我国转轨中公司治理结构的若干问题

1、我国转轨中公司治理结构的若干问题我国转轨中公司治理结构的若干问题一一在中国公司治理结构国际研讨会”的发言中国（海南）改革发展研究院简报（第240期）1999年01月15日迟福林佃98年12月16日我们是在怎样的背景下研究公司治理结构问题？我国自九十年代推行公司制，并于1994年颁布公司法以来，以建立现代企业制度为目标的公司制改革取得明显成效。 例如，800多家企业先后成为上市公司，一部分国有企业改制为股份公司或有限责任公司。一些具备条件的民私营企业也改制为股份公司。初步的实践证明，良好的公司治理结构是企业发展的重要保证。 建立现代公司制，是促进企业发展，加快国有企业改革的重要途径。 这也是建立

2、公司治理结构的基本目标。由于我国正处于经济体制转轨的重要时期，从传统的国有企业治理结构向现代企业公司治理结构过渡中，一些矛盾和问题相当突出。例如：由于政企不分，导致企业组织结构严重不合理。政企不分是国有企业实行有效的公司治理结构的主要障碍；由于转轨时期的特点，以及以“放权让利”为基本思路的国有企业改革，“内部人控制问题”有所突出。由于改制过程中存在的 “法外运行”及不规范运作，产生了国有资产流失的问题。在这样的情况下，我们应当依据怎样的思路来解决公司制改革中由于各种不同原因所 产生的问题？思路无非两种：一种是采取并强化行政手段， 这可能对解决某些具体问题有暂时的效果，但由此会对从根本上解决国有

3、企业的公司制改革问题产生许多不利影响，弄不好，甚至会动摇公司制改革的大方向。另一种思路，要继续加大公司制改革力度，并使政府的改革与此相适合。这个思路，能够透过现象抓住本质，解决国有企业改革的制度化 因蠶由此可见，能不能客观地分析公司制改革中产生某些问题的真正原因，并进一步深入研究我国转轨中实行公司治理结构的矛盾和问题，并借鉴不同类型市场经济国家公司治理结构的成熟经验 ，这对于我们坚持公司制的改革方向，并继续推进国有企业、特别是大中型国有企业的公司制改革,在当前极具重要性、迫切性.在我国经济转轨的大背景下，实行公司制改革面临的矛盾和问题，具有复杂性和深刻性。就是说，这些矛盾和问题，既有一般性表现

4、，又有特殊性的表现；既有宏观层面的因 素，也有微观层面的因素。要真正解决问题，就必须善于抓住自己的特殊矛盾和原因，提出解决的办法。、如何实行法人治理结构有的企业改为公司以后，管理体制和经营体制依旧，治理结构并未发生实质性变化。例如，上市公司董事长兼总经理十分普遍，估计不小于20%左右。不少改制后的企业，董事长与总经理仍然由政府主管部门任命，甚至企业的领导成员，分别由几个不同的政府部门任命，使董事会成为 空壳”这些问题产生的原因是多方面的，但深层的原因是一些 国有企业的产权制度改革滞后。也以上市公司为例分析，国家股作为大股东，平均控股权在50%以上，有的高达70% 80%。这样的产权结构，又产生

5、在现行政企很难分开的环境 背景下，使这些公司很难摆脱政府部门的行政束缚，公司董事会很难严格履行自己的职责。因此，要真正实行公司法人治理结构，就要加快实现产权主体多元化。这个问题在公司制改革中是无论怎样也避免不开的。1、在一般竞争性行业，不宜实行国有独资，应积极引入其他经济成份的产权主体。如果停留在单一的国有独资公司基础上实行法人治理结构，是难以达到公司制改革的目标，也难以实行有效的公司治理结构。大型国有企业，一般也不宜建立国有独资公司，应尽可能引入一定比例的投资者。2、 在竞争性国有企业公司制改革中，不宜规定、同时也无必要保持50%以上的控股 权，要由绝对控股转为相对控股。 因为我国多种经济成

