关于国有商业银行改革的几个问题

1、关于国有商业银行改革的几个问题中国银行业监督管理委员会唐 双 宁1. 关于国有商业银行改革的阶段性我国国有商业银行改革是阶段式向前推进的。我曾在不同场合对国有商业银行改革的历史阶段进行过分析。二十多年来，国有商业银行改革大致经历了三个阶段。1.1 19841994年的专业化改革阶段1984年以前，我国实行的是“大一统”的银行体制。1984年，在中国改革开放的大背景下，从中国人民银行中分设出中国工商银行，加上专营外汇业务的中国银行和原行使财政职能的中国人民建设银行，以及1979年恢复的中国农业银行，这四家银行成为国家专业银行，人民银行则专门行使中央银行职能。自此，中国形成了各司其职的二元银行体制

2、。1.2 19942003年的国有独资商业银行改革阶段1994年，国家成立了三家政策性银行，实现了政策性金融与商业性金融的分离；1995年，颁布实施了中华人民共和国商业银行法，明确国有商业银行是“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”的市场主体。至此，四家专业银行从法律上定位为国有独资商业银行。1997年，亚洲金融危机爆发，同年11月中央召开了第一次全国金融工作会议，随后陆续出台了一系列国有商业银行改革措施，主要包括：中央财政定向发行2700亿元特别国债，专门用于补充四家银行资本金；将13939亿元资产剥离给新成立的四家资产管理公司；取消贷款规模，实行资产负债比例管理；强化法人管理、绩效考核

3、等。这一阶段，许多先进理念和方法开始引入，经营绩效和风险内控机制逐步建立，外部行政干预明显弱化。但就总体而言，这一阶段的改革主要在梳理内外部关系、引进先进管理技术、处置不良资产等层面上进行，尚未触及到体制等深层次问题。1.3 2004年开始的国家控股的股份制商业银行改革阶段2003年底，党中央、国务院决定，选择中国银行、中国建设银行进行股份制改革试点，并动用450亿美元外汇储备注资，希望籍此从根本上改革国有商业银行体制。此次改革总体上分为三个步骤，一是财务重组，即在国家政策的扶持下消化历史包袱，改善财务状况。财务重组是国有商业银行股份制改革的前提和基础。二是公司治理改革，即根据现代银行制度的要

4、求并借鉴国际先进经验对银行的经营管理体制和内部运行机制进行改造。公司治理改革是国有商业银行股份制改革的核心和关键。三是资本市场上市，即通过在境内外资本市场上市进一步改善股权结构，真正接受市场的监督和检验。资本市场上市是国有商业银行股份制改革的深化和升华。回顾二十多年来国有商业银行改革的三个阶段，前两个阶段以治标为主，兼顾治本，并为下一阶段的改革奠定基础；第三个阶段在前两个阶段的基础上，改革以治本为主，标本兼治。所谓治本，就是借鉴国际股份制银行的通行做法，对国有商业银行进行彻底的股份制改造。股份制商业银行制度是当今世界各国普遍采用的一种制度模式，到目前为止还没有哪种制度模式能超越过它。因此，股份

5、制改革是中国银行业发展过程中的必然选择。2. 关于国有商业银行改革决策的几个基本考虑国有商业银行是我国银行业的主体，在国家经济资源配置和支付系统运转中处于十分重要的地位。国有商业银行改革涉及方方面面，需要统筹兼顾，精心准备，周密部署。因此，在国有商业银行第三阶段改革决策时，经过了反复论证、充分比较、多方权衡、慎重取舍，总结起来，主要有以下几点基本考虑：一是先易后难的考虑。国有商业银行股份制改革与整个经济体制改革特别是国有企业改革相互交错、相互联系、相互转化，加剧了改革的紧迫性、复杂性和艰巨性。在股份制改革论证阶段，开始曾设想横向推进，同时起步，但决策难度非常大。后由横向推进改为纵向推进，一行一

