农村知识贫困与教育资源培植

1、农村“知识贫困”与教育资源配置 安徽大学 张德元摘要：本文认为，农村“知识贫困”是农村经济贫困的重要根源，要改变农村“知识贫困”的面貌，必须从农村义务教育抓起；发展农村义务教育应该采取“中央统筹、分级管理、以国为主”的管理模式，“以县为主”难以奏效！关键词：农村；知识贫困；义务教育；以国为主Rural Knowledge Poverty and Educational Resource SchemeAnhui University Zhangdeyuan2002年5月16日，国务院办公厅下发了关

2、于完善农村义务教育管理体制的通知；通知提出了“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育新体制。虽然媒体对它的报道未能引起城里“主流社会”的兴趣，但农民们似乎由此看到了“减轻负担”的希望尽管义务教育投资本不该是他们的负担。而有些学者则相信，这个农村义务教育的新体制是改变农村“知识贫困”面貌的又一个良好的“外在制度”。笔者忍不住又要在此打个问号，如不在教育资源配置上彻底易弦更张，“以县为主”能走多远？农村教育体制变迁需求源于农村“知识贫困”应该承认，建国以来我国政府一直在和农村“知识贫困”进行着顽强的斗争，为我国的农村教育事业付出了艰辛的努力，并取得了举世瞩目的成就。

3、按西方教育理论，人均GNP 800美元才能实施九年义务教育，而我国在人均GNP不到300美元的情况下就开始实施九年义务教育，并且以较短时间完成了西方发达国家50100年才能完成的九年义务教育普及任务，1992年，全国义务教育的普及率还不足20，但到1997年我国已经在1882个县、市、区普及了九年制义务教育，人口覆盖率达65；2000年，九年义务教育人口覆盖率已经超过85，农村高中阶段职业教育与普通教育的比例基本达到11；有3亿多农民接受了各种形式的科技文化培训，共扫除青壮年文盲2440.57万人，青壮年文盲率已降至6.72。但是，与我国改革开放二十年来的建设成就相比，与农村未来发展

4、的需要相比，我们在消除农村“知识贫困”方面的努力成果仍然显得十分苍白。农村的“知识贫困”首先表现在农村从业人员受教育水平的低下，根据全国农业普查的资料，1996年，在全国56147.9万农村住户从业人员中，受过高中以上教育的仅有3258.7万人，仅占5.8；而不识字或识字很少的有7867.5万人，占14.01；小学文化程度的有23665.5万人，占 42.15；初中文化程度的有21356.3万人，占38.04。全国农村住户从业人员总的平均受教育程度仅为6.66年，刚刚超过小学毕业水平；纯农业户的从业人员中，有5366.8万人为文盲，占全部农业从业人员的17.23。即从整体上看，农民仍

5、然是一个“知识贫困”的群体。农民的“知识贫困”不仅仅反映在受教育水平低下这一方面，而且还表现在获取、吸收和交流知识能力的匮乏或途径的缺乏。根据胡鞍纲先生的意见，我们可以用平均受教育年限、小学入学率、每百万人口中等学校、高等学校学生数等指标来反映农民获取和吸收知识的能力，而以电话普及率和万人口互联网用户数来测度农民交流知识的能力。表1是根据胡鞍纲、表1 城乡知识贫困差距比较（以农村为1） 平均受教育年限 小学入学率 每百万人口中等学校学生数 每百万人口高等学校学生数 电话普及率 万人口互联网用户数 农村 1

6、 1 1 1 1 1 城镇 1.3933 1.0101 2.2097 2.3333 4.8830 740 杜润生、钱雪亚等人的研究绘制的表格，表1清楚地表明了以城镇为参照农村的相对知识贫困，城乡差距巨大，农民处于严重的知识贫困状态。农村的“知识贫困”反映在生产领域则表现为农业部门人才奇缺，据统计，农村各类专业技术人才仅占农业劳动力的0.71，而其它各行业专业技术人员占劳动力的比例为17.26，比农业部门高出23倍。现在我国每7000亩土地只有一名农业技术人员，每70