6、份的共同发展， 产权主体的多元化 是发展的大趋势。3、 竞争性的国有中小企业的国有资本，应尽快减少比例，有的可以完全退出。 这样， 既有利于中小企业的发展，又有利于中小企业的公司制改革。二、如何有效地解决内部人控制间題”由于公司制改革的不规范，更由于强化并迷信行政委派人的控制权，“内部人控制问题”有所发展。在加强监督，并采取多种形式的行政控制措施的同时，要认真研究造成这问题的诛层原因,并采取有数的措施。1、应尽快改革政府主管部门对企业高级管理人员的任命制。对已改制的企业，要由 董事会决定高级管理人员。这涉及到人事管理制度方面的改革与实行公司制改革相配套的 问题。2、应尽快解决企业家的利益分配问

7、题。企业家是企业最宝贵、最稀有的资源。企业家利益的形成对我国建立有效的公司治理结构具有重要意义。有责任心、有敬业精神，同时不讲报酬的企业家是存在的。 但机制是长期起作用的， 是对所有企业家起作用的。 企业 家利益机制与约束机制的形成是相互影响，相互制约的。为什么会不断发生“58-59岁现象”除了社会文化因素，还要从利益机制方面探讨问题。按照经济学的原理，通过产权的改变，利益的改变，对改善治理结构是最有实际意义的。企业家要素如何资本化、市场化，在我国还是一个新问题，并且具有一定的复杂性。由于各类企业的性质不同，企业家在企业资产形成、扩大中的作用有所不同，因此，企业家的利益分配也有所不同。 但是，

8、无论按什么比例， 如何分配，最重要的是企业家在 企业中要形成一定比例的股份， 这对企业的发展十分重要。因为，它有利于使企业家与企 业形成长远的利益共同体。目前突出的是作为创业者的企业家的利益分配问题。由于企业创立之时，国家没投资本金，或者企业面临破产状况下，主要由于企业家的作用，把企业发展起来，企业家在企业发展过程中事实上成为企业的重要贡献者或创业者。在这一类企业中，企业家的要素如何资本化？我主张在这类企业中， 企业家持股的比例要高一些， 有的小型企业也可以持大我在几年前提出劳动力产权的概念，试图对企业如何实行按劳分配与按生产要素分配 相结合进行理论探索。劳动者、企业家都是最重要的生产要素，有

9、权利参与企业剩余产品的分配。我主张依据劳动力产权， 并照顾到历史因素， 采取有偿购买和无偿分配相结合的 办法解决劳动者持股问题。 当然，重要的是把企业管理层的持股解决的更好一些，这对于形成企业参 .I.由于知识经济条件下，人力资本已经成为最重要的生产要素。因此，在一些高科技企业要特别重视解决技术要素资本化、市场化的问题。一些高科技公司的初步实践证明，把技术娶索股份化，对丁-形成有效的公诃治理结构产工重大的促述作用口三、如何严格执行公司法当前在建立公司治理结构中，如何严格执行公司法遇到一些问题：一方面，有法 不依，执法不严的问题极具普遍性，“法外运作”已成为一些公司的“经验”；另一方面，公司法确

10、有不完善的问题， 有滞后于改革实践的问题。但是，公司制改革实践必须严 格遵守公司法的规定，不能违背公司法搞“法外运作”。这应该成为公司制改革中的大康则.1、 根据近几年公司制改革的实践，应修订公司法，或尽快制订颁布公司法实施细则。有关股东大会如何履行最高权力机关的职能，如何完善董事会的组成和行为准则，如何强化监事会的监督力度、如何规范经理权制度等，都是修订公司法应重点解决的问题。2、 要加强对公司法的执行监督。这应成为有关机构和部门的一项重要任务。3、 当前，要把上市公司作为严格执行 公司法监督的重点，这对我国公司制改革十分重要， 也有助于消除在执行 公司法中的各种误区。例如，上市公司董事长兼