6、策，选择条件相对较好的行率先试点。这种先易后难的策略极大地加快了改革进程。二是组合操作的考虑。按最初改革方案，消化四家银行不良资产主要依靠财政资源，要么由财政拿钱直接冲销，要么由财政提供担保。由于“财源问题”，改革一直难以启动。后来，考虑动用国家外汇储备启动改革，既可以减轻财政压力，又可综合发挥外汇储备作用，提高外汇储备利用效率。实践证明，这种组合操作的策略能起到一石两鸟的效果。三是标本兼治的考虑。此次改革一开始就确立了标本兼治的改革思路，在财务重组的同时，专门下发了关于中国银行、中国建设银行公司治理改革与监管指引，确立了公司治理结构改革十个方面的内容，并确立了三大类七项考核指标，按季对两家试

7、点银行实行严格考核，确保公司治理改革取得实效。四是符合中国国情的考虑。任何改革都不能离开本国具体实际。只有根据中国国情并学习借鉴先进国家的成功经验，改革才能取得成功。这个基本考虑在改革开始，就成为整个改革的一个基本指导思想。3. 关于注资和再次剥离问题此次国有商业银行财务重组过程中，注资、核销和再次剥离成为社会关注的焦点，有人对财务重组中的注资、核销与剥离的关系不甚了解；有人对发行2700亿元特别国债后，为何还要再次补充资本金提出异议；也有人担心再次剥离产生道德风险。对这三个问题，需要进行事实的说明和理论的解释。首先，注资、核销与剥离是三个不同的概念。根据改革方案，此次财务重组的基本思路是先将

8、两家试点银行原有的所有者权益、准备金和2003年利润全部转为风险准备，专门用于核销资产损失，即2003年年终决算之前，尽量处置已经明确的损失类贷款、部分可疑类贷款和财政部、人民银行、银监会确认的非信贷类损失，这叫核销；未核销部分在2004年上半年进一步处理，即将中建两行1498亿元和1289亿元可疑类贷款按市场方式出售给资产管理公司。由于1999年进行过一次这样的处理，当时称为“剥离”，这次尽管是用市场的方式，有别于上次的做法，但仍习惯地称为“剥离”；与此同时，通过国务院批准设立的中央汇金投资公司分别向中行和建行注资225亿美元（折合人民币各1862亿元），专门用于提高资本充足率，这叫注资。注

9、资的性质是国家以外汇资产补充两家试点银行资本金的股权投资行为，相应增加了国家股权，目的是提高资本充足率。注资、核销和剥离在本次财务重组中是相互关联的三个环节，各有特定的含义。其次，1998年发行2700亿元特别国债后国有商业银行资本充足率的真实情况。1998年发行2700亿元特别国债补充国有商业银行资本金，当时从理论上计算四家银行平均资本充足率应该达到8%，但事实上按当时标准仅达到4.6%，到2003年又下降到4.28%；如按新办法测算，采取审慎的作法，扣除全部贷款损失，则仅为-2.29%。主要原因有：一是测算数据与实际执行结果相差较大。当时测算资本金缺口时用的加权风险资产额是以四家银行向人民

10、银行报送的1997年6月末的风险资产数为基础，按四家银行1994、1995、1996各年下半年的资产平均增长率推算的；呆账贷款及资本总额则以1997年6月末的数字代替。但从实际执行来看，1997年末四家银行风险资产及呆帐贷款均出现了上升，而资本总额则出现了下降。如按实际执行数据测算，1997年末资本充足率达到8%需补充资本金3365亿元；反之，如按2700亿元补充资本金，1997年末的资本充足率则为6.87%。二是1998年资本扣减项和加权风险资产大幅上升。1997年底，人民银行进一步规范了对商业银行的非现场监管，下发了银发1997549号文，要求商业银行从1998年起向人民银行报送以统一法人