7、00头牲畜只有一名兽医人员。由于劳动力的文化科学水平低，我国现有适合农村应用的科技成果的70左右在农村推广不了。科学技术进步因素对农业增产的贡献率只有30，而发达国家的这一比率一般都在60一80。历史学家孙达人先生曾经说过：“农民的状况如何在很大的程度上总是取决于它与外界交流的性质和程度。要建立较为理智的态度，无论从正面还是反面看，关键都在于恰如其分地认识和对待农民的落后。”事实是，无论你是采取“理智的态度”，还是一个十分情绪化的偏执狂，只要你还没有失去判断是非的能力，你就会发现，我国农民“与外界交流的性质和程度”总体上表现为“知识贫困”，而且这种“知识贫困”已经成为农民“经济贫困”的重要根源

8、之一，它将严重制约着未来农村社会、经济的发展。2000年，中央政策研究室、农业部农村固定观察点办公室对全国31个省、自治区、直辖市的320多个县的22000多农户进行了全程跟踪调查，他们将这22000农户构成的样本按收入高低进行“五等分”分组（各组的比重各占20），即分成最高收入组、次高收入组、中间收入组、次低收入组和最低收入组，用劳动力受教育程度作为人口素质参数，验证收入与教育的关系，其结果如表2所示（见第三页）。从表2中我们可以看到，农户收入水平与其文化程度呈正相关关系，农民的平均就业率与农民文化程度也呈正相关关系，这不仅说明农民的文化程度越高则收入越高这样一个我们可以想象的事实，同时它更

9、说明了农民的文化程度越高则其获取收入的能力越强、机会越多；而非农收入的比重与农民文化程度的正相关关系则说明农民的产业结构调整能力、市场适应能力与其掌握的知识多少成正比；20的最高收入农户拥有全部收入的47.30；20的最低收入农户仅拥有全体农户收入的5.6；前者是后者的8.4倍，这给我们的判断做了最好的诠释！“如此看来，只有让农民自我觉醒，走近知识，亲爱文明，他们的解放才可能彻底，再造中国人方可成为新的历史传奇。” （穆光宗语）从“以民为主”到“以县为主”农村的“知识贫困”是农村教育落后的产物，农村教育落后与农村经济发展水平滞后、历史因素等等都有着密切的关系，但是我们也必须看到，由于

10、教育体制方面的原因而导致的教育资源配置的不合理，应对农村的教育落后、进而对农村的“知识贫困”负有不可推卸的责任。虽然农村非义务教育也很重要，但因本文篇幅所限，以下只以“重中之重”的农村义务教育为主要讨论对象！表2 农民受教育程度与农民收入情况相关表农民按收入分组 初中及初中以上文化程度劳动力占各组劳动力总数的比重（%） 受过职业教育和培训的人数占各组劳动力总数的比重（%） 平均就业率（%） 非农收入占农户总收入的比重（%） 各组农户收入占全部农户收入的比重（%） 最高收入组 56.9 8.6 8

11、9.25 74.57 47.30 次高收入组 52.3 5.4 80.12 56.43 21.0 中间收入组 47.7 4.3 73.58 46.90 15.2 次低收入组 44.8 3.9 68.57 39.27 10.9 最低收入组 39.3 2.9 62.34 33.10 5.6 合计   &

12、#160; 100 1986年中华人民共和国义务教育法颁布、实施，该法规定，“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证”，同时提出了“地方负责，分级管理”，谁办学谁掏钱的原则。1989年，国家对财政体制进行改革，决定建立乡级财政预算，把包括农村中小学教师工资在内的十几种支出纳入乡（镇）财政，1992年又发布了中华人民共和国义务教育法实施细则，该细则第29条规定：“ 依法征收的教育费附加，城市的，纳入预算管理，由教育主管部门统筹安排，提出分配方案，商同级财政部门同意后，用于改善中小学办学条件；农村的，由乡级人民政府负责统筹安

13、排，主要用于支付国家补助、集体支付工资的教师的工资，改善办学条件和补充学校公用经费等。”第30条规定：“实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金，在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划，或者通过其他渠道筹措；在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。” 细则进一步把以地方为主负担教育经费的特征加以明确，强化了“谁办学谁掏钱”的投资体制。很明显，上述一系列规定的“通俗读法”是：城市的义务教育由国家全包，农村的义务教育则“托付”给乡镇，乡镇当然只能依靠“最广大的人民群众”了，即城市“以国为主”而农村“以民为主”。由于全国有80以上的小学、64以上的初中设

