我国烟草消费税的优化

1、我国烟草消费税的优化一、最优税收理论的基本内涵最优税收理论的开端，最早可以追溯到重商主义的经济思想。历史上，西方经济学家一直致力于研究如何建立最优税收体制。 其中，英国古典学派的创始人威廉 ·配第是最早提出税收原则的人。 在 17 世纪中叶，他在其代表作赋税论和政治算术中，提出了著名的公平、简便、节省三原则理论。其后，英国古典学派代表人物亚当 ·斯密在国富论一书中系统地提出了公平、确定、便利和经济的税收四原则， 影响深远。在德国，社会政策学派的代表人物瓦格纳主张，税收不仅要有纯财政的目的， 而且要具备一定的社会功能， 用以干预和调节国民所得及财产的分配。在财政学原理中他总结

2、提出了财政政策原则、国民经济原则、社会正义原则和税务行政原则。1973 年，马斯格雷夫在财政理论与实践中，继承和发展了前人的理论成果，提出自己的六项税收原则理论：税收分配应该是公平的； 税收的选择应尽量不干预有效的市场决策；如果税收政策被用于实现刺激投资等其他目标，那么应使它对公平性的干扰尽量地小；税收结构应有助于以经济稳定和增长为目标的财政政策的实现；税收制度应明晰而无行政争议， 并且要便于纳税人理解； 税收的管理和征纳费用应在考虑其他目标的基础上尽可能地较少。 在当代，对于理想税收制度的讨论往往都在马斯格雷夫思想框架内。二、拉姆齐法则国剑桥大学的福利经济学家拉姆齐于 1927 年对优化商品

3、税理论作了开创性的研究。拉姆齐法则包括五个假设前提：市场是完全竞争的；除商品税收，政府不征收其他扭曲性的税收； 劳动的形式只有一种且劳动是唯一的投入品； 每一生产部门只生产一种产品， 且生产的规模报酬不变； 经济中的每个家庭都具有相同的偏好结构，因此可以假定经济中只存在一个家庭。述第五个假设，即“一个家庭”的假设，对于我们理解拉姆齐规则实质上是效率原则而非公平原则，是关键性的。萨缪尔逊在 1986 年发表的最优税收理论中对“一个家庭”假设做过解释。萨缪尔逊认为 , “一个家庭”假设在下列两种情况下是合理的： 第一 , 如果税收项目对于全体公民的效应是方向相同的， 这时，不同的家庭实质上会相当于

4、同一家庭来对税收作出反应；第二， “一个家庭”假设成立有赖于现存的收入分配已达合理状态这一前提条件， 即它实际上假定个人之间公平问题在征税以前就已按某一社会规则达到了最佳。 从而，不考虑税收在个人之间的公平问题。社会相当于一个联合体，即一个家庭。所以，埃奇沃斯法则实质上是一个效率原则。着拉姆齐法则的主要思路，我们又可以得出两条具体的税收规则：1）等比例递减法则所表达的含义是， 如果为了保证政府开支而不得不对商品和劳务征税， 那么征税之后，消费者对每一种产品的实际消费应等比例减少， 从而能够保证消费者的消费结构以及资源配置的初始的相对结构仍保持不变。 这样，既使税收的扭曲作用降到了最低限度，也使

5、经济效率的破坏程度降到了最低限度。（2）延伸：逆弹性法则莫尔与布莱德福特对拉姆齐法则进行了拓展，于 1970 年提出了“逆弹性法则” 。主要内容为：若商品之间不存在交叉效应， 也就是说商品需求只对自身价格变动作出反应，而不对别的商品的价格变化作出反应， 则税收与含税价格之比就应该与需求的价格弹性成反向变动： 需求的价格弹性越高， 则税率就应当越低； 反之，税率越高。弹性法则也有其局限性。 例如，需求弹性较小的商品大多是生活必需品， 对其课以重税无疑加重了低收入者的负担，这就有明显地有悖于公平原则。三、最优税收的发展方向兼顾效率与公平是最优税永恒的主题。 伴随着经济形势的变化 , 客观经济现实要