11、为单位的本外币、境内外及附属公司合并的会计报表，为此四家银行1998年末呆账增加323亿元，加权风险资产增加22116亿元，使资本充足率比1997年末又下降2.23个百分点。三是由于没有建立起动态的资本金补充机制和其他政策原因，一方面资产规模不断扩大,风险资产持续上升；另一方面扣减项不断增加,加上向资产管理公司拨付资本金等因素,使后来国有商业银行资本充足率不断下降。采取新的审慎办法后，资本监管更接近于国际通行作法，更为真实，但也出现了更大程度的下降。最后,为什么需要再次剥离。1999-2000年四家银行已经剥离了13939亿元不良资产，这次改革为什么还要再次剥离？这是这次改革中普遍关心的一个问

12、题。应该说，国有商业银行不良贷款是多年积聚起来的，其成因非常复杂，是国民经济深层次矛盾的综合反映。总的来看，国有商业银行不良贷款的形成，除自身体制落后、内部管理和外部监管薄弱等原因外，其主要原因是：我国直接融资占比过低，企业严重缺乏自有资金，生产经营过度依赖银行贷款；为支持产业结构调整，体制转轨和国有企业重组，国有商业银行发放了大量特定贷款；社会信用环境较差，企业逃废银行债务严重；未能实行审慎会计制度造成大量虚盈实亏等。由此可见，国有商业银行历史上聚集起来的各种损失，不同于西方市场经济国家商业银行的经营损失，它是我国为建立社会主义市场经济体制，保持国民经济快速发展和社会稳定而必须付出的成本。正

13、因如此，国家于1999年在亚洲金融危机的背景下，通过组建资产管理公司的方式剥离了四家银行部分不良贷款，使国有商业银行不良贷款率2000年当年下降了9.2个百分点。但需要说明的是，当时剥离的13939亿元资产本身就不完全是不良贷款，包括了开发银行1000亿元，表内利息1000多亿元，为债转股剥离正常贷款1000多亿元，四家银行实际剥离不良贷款约为10000亿元。以后,经贷款质量真实性检查，不良贷款又上升一块;农发行划转业务又增加一块；四级分类改为五级分类，又调整一块。到2003年底，四家银行不良贷款余额仍高达20000亿元，平均不良贷款比例高达20%，高于国际前100家大银行平均不良率15个百分

14、点（这种增加总体上不是商业银行自身经营问题，是政策调整和加强监管后贷款真实性的反映），成为股份制改革的最大障碍。鉴于加入WTO过渡期结束在即，综合权衡，为扫清障碍，只能再次通过剥离这种特殊办法来解决。 值得一提的是，此次剥离与上次剥离在操作方法做了一些改革，不是上次剥离的简单翻板。上次剥离是将资产以一比一的比价剥离给四家资产管理公司，实际上是将四家银行的不良资产从银行划转到资产管理公司，基本上是一种行政行为。而此次剥离是将不良资产以50%的比价通过四家资产管理公司公开竞标，以市场化的方式来进行的，相应加大了资产管理公司的责任和压力，有利于提高资产处置的总体效率。4. 关于体制改革问题国有商业银

15、行第三阶段的改革是一次根本性的体制改革。商业银行的体制包括体制基础、基础体制和其他体制三个层面。所谓体制基础，主要指有所权制度；所谓基础体制，主要指所有权制度改革后“三会”制度的建立和有效运行；所谓其他体制，主要指业务流程、财务会计、信息科技、人力资源、公共关系等方面的管理体制。体制基础、基础体制和其他体制共同构成商业银行体制框架，只有通过对三个方面的综合改革，才能实现银行的效率最优。根据上述观点，银监会颁布的改革指引提出了试点银行十个方面的改革要求。在体制基础方面，改革指引要求两家试点银行按有关法律要求设立股份有限公司，公平、公正地选择境内外战略投资者，改变单一的股权结构，实现投资主体多元化

