论顶层设计的四个关键问题在设计综合指数时,最关键的问题是

1、论“顶层设计”的四个关键问题在设计综合指数时,最关键的问题是“顶层设计”到底指什么？如何在深化改革的语境中认识这一 中央的战略性提法？我们有必要沿着四个关键问题进行理论和实践 的梳理，澄清并厘定其内涵， 构建对这一关键词以及衍生理论和制度 设计的科学认知。问题一：为什么要引入“顶层设计”？“顶层设计”作为一种战略思路被引入到改革话语体系中是有 其宏观背景和具体情境的。 关于当前要进一步深化的改革， 其中有三 点是已经基本达成共识的：第一，改革进入攻坚阶段，渐进式的改革 已经遭遇挑战。与改革开放初期相比，当前的改革已经涉入“深水” 区，之所以要在重点领域推进改革其根本目的固然在于社会主义建设 事

2、业发展的客观需求， 还在于重点领域目前的利益格局以及长期以来 形成的体制症结， 已经严重制约了生产力的进一步解放和越来越突出 的社会公平正义的诉求。这些问题已经不是“渐进式”和“修补式” 措施能够解决得了的。第二，伴随着30多年来的改革开放，政治、 经济和社会文化诸领域的体制建设和运行模式已经逐渐明朗， 社会建 设和社会管理的整体布局已经日渐清晰， 制度建设积累的结果以及可 供借鉴的发展经验都表明， “摸着石头过河”的改革模式已经不再适应当前深化改革的需要，科学系统的整体设计已经迫在眉睫。第三， 社会主义事业建设到今天，政治、经济和社会文化诸领域的体制运行 和要素互动已经系统化和网络化，任何一

3、项改革措施都可能牵一发而 动全身。因此，接下来的改革就越来越像一项系统的“网络工程”， 要实现整体的良性运行，必须要有能够贯彻总体战略价值和理念的“蓝图”，能够实现“自上而下”的整体的、系统的、把控全局的设 计，用以指导实践， 这就是“顶层设计”之所以被引入高端战略构思 的主要原因。从中央的视角来看， “顶层设计”意味着一种态度和理 念： 从态度上讲， “顶层设计”意味着改革势在必行，政府责无旁贷， 要担负起“总设计师”的角色；从理念上讲，“顶层设计”意味着科 学发展观在治国方略上的具体呈现，那就是在尊重基层创新的基础上， 科学地设计改革的蓝图要高瞻远瞩并从全局着眼。问题二：“顶层设计”到底要

4、设计什么？尽管我们可以在一定意义上揣测国家和政府对改革的基本方略， 但关于什么是“顶层设计”，实际上官方文献并没有给出一个明确的 解释，这也就导致了在后续的学界讨论中形成了莫衷一是和众说纷纭 的局面。实际上，“顶层设计”指的并不是具体的设计原则和设计方 案，而是在于对设计的全局观和系统观以及科学性的强调，其实质是一种科学的工程设计理念。在此理念下，“顶层设计”强调高端的总控全局的价值观和理 念的主导， 以及由此产生的针对改革攻坚的系统性和科学性的自上而 下的总体设计。这一理解包含两层含义： 第一，强调全局观和系统观， 也即强调设计的“高端性”政府主导。政府主导改革的合法性可以 从历史和现实两个

5、角度得到证明：历史层面，30年来的改革开放经 验表明，政府主导的改革基本上是成功的，不仅在经济上取得了“奇 迹般”的增长，而且在国家治理和社会治理方面形成了日趋成熟的体 制框架和运行模式，积累了丰富的经验；现实层面，改革事关全局， 关乎社会主义事业的兴衰成败，在我国尚未形成较为发达的_的前提下，由政府把控全局，协调各领域利益关系，积极推进各项制度和 运行机制的变革和完善是最稳妥也是最现实的选择。 同时需要明确的 是，“顶层设计”不是“设计顶层”，也不是“自上而下”的灌输， “顶层设计” 不仅不排斥和忽视基层创新， 同时还会将基层创新以及 诸层面的互动纳入到设计中。第二，“顶层设计”理念下，改革

6、的最基本框架和最核心问题 在重点领域的推进要通过科学系统地设计来实现， 这才是设计的主要 内容，其最核心的设计应该包括四个方面：首先是_改革。也即进 一步加快步伐， 建立一整套适应社会主义市场经济和社会文化各项事 业的民主政体，使_成为推进各领域发展的“推进器”，全面胜任 新时期国家和社会“治理”的角色要求。其次是经济体制改革。核心 任务和目标就是转变经济发展方式。 当前我国经济发展的核心问题在 于如何在人口红利逐渐衰退的前提下，由“劳动力密集型”的生产方 式向“技术和资金密集型” 生产方式转变。再次是社会管理体制改革。 社会管理体制改革和创新的设计要求于对长期以来重经济轻社会发 展模式的一种

7、纠正和补偿，以及对上述社会问题和_深化趋势的一种应对。社会管理体制究其本质是_的延伸，也即如何设计与当前_相匹配的多元参与管理体制。“党委领导、政府负责、社会协同、 公众参与”的社会管理体制的倡导，本身就是“顶层设计”理念的一 种体现。 最后是文化体制改革。 文化体制改革的核心是在进一步确立 社会主义核心价值体系主导地位的前提下实施文化强国战略， 其重点 是社会主义道德建设、 文化产业发展和振兴以及公共文化服务体系建 设等多方面的综合。上述四个方面的“顶层设计”不仅要体现在理念上，也即要由 中央统一认识， 在全局层面设计改革的宏观战略和整体蓝图， 实现一 种“自上而下” 的系统设计思路；同时也

8、要具体体现在对四个领域的 整体把握和具体的系统设计层面， 包括对其目标和核心任务以及当前 面临的主要障碍因素的整体认知和把控， 以及在此基础上的政策和制 度设计、资源整合以及整体过程监控和评估机制的确立。问题三：“顶层设计”谁来设计？从既有的研究和笔者前文的某些具体阐述很容易让人们形成一 种认知，那就是“顶层设计”的主体应该是“政府”，或者是政府组 织下的“高端视野”，这里的“高端”可以是政府设置的组织，也可 以是政府的相关机构。实际上上述认知是对“顶层设计”的误解。作 为一种科学决策和战略管理的工程学设计理念和操作方法， “顶层设 计”本身只是一种工具， 而所谓的“高端”也不是固定的组织和人群。 首先，从当前_改革和社会管理体制创新的总体趋向来看，“顶层 设计”的主体应该是多元的， 是以政府为主导的一套多元参与决策的 机制，而不是政府职能部门设计和决策的产出过程。其次，笔者再次 重申，“顶层设计”实际上是一套工程设计理念和原则，其核心是高 端视角的系统性和科学性要求，这也就意味着主体也应该是系统的，也即设计从中央到地方，从政治经济领域到其他诸领域，