣。因此，我们首先是要建立起一套比较符合实际的内部考评机制。一是要把实行政务公开工作的情况作为对各单位年度考

13、核的指标，并与党风廉政建设责任制和作风评议相结合。由人大常委会对政府组成部门的“一把手”进行述职评议。二是要把考核结果作为对干部奖惩、使用的重要依据。与此同时也要强化外部的监督，广泛接受公众监督，尤其是司法和媒体等社会监督。凡属于应该公开的必须公开，凡政府认为不属于掌握范围的信息，应该承担举证责任。完善政府信息公开的法律救济制度。所谓政府信息公开制度中的救济，是指当申请人认为其知情权或第三人认为其隐私权或商业秘密受到侵犯时，可以申请行政复议、提出申诉或者提起行政诉讼。根据我国行政诉讼法的规定，当事人只能就侵犯其人身权和财产权的具体行政行为提起行政诉讼，并未规定当事人的知情权受到侵犯可以提起行政

14、诉讼。行政复议法虽然规定了可以对包括人身权与财产权在内的所有权利受到侵犯的具体行政行为申请行政复议，但是由于以前我国法律未明确规定公众享有知情权，能否依据行政复议法就知情权受到的侵犯申请复议从法律上看就不确定，实践中为此而申请复议的情况就更为罕见了。所以我们在设计信息公开制度的时候，必须在明确法律救济原则的基础上，设计公正合理的法律救济制度，而我国政府信息公开条例虽然出台了，但是还没有明确规定法律救济制度。笔者建议应完善经济救济制度。信息公开与民主政治有着密切的联系，良好的民主政治环境有利于政府信息公开制度的建立。我国政府信息公开条例的实施，标志着我国政务公开工作走上了法制化轨道，对于发展社会

15、主义民主政治、推进行政管理体制改革、加快建设服务型政府具有十分重要的意义。我们有充分的理由相信，经过中国政府和全国各族人民的共同努力，可以营造一个开放、透明、健康和阳光的行政环境，政府机关能够自觉公开资讯，民众也能依法便利地获得相应信息。但是中国政府信息公开还有很长的路要走，随着政治经济体制改革的深入和发展，中国政府信息公开还需要不断完善，公民的知情权的内涵也将不断扩展。（上转第页）任，加强监督的总体规划和避免各种监督机构的相互碰撞，增大监督系统的合力，是当前迫切需要解决的问题。为此，应采取如下措施：（）确立权力机关行政监督的核心地位：（）通过建立相互协作的各种制度，使隶属于各系统的监督主体相

16、互配合，克服实际存在的相互封锁、排斥等错误倾向。充分利用现代科技提供的便利条件，互通情况，联合办案，形成合力。（）建立综合性协调机构，负责对各监督主体的监督目标和活动过程进行总体把握、具体指导和综合协调。第二，重视和加强行政监督立法，实行行政监督的法制化。行政监督立法是依法实行行政监督的前提和基础。因此，行政监督立法亟待加强。要明确规定立法监督、执法监督和守法监督三项内容，并把执法监督和守法监督作为重点。它既可以监督行政机关严格执法和守法，又可以对因违法的行政行为而遭受损害的公民提供救济，还可以对行政权的行使进行有效的制衡。只有尽快建立健全各种行政监督法规，才能为积极有效的行政监督提供基本的规

17、范程序，做到有法可依，减少监督的盲目性和随意性，这也是建设民主法制国家的基本要求。从我国目前行政监督法规不完善，监督缺乏可操作性的现状来看，首要工作是加快行政监督立法进程，严密制度体系，狠抓制度执行，制定一系列专门监督法律、法规，使制度既有切实可行的内容，又有明确的实施程序和责任追究办法。尤其是针对出现的新情况、新问题，对有关行政监督与廉政建设方面的法律、法规、制度、措施进行修订和完善，使之更具有操作性、可行性和有效性，为行政监督提供基本的规范程序和保障。只有完善的行政监督法律体系，才能为依法实行行政监督提供基本的规范程序和保障。第三，改革行政监督的双重领导体制，增强监督主体的独立性和权威性有

18、效的监督必须以监督客体切实处于监督主体的监督之下为前提，并且监督主体的监督活动不受监督客体的直接制约和干扰，以保证监督主体能充分行使监督权，保证监督的独立性与权威性。目前，我国的内部监督实行双重领导体制。实践证明，这种内部监督由于体系不独立、地位不高，容易受人情关系的影响，导致监督效力大打折扣。解决这个问题的有效办法是建立自上而下的独立的外部监督体系。因此，必须重视实施独立的行政监察制度，创新行政监察部门的职权。在现行的检查权、调查权、建议权和处分权外，赋予一定的经济处罚权。如对因决策失误给国家和人民利益造成严重损失的政府机关领导干部，监察有权责令其赔偿一定经济损失。第四，注重事前的预防和事中

19、的监督。针对行政监督长期以来偏重于事后追惩性监督的倾向，应注意强化对权力授受过程的监督，把好入口关，努力做到防患未然。现行的监督体制要改变事后“亡羊补牢”的做法。在实际的监督活动中，应当以“防患于未然”为主，这是监督的根本任务所在。同时对行政行为过程也要加强控制，随时发现问题并立刻纠正，防止偏差的扩大演变为腐败行为，努力促成事前、事中、事后监督有机结合，从而提高监督的实效。第五，加强行政监督队伍建设，提高监督人员的道德素质和业务素质。行政监督是通过行政监督人员的工作来实现的，要提高行政监督效能就必须提高行政监督人员的政治素质、业务素质和道德素质，建设行政监督的高水平队伍。行政监督人员要不断加强思想道德修养，把外在的他律性的道德规范转化为自己内在的道德责任感和良心，从而形成高尚的行政伦理精神。还要加强纪检干部的素质和业务培训，针对目前有的监督人员理论和业务水平较差和对一些新的法规不很熟悉的情况，通过培训专业的法律法规知识、金融财政