14、置在农村，所以，“以民为主”使得农民承担了义务教育半数以上的“义务”。国务院发展研究中心县乡财政与农民负担课题组的调查结果显示，目前我国农村义务教育的投入实际上主要还是由农民们自己负担的，在全部投入中，乡镇一级的负担竟高达78左右，县财政负担约 9，省地负担约11，中央财政只负担了 2。自上个世纪90年代中期以来，农民收入增长率年年下降，农民们为了响应党的“再穷不能穷教育，再苦不能苦孩子”的号召，乡村两级不得不大量举债，根据全国乡村负债清查办公室的调查结果，截止1998年底，全国乡村因投资本应由国家投资的公益性基础设施而负债709.1亿元，其中因投资义务教育而负债271.4

15、亿元。农业部农村经济研究中心蒋中一的典型调查表明，“乡（镇）财政拨款只能满足农村学校3040的所需经费，连足额发放教师的工资都不够。”于是“集资办学”成了农村近年来经久不衰的“文明时尚”，农业部农村经济研究中心专门对全国农村固定观察点1995年至1999年的观察数据进行了抽样分析，结论是，教育集资增长率超过农民人均纯收入增长幅度。1999年与1995年相比，被观察的360个样本村的农民人均纯收入增长幅度为1.381.6，而教育集资增长率高达62.4464.0。依靠行政手段推动起来的“普九”“达标”运动，在乡村两级“大胆举债”响应和广大农民“踊跃集资”支持下，“农村学校成了当地最漂亮的建筑”，但

16、此时许多农民却尴尬地发现，他们的孩子却未必能够顺利进入他们“自己办起的学校”。原因是，虽然义务教育法规定“国家对接受义务教育的学生免收学费。” 但“杂费”却越交越多，令他们不堪重负。表3是根据1999年全国教育经费统计快报 学校类别 1998年生均缴纳杂费（元） 1999年生均缴纳杂费（元） 1999年比1998年增长的百分比（%） 全国普通初中 122 135 10.7 农村初中 96 102 6.3 全国小学 66 70 

17、6.1 农村小学 58 62 6.9 表3 学生生均缴纳杂费变化情况绘制的表格，表3说明义务教育阶段学生生均缴纳杂费的增幅最低也超过6,甚至农村小学的增幅高于城市小学,与此形成鲜明对照的是,1999年农民人均纯收入增长率比1998年下降0.5个百分点。国家统计局统计数据可以进一步印证上面的结果，2000年全国农村居民人均用于文化娱乐方面的支出为187元，比1995年增长82.4，其中主要是学杂费支出增加较快，学杂费支出5年间人均增加72元，占文教娱乐用品及服务支出的比重由66.6提高到74.9。而农业部经济研究中心的抽样调查结果则提醒

18、我们，上面的“官方数据”虽然已经足以令人不快，但已经被大大“稀释”了，他们抽样分析的结论是：“农民交付学杂费数额增幅半数超过人均纯收入增幅，中、西部地区负担超过东部地区五成。1999年与1995年相比，在12个样本村中，有9个村的农民所支付的学杂费是增加的，增加幅度为15.4115.6,其中有6个村农民交付学杂费的增加幅度超过了农民人均纯收入的增加幅度，最高的村超过了135个百分点”，与此不谋而合地一致的是，学者杨丽、习银生的推算结果是“1999年农村和农民在每个小学生身上平均投入568元，在每个中学生身上平均投入806元。”可见，农民的实际负担足以使他们宁可“以身试法”，也不送孩子上学。更令

19、人担忧的是，中央关于“减轻农民负担”的各种文件（顺便说一句，如果有一天中央发文要求“减轻市民负担”，“减轻农民负担”问题也许就解决了）虽然“堵死”了各种向农民收费的渠道，却惟独留下“集资办学”这个“缺口”，这使得基层政府通过学校、学生收费变得“合法”而“富有弹性”，2000年4月1日中国经济时报维衡著文说，河南某乡政府致学生家长一封信称“现在乡财政十分困难，教师工资无力支付已达8个月之久，教职工生活难以维持，更谈不上安心教学。请大家献出一片爱心，进行智力投资。经乡党委、政府研究，人大主席团通过并征求村委意见，根据谁受益，谁投资的原则，决定每名学生征收100元，以解燃眉之急。”这个“故事”对了解