11、总经理十分普遍， 突出表现出对公司法执行的误解。四、如何解决政企分开，有效发挥政府的作用建立公司治理结构遇到的各类问题，都涉及到政府改革。“公司的改革某种意义就是政府的改革”。如果对国有资产的科学有效管理问题不很好解决，如果产权制度改革不能 很好进行，如果不能使国有资本尽快从竞争性领域的中小企业退出来，要实行有效的公司治理结构是很困难的。因为企业的独立和企业产权的多元化是实行有效公司治理结构的前 提条件。政企不分是个老问题。 今年的中央机关改革对解决这个问题有积极意义。当前，从建立有效的公司治理结构的要求出发，更要加快政企分开的一系列改革。1、尽快制订国有资产管理法。依据法律管理国有资产，对企

12、业的公司制改革有重要保证作用。管理国有资产并不等于政府部门分兵把口。有了法，就有利于政府、 企业各自履行自己职责，也有利国有资产实行市场化管理。2、要加快国有经济的战略重组。 在重组过程中，国有资本尽快从竞争性领域中退出，这样，政府才能以主要精力作好提供公共产品”的服务。3、 政企分开，当前重点解决对企业的人事管理。否则董事会的空壳”现象是很难解 决的。4、尽快取消一切不必要的审批制，实行项目登记制。政企分开，也为国家所有者到位提供了重要条件：企业实行有效的治理结构，可以确使国家作为持股者的权利和利益。通过实行有效的国有资产管理方法，可以从根本上保证国家所有者的利益。对修改公司法的几条建议一、

13、股东大会1、确认股东大会在公司机构中的中心地位，其突出的表现是：股东大会是股份有限公司必设的权力机关，而且，由于公司法未采用授权资本制，它拥有较广泛的职权，包括制定修改公司章程， 审议和批准公司的财务预决算，决定投资项目及收益分配，决定增加或减少注册资本，发行公司债券（含可转换公司债券）等重大事项。当前的间题是：（1）参加股东大会的人数少。这主要表现在股份高度分散的公司中；（2）股东大会发礼品，扭曲了股东的注意力；（3）控股股东支配公司，使中小股东无力对公司施加影响；（4）股东大会运作机制不健全，难以实现对所有股东合法权益的有效保护；（5）虽然规定了临时股东大会召开的五种法定情形，但并没有确立

14、一种确保法定情 形出现后，股东大会能如期召开的保障机制；（6）尽管规定 股东大会应当每年召开一次年会 ”但具体时间则未作规定，实际操 作起来比较困难，不能在有限的时间内使股东权利真正得到落实；（7）股东大会审议的事项由董事会提出，但规定中未言及股东如何提出议案。2、健全股东大会的运营规则将不可避免成为完善公司组织机构的重要课题。（1）建立股份有限公司股东大会的股东出席法定人数制度。现行公司法只有通过决议事项的法定多数制度， 而没有股东出席的法定人数制度，会造成占少数股权的股东主宰了多数股权的股东，这违背了资本多数决定原则和股东民主的精神。（2）建立并规范通讯表决形式。但以法的形式建立这种制度时

15、，应充分考虑有效保 护股东权益的问题。一是仅将通讯表决作为股东可以选择的形式，而不是将其作为股东必须采取的形式；二是明确股东向公司返回通讯表决的函，即应将股东作为出席股东大会对待，统计在出席股东总数之1匕为逝免董幅将不利于董甲会的投栗抽走*应建立通讯投栗监僭制度.（3）建立表决权行使例外制度。为了防止持股份较多的股东操纵股东大会，平衡持有不同种类股份的股东的利益，很有必要借鉴国外经验， 规定表决权行使的例外规则， 包括对持有一定数额股份的股东行使表决权的限制；拥有利润分配优先权的股份没有表决 权；公司就其持有的本公司的股份没有表决权；对决议事项有利害关系的股东不能行使表决权。（4）禁止公司向出

