第11章政府预算及财政体制

1、第十一章 政府预算及财政体制本章主要内容n 第一节 政府预算概述n 第二节 政府预算的编制、执行与决算n 第三节 我国预算管理制度改革n 第三节 财政体制学习目标o 1.掌握政府预算的涵义、组成、原则和类型；o 2.把握政府预算的编制、执行和政府决算的内容；o 3.认识财政管理体制涵义、模式和原则；o 4.理解政府间转移支付的特征与类型； o 5.了解我国现行分税制存在的问题及其改革完善的方向。 第一节 政府预算概述本节主要内容:n 一、政府预算的概念与组成n 二、政府预算的原则与类型n 三、政府预算管理职权划分一、政府预算的概念与组成o (一)政府预算的含义o 教材解释：o 政府预算，是指经

2、国家权力机关批准的一国政府在未来一定时期内（通常为一年）的基本财政收支计划，是政府组织分配资金的重要工具，也是政府调控经济运行的重要经济杠杆。o 1.政府预算是具有法律效力的基本财政收支计划o 2.政府预算是组织分配财政资金的重要工具o 3.政府预算是政府实现调控经济的重要杠杆 人民大学解释： 政府预算也称国家预算(二)政府预算的组成o 政府预算的组成是指政府预算的组织结构。o (一)纵向组成o (二)横向组成二、政府预算的原则与类型o (一) 政府预算的原则o 1.公开性¡ª¡ª政府预算向公众全面公开，接受民众的监督 o 2.可靠性¡

3、0;¡ª政府预算收支指标、数字真实准确可靠o 3.完整性¡ª¡ª政府收支全部列于预算之中o 4.统一性¡ª¡ª政府预算按照统一的预算科目、口径、程序、时间编制 o 5.年度性¡ª¡ª政府预算收支是一个预算年度内的收支o 历年制¡ª¡ª 1月1日/12月31日(中国)o 跨年制(骑年制)¡ª¡ª10月1日/ 9月30日(美国)o (二) 政府预算的类型o 1.单式预算/复式预算(

4、按预算表格的形式)o 2.增量预算/零基预算(按财政支出数字的确定方法)o 增量预算：XnXn-1(1±r)o 零基预算：XnX1+X2+X3+三、政府预算管理职权划分o (一)各级人民代表大会的职权o (二)各级人民代表大会常务委员会的职权o (三)各级人民政府职权o (四)各级财政部门职权o (五)各部门、各单位职权(一)各级人民代表大会的职权o (1)对预算、决算的审批权；o (2)批准本级预算和本级总预算执行情况的报告；o (3)对预算、决算方面不适当的决定的撤消权。(二)各级人民代表大会常务委员会的职权o (1)对预算执行情况的监督权；o (2)对本级预算调整方案的审查批准

5、权；o (4)审查和批准本级政府决算；o (5)撤消本级人民政府和下一级人民政府关于预算、决算不适当的决定、命令和决议。(三)各级人民政府职权o (1)确定预算管理体制具体办法权；o (2)编制本级预算、决算草案权；o (3)向本级人代会作本级预算决算报告权；o (4)组织本级预算执行权；o (5)编制预算调整方案权；o (6)改变和撤消本级及下级不适当的决定权；o (7)监督本级及下级预算执行监督权等。(四)各级财政部门职权o (1)具体编制本级预算、决算草案；o (2)具体组织本级预算执行；o (3)具体编制预算调整方案；o (4)定期向本级政府报告。(五)各部门、各单位职权o (1)各部

6、门、各单位制定本部门或单位的具体执行办法；o (2)编制本部门或单位的预算草案决算情况；o (3)组织部门或单位预算的执行；o (4)定期向本级财政部门报告等。第二节 政府预算的编制、执行及决算本节主要内容：o 一、政府预算收支的分类o 二、政府预算的编制o 三、政府预算的执行o 四、政府决算o一、政府预算收支的分类o 1.依据:2011年政府收支分类科目 o 2.政府收支分类体系由“收入分类”、“支出功能分类”、“支出经济分类”三部分构成。o 3.政府预算科目级别：类、款、项、目o我国2011年一般预算收入分类二、政府预算的编制 (一)预算编制的准备工作 1.对本年预算执行情况进行预测和分析

7、； 2.拟定下年度预算收支指标； 3.颁发编制政府预算收支科目； 4.修订预算科目和预算表格等 (二)预算收支测算的方法和内容 1.预算收支测算的基本方法有：基数法、系数法、比例法、定额法、综合法。 2.预算收入测算的内容包括：工商税收、关税、农业税收、资源税、企业所得税、国有资产经营收益等。 3.预算支出测算的内容包括：基建支出、文教支出、行政管理支出、国防支出、财政补贴等。 (三)部门预算编制方法三、政府预算的执行 (一)预算执行的内容 对预算收入、预算支出和预算平衡的组织工作。 (二)预算执行的机构 1.国务院和地方各级人民政府 2.财政部和地方各级财政机关 3.各级主管部门 4.税务机