20、农村情况的人可能不太陌生。不过，在我们目睹这“生动画面”的同时，可能也会听到一段令人焦虑、甚至令人胆颤的“画外音”：“1998年全国初中在校生辍学率为3.23（“普九”达标对这一比例规定：落后地区的控制上限为3，城市和发达地区的控制上限为2），1999年升至3.28，达167万人，农村学校学生流失率普遍偏高，1999年已达4.20，有的地方高达10以上。2000年全国初中在校生辍学率已飙升到5.47。1999年，广西边境及经济欠发达地区的50个山区县小学、初中的辍学率分别为2.44和6.41。典型调查表明，农村学生的实际辍学率比上述国家统计数字还要高得多。” 中国农民只能享受相当于城

21、镇居民60左右的教育经费支持，同时又要支付60左右的义务教育费用（而城市居民只付13），他们一方面正以惊人的牺牲精神默默地演绎着中国农村义务教育的“壮丽史诗”，另一方面，他们又在无奈地“逃避”送子上学的“法定义务”。时至今日，变革农村教育体制已不仅仅是“减轻农民负担”、“为民办实事”的需要，它更是农村“知识贫困”的“强大动力”“推动”的结果，是政府在农村义务教育已步入困境的情况下所能做的唯一选择！于是，“以县为主”走上舞台！“以县为主”的主要内容是由县级财政统筹教育资金，此举尽管可以在一定程度上使县内的贫富差别得以平衡，但要县级财政扛起农村义务教育的重担，县财政恐怕难当重任。首先，县级的“财权

22、”远远小于它的“事权”，目前国家财政总收入中中央占有了51，县乡两级只能分享约20，而1999年全国5721.57万在校初中生中，农村学生占57.2，13547.96万小学生中农村学生占80，“县”怎能不力不从心？其次，县级财政状况普遍恶化，20世纪90年代中期以来，全国县级财政赤字面一度超过40，1998年和1999年仍分别高达31.8和35.5，。根据国家统计局的统计，1999年，全国共有2109个县，其中亿元县有593个，一般县480个，而财政补贴县高达1036个，半数以上的县是“吃饭”财政，其中有很大一部分连“吃饭”也保证不了，又哪有精力和能力去筹划“百年大计”？再次，中央的转移支付不

23、足以解决落后地区义务教育的现实问题，很明显，越是落后的地区教育投入越是不足，上海市智力开发研究所对491个国家级贫困县的调查统计表明，1995年，这些县对基础教育的拨款人均45.7元，仅相当于全国平均水平的一半。而中央对地方的转移支付是以税收返还为主的，富县经济水平高，得到的返还就多；穷县都是农业县，得到的返还就少；结果穷者愈穷，富者愈富。虽然，中央自1995年就启动了“贫困地区义务教育工程”和“义务教育危房改造工程”，但这两项投入只占全国义务教育总支出的1。以“贫困地区义务教育工程”为例，在19952000年的六年中，中央财政为之投入39亿元，地方投入配套资金73亿元，共112亿元，由22个

24、省(市、区)的852个县共享，平均每县每年仅有219万元。最后，我国义务教育还有巨大的资金缺口需要填补，财政部1999年的调研认为，要全面达到“普九”标准，至少还需要对1053个县投入资金总计约354亿元；截止2000年4月，全国共拖欠教师工资76.68亿元；此外，农村税费改革后，农村教育附加费将被取消，笔者估计这个需要填补的资金缺口约有200亿元（1998年农村教育附加费实收总额就已经达到165亿元），三项合计资金缺口达630.68亿元。这显然是“以县为主”难以解决的问题。何不“以国为主”？从长远看，要改变农村“知识贫困”的面貌，必须从加强农村义务教育做起；虽然农村青壮年扫盲和农民继续教育能

