《水污染防治法》施行中的问题与完善

1、    水污染防治法施行中的问题与完善从水污染防治法修订谈起迟嵩【学科分类】环境保护法【出处】中国环境法网【摘要】面对日益突出的水污染问题，我国现行水污染防治法难以适应水污染防治的要求，水污染防治法的修订及相关立法问题在国家立法机构、行政部门和环境法学界因而备受关注。最新修订的水污染防治法于2008年6月1起正式开始施行。新修订的水污染防治法对当前我国环境法理论界和实践部门关于水污染防治立法的观点和主张以及相关研究进展和成果进行了系统分析和整理，对我国水污染防治立法、法制以及执法力度进行了分析和归纳，并以立法形式充实和完善了水污染防治法。本文试从水污染防

2、治法入手，对水污染防治法施行中存在的问题现象进行分析并提出一些完善建议。 【英文摘要】In the face of growing water pollution problems in our country, 'Water Pollution Prevention Law,' it difficult to adapt to the requirements of water pollution control, 'Water Pollution Prevention Law' and related amendments to the legislatio

3、n at the national legislature, the executive branch and therefore the academic preparation of environmental law Concern. The latest amendments to the 'Water Pollution Prevention Law' in 2008 on June 1 formally into effect. The newly revised Water Pollution Prevention Law of Chinas environmen

4、tal law theory and practice on the sector of water pollution control legislation, as well as views and opinions related to the progress and results of research carried out a systematic analysis and sorting of Chinas water pollution control legislation, law enforcement and the rule of law Analyzed an

5、d summarized and legislative form in order to enrich and improve the Water Pollution Control Act. From this article, 'Water Pollution Prevention Law,' start with the implementation of the Water Pollution Control Act problems in an analysis of the phenomenon and made a number of recommendatio

6、ns to improve. 【关键词】水污染;防治;问题;完善【英文关键词】water pollution; control; problems; to improve【写作年份】2008年【正文】    中华人民共和国水污染防治法（以下简称水污染防治法）自1996年修订施行以来，对控制和减轻水污染，保护生态环境和人民生命健康，促进我国经济社会的可持续发展发挥了积极作用。但随着我国经济的持续快速增长和经济规模的不断扩大，我国面临的水资源短缺，水污染物排放一直没有得到有效控制，水环境污染问题日趋严重，对经济社会的可持续发展、人民群众的生产生活造成严重影响

7、。近年来，发生的松花江污染事故和广东北江水污染事故，无疑是给水污染防治法敲响了警钟，由此可见，水安全已成为21世纪制约我国社会、经济可持续发展的关键因素。之前修订施行的水污染防治法，虽然使我国水污染防治逐步进入到了法制化的轨道。但是随着我国社会、经济和环境保护形势的发展变化，进一步加强水污染防治立法、完善水污染防治法制，加强执法力度，已经成为我国环境法理论和实践亟待解决的一个重要问题。一、我国水资源环境及污染现状我国是一个水资源总量较丰富，但人均水资源量却仅为世界人均量1/4的缺水国家。然而就在我们这样一个缺水的国家，竟有三成的水资源因污染而不能利用，特别是在水资源十分匮乏的黄淮海地区，劣类水

8、体占到四成至五成，这就更加剧了水资源的供需矛盾。据水利部2007年对全国700余条河流约10万千米的河长展开的水资源评价结果：46.5%的河长受到污染（相当于、类），10.6%的河长严重污染（已超类），水体已丧失使用价值。90%以上的城市水域污染严重。从地区分布来看，支流水质一般劣于干流，干流下游水质一般劣于上游，城市工矿区河流水质最差。南方河流水质整体上优于北方河流，中西部地区水质整体上优于东部发达地区。在全国七大流域中太湖、淮河、黄河流域均有70%以上的河段受到污染，淮河、松辽流域污染也相当严重，污染河段占60%以上。全国有20%的人口引用不符合卫生标准的水。根据国家环保总局发布的2004