16、。目前，两家试点银行股份制公司均已挂牌成立，中国银行经过批准以独家发起方式成立，建设银行除汇金公司和建银集团外，成功引进宝钢集团、长江电力和国家电网为首批候选发起人。两家试点银行股份公司在发起成立后，还将引入新的境内外战略投资者。在基础体制方面，改革指引要求两家试点银行建立规范的股东大会、董事会、监事会和高级管理层制度。目前，两家试点银行已基本完成了公司治理改革方案、股份公司章程（草案）、“三会”议事规则、董事会附属委员会议事规则等法律文件的制定。股东大会、董事会、监事会和高级管理层组织框架都已建立，新的组织框架开始试运行。除此之外，改革指引还要求两家试点银行建立科学的决策体系、内部控制机制和

17、风险管理体制；制定清晰明确的发展战略，实现银行价值最大化；按照集约化经营原则，实行机构扁平化，整合业务流程和管理流程；按照现代金融企业人力资源管理的要求，深化劳动用工人事制度改革；实行审慎的会计制度和严格的信息披露制度；加强信息科技建设，全面提升综合管理与服务功能；发挥中介机构的专业优势，加大培训力度等。目前，这些方面的改革均已启动，并取得进展；已开始着手构建有效的内部控制体系，风险管理委员会、稽核委员会等专门委员会大多已经建立；初步拟订了战略规划和具体实施方案；正在全面推进机构扁平化和业务垂直化管理，全面改造内部业务流程；均已取消干部行政级别，劳动人事体制改革从总行开始全面推进；正在修改财务

18、管理办法，实施新的会计制度；正在完善信息科技发展规划；中介机构已经进场开展工作；对中高层管理人员的培训已经展开。应当说，两家试点银行在体制改革上已初步实现了“形似”。但是，从“形似”到“神似”还将有一个过程，能否实现神似，能否尽可能缩短这个过程，人们将拭目以待。5. 关于改革试点的考核问题质量互变规律是辩证法的一个基本规律。任何事物都是通过一定量的变化来实现质的飞跃。国有商业银行改革是否成功， 关键要有量的考核。银监会参照国际大银行的先进经验，确立了国内外能普遍认同的改革考核指标，即两家试点银行经过股份制改革，要在经营绩效、资产质量、审慎经营等主要方面，达到并保持国际排名前100家大银行中等以

19、上的水平。具体指标共三大类七项。首先要严格考核试点银行的经营绩效。一是总资产净回报率。总资产净回报率是国际上考察商业银行经营绩效的综合性指标。国际排名前100家大银行近10年总资产净回报率的平均水准为1%左右。两家试点银行总资产净回报率2005年度应达到0.6%；2007年度应达到国际良好水准。二是股本净回报率。此次注资国家付出很大成本，为确保注资的效果和获得良好回报，要对两家试点银行的股本净回报率进行考核。国际排名前100家大银行近10年股本净回报率的平均水准在1214%之间。两家试点银行2005年度应达到11%，2007年度应进一步提高到13%以上。三是成本收入比。有效控制成本，是增强盈利

20、能力的关键。国际排名前100家大银行近10年成本收入比的平均水准在3545%之间。从2005年度起，两家试点银行的成本收入比应控制在3545%之内。其次，要严格考核两家试点银行的资产质量。资产质量低下一直是国有商业银行的顽疾。通过此次改革，要从根本上改变这种状况。不良资产比率是衡量商业银行资产质量的综合指标，国际排名前100家大银行近10年以五级分类方法测算的不良资产比率平均在23%之间。目前两家试点银行仅对信贷类资产实施了五级分类，拟在近期对非信贷类资产也实行五级分类。这样，可按五级分类对全部资产进行考核。今后两家试点银行应将不良资产比率持续控制在35%。最后，要严格考核两家试点银行的审慎经

21、营水平。根据巴塞尔协议及国际银行业审慎经营的通行做法，两家试点银行重点要在以下指标达到国际标准：一是资本充足率。2004年，银监会颁布了新的商业银行资本充足率管理办法。该办法严格执行了1988年巴塞尔协议的要求，并将新资本协议中有关监督检查（第二支柱）和信息披露（第三支柱）的有关要求包括在内。从2004年起，两家试点银行要根据该办法进行资本金管理，资本充足率要保持在8%以上。二是大额风险集中度。大额风险集中度反映了商业银行因授信过于集中而产生的经营风险，衡量指标主要是单一客户贷款集中度。两家试点银行应采取有效措施，严格控制对同一借款人授信的集中风险，从2005年起对同一借款人的贷款余额与商业银