8、关 5.海关 6.中国建设银行 7.国家开发银行 8.中国农业银行 9.中国农业发展银行等 10.中国人民银行代理的国库 (三)预算收支的管理 预算收入的缴库方式应遵守方便缴款、及时入库、符合企业财务管理体制和核算体制原则，缴库的方式有直接缴库和集中缴库。 政府预算的拨款应坚持按预算拨款、按进度拨款、按用途拨款、按级次拨款的原则。 (四)预算的调整 预算调整是预算管理控制、调节经常使用的一种方式，调整方式包括：动用预备费、预算追加追减、预算支出科目流用、预算划转等。四、政府决算 (一)决算编制的准备工作 1.拟定编报办法。 2.组织年终收支清理。 3.修订和颁发决算表格。 (二)政府决算的编制

9、方法 1.单位决算编制方法。 2.政府总决算的编制方法。 3.中央总决算和地方总决算。 (三)政府决算审查的内容 包括：一是政策性审查。二是技术性审查。 (四)政府决算的批准程序第三节 我国预算管理制度改革本节主要内容：一、推进依法理财，加强预算管理和监督 全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定（ 1999年12月25日第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过） 1. 加强和改善预算编制工作。 2. 加强和改善中央预算的初步审查工作。 3. 全国人大于中央及地方预算的决议，国务院应当贯彻执行。 4. 加强对预算超收收入使用的监督。 5. 严格控制不同预算科目之间的资金

10、调剂。 6. 加强对中央预算调整方案的审查工作。 7. 中央决算草案应当按照全国人大批准的预算所列科目编制。 8. 加强对中央预算执行的审计。 9. 加强对中央预算执行情况的监督。 10. 加强对预算外资金的监督。 11. 要依法执行备案制度。意义：o 1.有利于提高预算的透明度o 2.有利于提高预算管理水平，提供资金使用效益。o 3.有利于预算监督。o 4.有利于依法理财，依法行政。2.部门预算的内容三、实行政府采购制度o (一)政府采购制度及其实施o 1.1979年，东京多边贸易谈判签订政府采购协议。o 2.1989年、1992年、1993年，欧共体颁布“委员会指令”。o 3.1995年，

11、世界银行颁布国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南。o 4.1995年，联合国贸易法委员会通过关于货物、工程和服务采购示范法于货物、工程和服务采购示范法。o 5.2002年，中国颁布中华人民共和国政府采购法。(二)我国政府采购法的基本内容o 1.政府采购法的宗旨和原则o 2.政府采购当事人o 3.政府采购方式o 4.政府采购程序和政府采购合同o 5.政府采购的对外开放要循序渐进o 6.财政部门在政府采购中的职责 (三)集中支付制度改革的思路和措施o 1.做好准备工作 o 2.建立资金管理方式 o 3.明确集中支付外的辅助支付办法 五、实施“收支两条线”管理o (一)什么是¡&

12、#176;收支两条线¡±管理含义o 1.¡°收支两条线¡±管理是针对预算外资金管理的一项改革内容，其核心是将财政性收支纳入预算管理。o 2.收入方面，实行收缴分离。o 3.支出方面，实行收支脱钩。o (二)¡°收支两条线¡±管理的进展及其进一步完善o 从2011年1月1日起，将按预算外资金管理的收入(不含教育收费，以下简称预算外收入)全部纳入预算管理。o ¡ª¡ª财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知(财预201088号)六、政府收支分类改革

13、o (一)改革的迫切性o (二)改革的基本原则o 1.公开透明o 2.借鉴国际经验o 3.便于操作o (三)改革的主要内容o 1.收入分类o 2.支出功能分类o 3.支出经济分类o第四节 财政体制本节主要内容n 一、财政体制的含义与模式n 二、财政体制建立的理论依据n 三、分税制财政体制 n 四、政府间转移支付 n一、财政体制的含义与模式o (一)财政体制的含义o 1.财政体制o 是确定一个国家中央政府和地方政府以及地方各级政府之间财政分配关系的根本制度。o (1)政府间事权与财权的划分o (2)政府间支出与收入的划分o (3)政府间转移支付制度的确定 财政体制，也称财政管理体制、预算管理体制

14、、政府间财政关系(intergovernmental fiscal relations )。o (1)事权是指政府承担的职责或职能，它决定政府的支出与收入范围；o (2)财权是财力的确定权与支配权； o (3)财力是指财政的收支数量，它反映财政收支的规模；o 事权是财权和财力的前提；财权和财力是履行事权的保证；财权决定财力，财力是财权的具体体现。 o(二)财政体制的模式o 1.集权型财政体制o (1)财政收支集中于中央o (2)财政管理权限高度集中于中央o (3)地方不是独立的一级预算 o 2.分权型财政体制o (1)各级政府有独立的财政收支o (2)各级政府有独立的财政管理权限 o (3)各