25、在短期内取得一定成就甚至是“辉煌成就”，但若农村义务教育搞不好，扫盲必将年复一年地越扫越多，继续教育也将无法继续！中央已经把“科教兴国”作为我们的既定国策，笔者以为，要“科教兴国”必先“国兴科教”，反映在义务教育方面，就是要让“国”承担起应负的责任，变“以县为主”为“以国为主”。据中新社2002年6月28日的报道，全国政协九届十八次常委会议专门讨论了“义务教育由谁付费”的问题，讨论得出了难得的一致性意见义务教育应该“吃皇粮”。为“慎重”起见，我们不妨为常委们找一找理论依据。先从“政治”的高度来看，受教育权是一种基本人权，世界人权宣言第26条宣称：“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少，在初

26、级和基本阶段应如此。初级教育应属义务教育性质 ”所以，政协常委们倡议义务教育“吃皇粮”，应该是实践“三个代表”的具体体现！再从社会学的角度来研究一下义务教育的性质，“义务教育是为全体儿童提供一种养成国民素质的基础性教育，是由国家立法予以保证，主要由政府举办，强迫性、免费的教育。义务教育中的义务，就是指国家保障儿童受教育权利的义务，以及对社会所承担的义务，而不是相反。”教育家杨东平先生的慷慨陈词真可谓一语破的！然后，我们还要再来重申一个经济学常识，那就是义务教育属于典型的公共产品，理应由国家财政予以提供，义务教育的投入应该“以国为主”！首先，要增加教育投入的总量，提高国家财政教育支出占

27、GNP的比重。表4是根据国家教育发展研究中心2000年中国教育绿皮书提供的数字绘制的表格，表4的数据说明， 国家名称 以色列 挪威 瑞典 芬兰 丹麦 巴西 马来西亚 墨西哥 韩国 泰国 中国（1998年） 公共教育经费占GNP的比重（%） 70 68 66 66 65 50 49 46 36 36 255 表4 1995年各国公共教育经费

28、占GNP比重（%）的比较中国政府对教育的投入不仅远低于发达国家，就是和发展中国家相比也有很大的差距；而且，19801995年间，世界各国公共教育经费占国民生产总值的百分比平均达到4.9。其中，北美和欧洲发达国家从平均5.2上升至5.5，发展中国家从平均3.8升至4.1。虽然我国政府在1993年中国教育改革和发展纲要就提出，到20世纪末，要把国家财政教育支出占国民生产总值的比重提高到4，但直至1999年，国家财政性教育经费(包括各级财政对教育的拨款、城乡教育费附加、企业办中小学支出以及校办产业减免税等项)也只有2287.18亿元，占GNP的比重才达到2.79；全国预算内教育经费占财政支出的比重为

29、14.49，比上年的15.32反而减少了0.83个百分点。1999年全国教育经费总投入为3349.04亿元，国家财政投入2287.18亿元，两者差额1061.86亿元基本上反映的就是在义务教育上的“民众负担”；2001年我国GNP已经突破10000亿美元，如果把国家财政教育支出占GNP的比重在2.79基础上再提高1.5个百分点（提高后的教育支出略高于发展中国家平均水平，而略低于世界平均水平），则可增加教育经费约1200亿元人民币，正好可以填平“民众负担”这个窟窿，这就说明，我国财政教育支出占GNP的比重只有保持在4以上，才能基本满足需要，也才是基本合理的水平。其次，要调整中央和地方对义务教育负

30、担的比例，以“中央统筹、分级管理、以国为主”的指导方针取代“地方负责、分级管理、以县为主”的现行政策。根据国家统计局2000年的统计资料，全国现有2109个县级财政、4.6万多个乡镇财政，2000年全国财政收入1.34万亿元，其中中央分享51，省级10，地市17，县乡两级只享有22。又据国务院发展研究中心的调查，目前全国义务教育总投入中，乡镇负担78，县财政负担9，省地负担11，而中央财政只负担2左右。两组数据相对比，容易发现，中央和地方的“财权”和“事权”极不对称，而且主要表现为中央和县乡之间的矛盾，只有大幅度地增加中央的负担，才能解决这个矛盾。目前解决这个矛盾可考虑采用这样的方法，城市义务教育经费暂时仍由地方负担，农村义务教育所需经