22、行资本余额的比例不得超过10%。三是不良贷款拨备覆盖率。不良贷款拨备覆盖率反映了商业银行对贷款损失的弥补能力和对贷款风险的防范能力。国际排名前100家大银行近10年不良贷款拨备覆盖率的平均水准约为100%。到2005年底两家试点银行要分别达到60%和80%，到2007年底应继续有所增长。6. 关于资本市场上市问题根据改革方案。两家试点银行在完成股份制改造后，还需选择适当时机上市。上市是一把双刃剑，从正面看，可以改善银行的股权结构、增强资本实力、树立良好的市场形象。但是，应当充分认识到，上市决不仅仅是为了筹资，其根本目的在于将国有商业银行变成真正市场化的主体。国有商业银行通过上市成为公众公司后，

23、其公司治理和经营管理将会完全暴露在资本市场和社会舆论的严格监督之下，处理得好，将大大推动银行建立有效的激励和约束机制，锻炼和提高银行的市场适应能力，有利于银行的长远发展；处理得不好，则将在严酷的竞争中被市场所淘汰。由此可见，国有商业银行上市不是目的，目的是通过上市，在资本市场的监督和检验下，对现有运行机制和股权结构进行彻底的改造，实现绩效的最大化。目前，尽管两家试点银行已初步建立了股份公司所要求的公司治理框架，但要想真正成为规范的上市公司，还有许多功课要做，当前重点应当是巩固财务重组和公司治理改革的成果，防止不良资产出现反弹，防止重大案件发生，将上市前的各项准备工作做扎实。7. 关于改革的监管

24、问题有效制衡是事物健康发展的基本模式。正如有油门就要有刹车，有运动员就要有裁判员一样，银行改革也不可能完全通过自我完善来实现，加强监管是改革成功的重要保障。国有商业银行股份制改革的监管可分为不同层次。一是由银行大股东（即财政部门、汇金公司）及银行内部审计委员会、监事会、独立董事等实施的自我监管，主要代表出资人进行监管，通过“三会”制度达到相互制衡，有效运行。二是银监会负责实施的行政监管，代表广大存款人利益进行监管，维护和促进银行业的稳定和发展。三是由中介机构、行业自律组织、新闻媒体等实施的社会监管，代表一种社会公信力，促进公平竞争，构建和谐的经济秩序。自我监管属于内部监管，行政监管和社会监管属

25、于外部监管。自我监管、行政监管和社会监管共同构成一个相对完整的监管体系，可从不同侧面确保改革的顺利进行。根据上述理念，此次改革，两家试点银行应实行严格的问责制和目标管理，董事长（法人代表）承担第一责任人的责任，大股东通过对银行重大事项的表决和一定程度的建议和质询权实现自我监管；董事会内设的审计委员会通过制定符合现代公司治理要求的审计和内部稽核制度，保证银行股份制改革目标的实现；监事会通过独立的信息渠道以及同银行内部审计部门的直接沟通，对改革过程中的风险进行监督和防范；独立董事代表银行小股东利益，监督和制约银行大股东，重点对银行重大风险特别是关联交易引起的风险进行监控。作为外部监管部门，银监会主要通过现场检查和非现场监管等手段，从方案审查、实施监控、过程检查、风险提示等方面负责国有商业银行改革的监管。根据改革指引，银监会将对两家试点银行上报的综合改革方案和各专项改革方案进行严格审核，并按有关程序进行批准；对改革情况进行定期不定期的检查和调研，对改革的进展情况进行及时跟踪和评估；充分利用派驻监管组掌握银行改革情况，及时发现和解决改革过程中出现的问题，对银行进行风险提示。银监会的主要监管成果体现在对两家试点银行的按季考核中，我们每季对两家试点