16、席股东大会的股东发送礼品。（5）充实关于股东大会决议瑕疵救济的规定，现行的公司法仅规定股东大会决议违反法律、行政法规、侵犯股东合法权益的， 股东有权向人民法院提起要求停止该违法行为和侵害行为的诉讼。为了保护股东的合法权益，应将其细化。一是将 决议违反”的范围扩大违反公司章程；二是应将决议违法之诉细别为撤销决议之诉”（即股东大会的召集手续、决议方法违法和违反章程），确认决议无效之诉”（即决议内容违法），停止侵权之诉”; 三是将可以提起诉讼的股东具体化。（6）改变现行立法中股东大会由董事会专属召集的规定，赋予股东对股东大会的自行召集权。股东大会可以由持有一定数目股份并达一定期限的股东自行召集。对已

17、具备召开临时股东大会条件的， 如公司董事会在两个月内未召开会议，占有一定比例股权的股东亦可自行召集。（7） 进一步完善公司会议议案提请制。可以规定代表股份5%以上股东所提议案， 应列入股东大会会议议程。股东有权就会议议程中的任何事项提出质询。二、董事会1、董事会的基本要求是组成人员的素质和专职化以及决策的及时性。实践中的董事 会尚有一些明显不足之处。（1）股东关于董事的观念尚有不正确之处，核心的问题是，董事属于谁？这个问题是董事会有效运营的关键。董事不是股东的董事。董事是由股东推荐或提名，只是表明董 事产生的初始过程。 董事是董事会的组成人员， 因而他是公司的董事， 与公司存在着委任 关系。董

18、事同股东存在着选任关系，董事应对其选举者负责。即如公司法第112条规定，董事会对股东大会负责 ”（2）专职董事数量少。尤其在国有股东控股的公司中，这种情况更加明显。在此类公司中，董事会的成员由三部分人组成，即国家股推荐的董事、 同国家股相关的国有法人股（国家股控股的公司和国有独资公司）推荐的董事、在本公司任职的董事。由于前两类董事占了大多数，专职董事则数量太少。（3）相当多数的公司董事只有职务工资，而没有股东大会所决定的报酬。2、董事会的组成和有效运营对公司的存续和发展具有重要意义。（1 ）董事必须是股东。董事必须购买公司一定数额的股份。在任职期间不得转让其资格股份。董事持股可将其切身利益与公

19、司经营绩效挂起钩来，这样不仅一方面可以从经济利益上强化董事对公司的关注力；另一方面也可将资格股作为担任董事的质押，一旦董事违反其责任与义务时，可由其作为对公司的直接赔偿。（2）健全董事会的组成规则。现行公司法仅规定董事会的成员为五人至十九人，而未规定董事会的组成原则。 根据董事会行使职权的需要和实践中提出的问题，董事会的组成应实行这样的原则：公司外部成员和公司内部成员结合， 以公司内部成员为主，但公司 经理人员不宜过多。因此，在公司内部工作的董事不应少于董事会组成人员的三分之二。（3）完善董事会的产生规则。鉴于实际生活中存在着大股东要求它所推荐的董事代表它的利益，容易形成大股东通过其推荐的董事

20、控制公司的情况。因此，有必要增设累积投票制度，以使中小股东也有机会选出它们推荐的董事，进而实现公司董事会组成的多元化。（4）推动董事会运营的合理化。 强化董事会的监督职能。改革公司代表人制度。为适应公司运营的需要， 应突破公司代表人仅由一人担任的传统，改由公司章程规定多人代表公司。但考虑到过多人代表公司于公司和债权人不利，可由公司法规定公司代表人最多不超过3人。建立董事对第三人责任的制度。为防止董事滥用职权侵害公司的利益， 也为第三人所受损害得到充分救济，规定其对第三人的责任是必要。增加董事长表决权的规定。当董事会会议中可决与否两数相等时，应明确规定董事会主席有多投一表决票权权即赋予董事长加重