9、年中国环境状况公报，我国七大水系中劣类水体占27.9%，其污染程度由重到轻依次为：海河、辽河、淮河、黄河、松花江、长江、珠江。从总体上看，在部分地区和流域，水污染已经呈现出从支流向干流延伸、从城市向农村蔓延、从地表向地下渗透、从陆地向海洋发展的趋势。从1996年5水污染防治法6实施以来，防治工作虽有一定进展，但水环境恶化趋势未得到根本遏制，治污速度赶不上污染的速度,所以资源性缺水和水质性缺水并存，制约了经济社会的可持续发展,危及到人民群众的身体健康和生产、生活。现在，我国水污染防治仍面临五大严峻问题。（一）工业污染源超标排污现象严重，排污总量居高不下。有不少老企业污染严重，却无力治理，产生的废

10、水未经处理就直接排入江河；高消耗、高污染的炼焦、电石、铁合金、活性炭、碳素、金属镁等小企业仍然大量存在，这些小企业大气污染、固体废物污染、水污染兼存，造成所处河段严重污染；更有不少企业有法不依，违法排污，宁愿缴纳排污费取得合法的排污权而不愿意投资建设废水处理设施，或者即使建有处理设施也不运行，出现了所谓“守法成本高、违法成本低”的尴尬现象。（二）城镇污水处理困难重重。随着城市污水排放量的增加，而环境基础设施建设又赶不上城市化发展的速度，致使城市生活污水成为水污染的又一重要来源。城镇污水处理面临的困难主要表现为：一是缺乏充足的建设资金，目前全国尚有一大批城市没有建立污水处理收费制度，城市污水处理

11、费用没有落实，设有该项制度的城市收费标准也偏低，不能满足污水处理厂的运营需要；二是缺乏保证城镇污水处理“保本微利”的市场运作机制，大多数污水处理厂仍沿用计划经济体制下的投资方式，市场化运作力度不大，尚未形成多元化投资机制。已建成的污水处理厂大多数也是以事业单位形式运作，污水处理收费与处理效果脱钩，难以形成促进污水处理的激励机制。故2004年全国的城市污水处理率仅为45，在中西部地区就更低。（三）农业污水已成为严重的面污染源。面源污染是一种由分散的污染源造成的水体污染，即因降雨动能的冲击作用及地表径流冲刷而产生的土壤颗粒、土壤有机物、化肥、农药、有机肥料或陆地堆积物等随地表径流流入受纳水体并引起

12、水质污染的一种污染类型。具有发生区域的随机性、排放途径及排放污染物的不确定性、污染负荷空间分布的差异性这三大特征。农业水污染不仅污染物种类繁多（可以是化肥、农药、禽畜粪便、生活垃圾等等），污染物产生量大、分布面广，而且对其的监测、管理和控制都较为复杂，目前已成为导致一些湖泊水质富营养化的主要原因。例如，由荷兰、英国国际咨询公司承担的杭州湾环境研究项目结果表明，1994年从肥料和粪便中进入杭州湾水域的氮占75%，磷占27%，造成杭州湾水体污染的主要原因不是工业污染，也不是城镇生活污水，而正是农业农村污染，受污染水体中的悬浮物和大部分氮磷均来源于农田径流。（四）饮用水安全问题凸显。确保饮用水安全是

13、保障人类生命健康和生存权的需要，故饮用水安全应摆在优先位置予以重视。目前我国一些地区饮用水源地的水质较差，符合标准、质量稳定的饮用水源地呈萎缩趋势。（五）水资源浪费现象严重。据统计我国万元工业增加值用水量为222吨，是发达国家的510倍,工业用水重复利用率为62%，发达国家均为75%85%；农业灌溉用水利用系数为0.45，而很多国家为0.70.8；生活用水浪费严重，全国管网漏损率为20%，每年浪费水达100亿吨以上。二、水污染防治法施行中存在的问题（一）地方政府权责不清，重视经济发展忽略环境保护近年来，我国虽然越来越重视水污染防治工作，但在不少地方，一些地方依然存在“重经济，轻环境；先发展，后