15、级政府收入的取得上实行分税制o (4)地方政府预算独立o 3.混合型财政体制o 中国1953年以后体制我国财政体制的演变o 1.“统收统支”体制o 2.“统一领导、分级管理”体制(19531978年)o 3.“划分收支、分级包干”体制(19781994年)o 4.“分税制”体制(1994年)二、财政管理体制建立的理论依据o (一)公共产品(公共需要)的层次性o 按受益范围为标准区分的层次性：o 1.全国性公共产品(公共需要)o 2.地方性公共产品(公共需要)o (二) 收入来源的层次性o (1)中央收入o (2)地方收入o (3)中央与地方共享收入(三)集权与分权关系o 1.从各国的政治体制和

16、国情把握集权与分权关系o (1)单一制国家与财政集权体制相联系；o (2)联邦制国家与财政分权体制相联系。o 2.从定性与定量角度来衡量把握集权和分权关系o (1)第一是从性质上来看，主要是看中央和地方政府之间的经济利益关系与地方政府的行为方式。o (2)第二是从数量上来分析，可根据地方政府的财政收支情况来判断财政体制的集权与分权程度。三、分税制财政体制 (一)分税制的涵义 分税制是在一个国家各级政府间进行分权、分税、分征和分管的财政管理体制； 分税制是市场经济国家所普遍采用的一种财政管理体制，也是各国财政实践中证明了的可以有效处理政府间财政关系的一种比较规范的方式； 分税制的基本内容包括：

17、1.税收分割税种 2.税权划分税收的立法、征管与调整 3.分设征收管理体系税务机关关于“分级财政体制” 1.不同级次政府间事权与支出的划分 (1) 市场与政府职责的确定 (2) 中央与地方及地方各级政府间事权的划分 (3) 中央与地方及地方各级政府间支出的确定 2.不同级次政府间财权与收入的划分 (1) 中央与地方及地方各级政府间税种的划分 (2) 中央与地方及地方各级政府间税权的划分 税收立法权 税收征管权 税收调整权 3.不同级次政府间政府预算的独立 (1) 预算编制独立 (2) 预算审批独立 (3) 预算执行独立 (4) 决算独立1994年我国分税制财政体制改革背景o 1.两个比重降低o

18、 财政收入/GNP=4348.95 /35333.90=12.31%o 中央财政收入/全部财政收入=957.51 /4348.95=22.02% 目标：56%o 2.财务会计制度改革；税制改革(二)1994年我国分税制财政体制改革o 1.中央与地方的事权和支出划分o (1)中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需的经费，调整国民经济，协调地区发展，实施宏观调控所需支出以及由中央直接管理的事业发展支出。o (2)地方财政主要负责本地区政权机关运转所需支出，以及本地区经济发展和事业发展所需的支出。 中央与地方共享收入的变化 1.1994年，增值税中央75%，地方25%；资源税中央-海洋

19、石油资源税，地方-其他资源税；证券交易税中央50%，地方(上海、深圳)50%。 2.证券交易税：1997年，中央80%，地方20%； 1997年，中央88%，地方12%； (1997年证券交易税税率由3%调至5%，调高部分全归中央) 2000年，中央91%，地方 9%； 2001年，中央94%，地方 6%； 2002年，中央97%，地方 3%。 3.企业所得税(铁路运输、国家邮政、四大国有银行、三大政策性银行、海洋石油天然气企业的企业所得税除外)和个人所得税：2002年，中央50%，地方50%； 2002年，中央60%，地方50%。3.中央财政对地方税收返还数额的确定o 以1993年为基年，核

20、定1993年中央从地方净上划收入数额（即消费税75%的增值税中央下划收入）。1993年中央净上划收入，全额返还地方，并以此作为以后中央对地方税收返还的基数。1994年后，税收返还在1993年的基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1:0.3确定，如果1994 年以后中央净上划收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还数额。 4.分税制下的转移支付制度o (1) 保留原体制中央对地方的定额补助、专项补助和地方上解外，新增加中央对地方的税收返回。o (2) 1995年起，实行过渡时期转移支付办法。o (3) 1999年起，中央实施提高低收入者收入水平等政策。o (4) 2000年起，加大对民族地区转移支付力度。o (5) 2002年起，实行一般性转移支付。o (6) 2002年起，继续实施民族地区转移支付。5.我国分税制财政体制的改革与完善o 1.科学界定政府与市场的职责分工o 2.科学划分不同级次政府间的事权及支出o 3.科学划分不同级次政府间的财权o 4.不同级次政府、特别是不同级次地方政府财政收入体系(主要是税收体系)的建立o 5.规范转移支付制度o四、政府间转移支付(一)政府间转移支付的涵义 1.政