21、表决权”。1、由于未能通过立法确立一种确保监事会监察权有效行使法律保障机制，使大多数 公司的监事会形同虚设，监事会监察权的行使流于形式。其监督机制弱化主要表现：（1）监事会本身的监督职权有限，权力规定不充分，不足以对董事会及经理形成有效的监督。当董事和经理的行为损害了公司的利益时，监事会只有要求董事和经理予以纠正的权力，但如果董事和经理对此不予理睬，监事会往往无可奈何。（2）按我国公司法规定，监事会成员应有一定比例的职工代表，这对维护公司职工的利益具有实质性的意义。 但不少公司的职工监事由于自身知识、 能力的限制，根本起不到 监督公司执行业务的作用，致使职工监事之职成了一种民主的摆设， 这种结

22、果与其设立的 初衷是明显相悖的。（3）监事会监察权的行使主要针对的是公司的业务和财务，为此监事会在行使监察权时往往需要聘请律师、会计师、审计师等参与具体工作，并需要支付合理的费用。但公司法对该项费用的承担与支出未作出规定，所以实践中一些公司的董事和经理以资金紧张作为借口，拒绝支付该笔费用，使监事会的某些监察活动难以进行。（4）监事会的构成不合理。由于有的监事会事实上只是为了照顾某些干部而设置的闲差，并未充分考虑监事素质的高低，致使公司监事会内不懂企业经营管理、不懂国家政策法规、不懂财务管理制度的三不懂”监事大有人在，公司监事会的监督职能虚化。2、如何使监事会能有效地行使监督职权，这是监事会面临

23、着一个组成合理和运行到 位的问题，也是完善公司法的一个重大课题。（1）加强监事会的组织，强化监事会，包括增加监事会的人数，规定监事会中懂财 务会计、法律的人员的比例和上市公司监事会的外部组成人员的比例。（2）充实监事会的职权。当公司董事、经理的行为损害公司利益，并经纠正无效时， 监事会有权代表公司提起诉讼，以维护股东和公司的利益。（3）监事会享有事先监察权。主要包括：有权直接调查公司的业务及财产状况；董事会、经理定期向监事会汇报业务执行情况等。（4）监事会对股东大会应有特别召集权，防止董事会对召开临时股东大会的提议的 推拖行为。（5）监事会在行使职权对拟提交股东会的会议报告、营业报告和利润分配

24、方案等财务资料，发现疑问时可以公司名义委托注册会计师、执业审计师帮助复审。监事会行使职权对聘请律师、注册会计师、执行审计师等专业人员的费用由公司承担。四、经理权1、经理的地位虽然未被公司法明文规定，但公司法条文的精神却揭示了经理的职务：（1）依公司法第119条第一项的规定，经理 主持公司的生产经营管理工作，组织实施董事会决定”。他显然是对公司日常经营管理负有总责任的高级人员。（2）经理由董事会聘任，它同董事会的关系属于聘任关系，即为广义的雇佣关系的 一种。因此，经理应为公司的高级雇员。（3） 依公司法第119条第8项的规定，经理除可行使法定职权外，还可行使公司章 程和董事会授予的其他职权 ”。这表明，经理和公司之间有一种代理关系。由于这种代理关系既基于法律规定， 又基于授权。因此，经理作为公司的代理兼有法定代理和委托代理 的性质。但是，经理仅仅是公司的代理人， 将其视为在其职务范围内的公司法定代表人是 与公司法规定相违背的。2、在现代实际经济生活中，作为董事会代理人的高级经理人员的权力日益扩大。因 此，应加强对经理人员的监督。经理的管理是个市场化和企业化问题， 对经理管理不能采取行政方式， 而应市场化和 企业化，经理是专门从事企业经营管理的专职人员， 起着经营管理企业， 使之保值增值的