14、治理”的观念，只顾眼前利益，不顾长远利益，水污染防治法难以得到全面正确地贯彻执行。如我国水污染防治法第十五条明确规定“企业事业单位向水体排放污染物的，按照国家规定缴纳排污费；超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，按照国家规定缴纳超标准排污费。”针对此条规定，一些经济相对落后地区认为本地经济条件差，难以吸引外商投资，因此，只有降低投资人投资准入门槛、生产成本，才能吸引外资，从而发展本地经济。以此思想为指导，一些地方不但不支持环保部门依法征收排污费，反而替排污者说情，甚至采取行政干预。在个别地方，环保部门既使对拒缴排污费行为实施了行政处罚，该行政处罚也难以执行，有些行政处罚决定书甚至变成了一纸空

15、文。（二）公众水污染防治意识淡薄，参与形式单一在我国，水污染防治法虽然已经颁布实施了 20多年，但由于宣传不到位，各地水污染防治意识发展不平衡。一般来说，在大城市，居民文化素质相对较高，广播、电视、网络、报刊杂志等新闻媒体比较普及，人们能从各种渠道了解水污染防治法，水污染防治意识比较强。但在一些中小城市和农村，信息比较闭塞，再加上有关部门对水污染防治法宣传不到位，人们水污染防治意识淡薄。在个别地方，有很多人根本还不知道我国有一部水污染防治法。与此相对应，在这些地方，投资者新建、改建、扩建项目时，根本没有想到按照水污染防治法的规定来进行项目论证和环境影响评价，项目建成后污染水源时也没有人理会。新

16、修订的水污染防治法规定了公众参与环境影响评价制度，但总的来说，公众参与水污染防治的形式还是比较单一。在一些地方，公众几乎没有机会参与水污染防治。从另一个角度看，我国当前尚未建立环境污染公益诉讼制度，公众参与水污染防治缺乏具体的、权威的、可实际操作的法律规范。由于公众参与水污染防治的形式比较单一，多数人对污染水环境的行为采取“事不关己、高高挂起”的态度，使水污染防治工作的社会监督失去作用，水污染防治工作缺乏群众基础，这不仅在一定程度上导致了有关执法部门对水污染事件反应迟钝，不能及时有效地对有关违法行为做出处理，而且也造成了行政执法不透明，执法混乱，行政执法的法律效果和社会效果受到削弱，不少水污染

17、事件待发现时已经过了处罚时限。（三）法律不完善，守法成本高、违法成本低新修订的水污染防治法中的许多义务性规定，但没有明确的规定相应的法律责任，从而就使得有关条款的执行和遵守失去了一部分强制力。如水污染防治法第十七条规定“国务院环境保护行政主管部门会同国务院水利管理部门和有关省级人民政府，可以根据国家确定的重要江河流域水体的使用功能以及有关地区的济、技术条件，确定该重要江河流域的省界水体适用的水环境质量标准，报国务院批准后施行”。但标准确定以后有关省向下游输送的水达不到省界水质标准怎么办，却并没有做出规定。此外，水污染防治法实施中“守法成本高，违法成本低”问题突出。现在许多企业宁愿缴纳排污费，取

18、得合法的排污权，也不愿意投资建处理设施，甚至有的企业建有处理设施也不运行。如河南周口莲花味精集团的严重环境违法行为进行了严厉谴责。莲花集团2003年因修建排污暗管被国家环保总局查处，追缴了1500多万元的排污费，并处理了十多名责任人。但该企业 2004 年又再次偷排大量污水。这说明通过收缴现行规定的排污费或罚款，已不足以制止环境违法行为。就民事赔偿责任而言，在我国，水污染侵权民事责任赔偿总额也远远低于日本、美国等西方国家。以日本为例，我国水污染侵权民事责任赔偿总额一般不到日本的10。由于“守法成本高，违法成本低”，一些水污染者和水资源破坏者敢于无视法律而肆意妄为。三、水污染防治法施行中的完善措

19、施（一）强化政府监管责任与力度在水污染的防治中，监督、管理是政府最为重要的职能之一。我国水问题很大程度上源于管理的失范和制度的欠缺。过去我国的环境保护工作建立了不少行之有效的制度，但主要是在环境保护部门内部，而新时期的制度建设应是加强和促进环境与资源保护行政主管部门与其他相关政府部门以及整个社会的协调与合作。通过对管理行为规则的制定和规范，消除环境与资源保护工作的体制性障碍，确保新型资源环境管理体制的正常运转和目标的实现。监管制度建设正是建立新型资源环境管理体制的客观需要，为有效预防、制止、纠正那些环境违法的现象，其核心是水政执法。加强该项工作应全面规划，统筹兼顾，综合治理，从而切实把水政执法

20、纳入法制化的轨道。为此，各级政府和水利部门要依据国家的法律法规，结合本地区的实际，因地制宜，制定出行之有效的政策，使水政执法职能部门便于操作，依法办事且执法有据。水污染防治法应明确政府在水政执法中的定位，注重政府的规制与监管职能，通过政策和执法引导水污染治理的良性运转，最终实现政府在公平诚信执法方面的成本效益。（二）加大宣传力度，提高公众参与执行意识水污染防治法是一部全面规定水污染防治的监督管理，防止地表水污染、地下水污染的法律。它的颁布实施，对于加强水资源管理，防治水污染具有重要意义。全国各级国家机关、社会团体、企事业单位要针对当前一些党政机关、企事业单位、人民群众法制观念淡薄，水污染防治意

21、识不强的现状，大力加强水污染防治法的学习、宣传工作，把学习、宣传水污染防治法作为贯彻实施水污染防治法的一项基础性工作来抓。一是在执法机关内部大力加强水污染防治法的学习和宣传工作，进一步增强广大执法人员贯彻执行水污染防治法、依法履行职责、公正执法的责任感和使命感，从而为全面正确地贯彻实施水污染防治法奠定思想基础。二是依靠各级党委的领导和各级人大及其常委会的支持，做好水污染防治法的学习、宣传和组织实施工作并虚心接受社会各界、新闻媒体、人民群众的监督，努力解决水污染防治法在贯彻实施中出现的一些实际问题三是充分利用本地广播、电视、报刊、网络等各种传播媒体，采取多种形式，通过多种渠道，向社会各界大力宣传

22、水污染防治法，着重突出并反复强调水污染防治的重要意义，告知人民群众在因水污染受到损害时，要注意保全证据。公民的环境权日益受到重视，我国的水污染防治法应加强对公众参与的明确!具体的规定，保证、鼓励保护公众更多地参与环境管理，促进水环境保护目标的实现。同时应提高公众的环境意识，加强宣传、教育、培训，为水环境污染治理、保护、发展提供持续的社会根本动力。（三）加大治污资金投入，提高违法成本水污染防治是一项公益性极强的事业，具有投资规模大、建设周期长、投资回报慢、财务收益率低、社会筹资难等特点。长期以来国家对水污染防治投入不足，缺乏稳定的投入保障机制，导致水污染防治工作严重滞后于经济社会发展要求。有基于

23、此，政府应加大对水污染防治工作的资金投入，鼓励民间资本和外资进入水污染防治领域继续推进建立城市水污染处理市场化机制，全面推进工业废水和生活污水无害化处理等水污染防治工作；科学合理地调配水资源，加强节水教育，增强全社会节水意识，建设节水型社会；加强排污费的征收和管理，制定有利于水污染防治的价格税收政策；大力研究开发污水资源化技术，加快污水处理及其配套设施和污水回用设施建设，在大幅提高城市污水处理能力的基础上，高度重视污水再利用，以达到减污增效的双重作用，实现废水资源化，提高水资源利用率。按照国家有关法律的规定，企业排污有严格的标准，并要缴纳排污费；超过相应标准的，要建立废水处理设施,并定时启动，保证排放的污水达到合格的标准。而现实的情况却是，不少企业偷偷摸摸排放严重超标污水，或宁愿缴纳排污费，不肯投资建设废水处理设施，或虽有排污设施，平时不启动，只是上级领导来检查时运转一下。他们就是用这种违法!欺骗的手段使其在成本相对低的状态下生产经营，