6、求最优税理论不断发展、 创新。在现有的最优税收理论中， 主要包括最优商品税和最优所得税。而目前，房产税在各国的税收中的重要性日益增强, 建立系统的最优房产税制将是最优税收制度亟待解决的一个重要部分。同时，有关税收征管技术及影响税收征管因素的研究，使最优税理论更好地解决税收工具的选择、税收征管的优化也是热点问题之一。四、我国烟草消费税制的优化烟草消费是公认的对于国民健康和国民经济发展有很大危害。据中国 CDC控烟办公室的报告， 2005 年我国吸烟导致的疾病直接成本约 1665 亿元，间接成本 ( 包括误工损失、被动吸烟、火灾、环境污染等 ) 为 860 亿元至 1200 亿元，已经超过当年的烟

7、草业工商税利。因此，控烟运动是十分必要的。而在控烟运动中，税收手段是世界各国普遍采用的一种方式。 通过对烟草征税可以增加吸烟成本， 进而减少吸烟人群， 促进公共福利的提升。 但是烟草产业在我国国民经济中又占据着重要地位。卫生部发布的 2007 中国控制吸烟报告表明，我国烟草在全世界占据数个第一：全世界最大的烟草生产国，烟草产量占全世界总产量的 30%；全世界烟民最多的国家，中国吸烟人数为 3.5 亿，约占世界吸烟总人数的 1/3 ；世界最大的烟草消费国，我国烟草消费量占世界的 1/3 。烟草产业为我国提供了巨额的财政收入。据估计，中国烟草业提供了超过 6000 万个工作机会，其中种烟农户 36

8、0 多万户，零售客户 400 多万户，烟草工业 50 万职工，还有烟草机械、信息服务、包装印刷、香精香料等相关的辅助产业的工作岗位。2007 年烟草行业实现工商税金 2277.58 亿元，约占国家财政收入 51304 亿元的 4.4%。如何优化烟草税收结构， 平衡各方利益关系， 实现公平与效率的统一， 是世界各国关注的一个焦点。消费税制优化理论分析就是运用最优税制理论研究消费税的优化问题。 最优税制理论是从税收的角度研究在政府信息不对称的情况下，如何协调公平和效率，使得两者以最好的状态来发挥期望效应的问题。 该理论的核心是以最小的效率损失来换取最大的公平， 或以最小的公平损失来换取最大的效率。

9、 消费税制的优化就是从消费税制角度研究公平与效率的协调问题， 目的在于引导正确的消费方向、节约资源、促进环保、调节收入分配、提高财政收入。大部分的国家以引导正确的消费方向、调解收入分配、节约资源、促进环保为主要目的。（1）征收烟草消费税的理论基础烟草消费税是指政府为控制烟草消费、 减少烟草对国民健康的危害， 同时为增加政府财政收入而课征的一种消费调节税。 对于烟草消费税的理解主要可以从三个角度来阐述。 首先，国库税的观点认为征收烟草消费税仅是政府为筹集资金把烟草消费市场视为政府财政收入来源之一。 换句话说，政府征收烟草消费税的目的只是为了增加国库收入。 早期部分国家的做法就是在这种观点的指导下

10、进行的。将烟草消费税收视为国库稳定的收入来源必须满足拉姆齐税收的一个基本原则，即对需求价格弹性越小的商品课征的税赋越高 (逆弹性法则 )。烟草消费品具有致瘾性的特点，对于上瘾烟民来说，需求价格弹性较小的事实正满足该原则。其次，烟草消费具有明显的负外部性， 消费者在吸烟的时候自己所承担的仅是购买香烟的成本以及吸烟对自己身体带来的潜在健康成本， 并不负担对“二手烟民”造成的不舒服和健康医疗成本。 将烟草消费税理解为庇古税， 就是要把吸烟外溢的成本全部内化， 其实质是一种调节税。 按照庇古税课征的要求， 吸烟外溢多少成本就应该征收多少赋税， 边际税率必须与外溢边际成本相等， 市场才能恢复健康状态。最

11、后，从奢侈品税的角度考虑征收烟草消费税。 奢侈品税是为减少有害品或非必需品消费而征收的一种税。 烟草产品是一种有害品， 按照奢侈品征税就是要减少烟草消费，从而降低烟草对人体的危害公平与效率的权衡在最优税收理论始终居于中心位置。从效率准则考虑， 对商品征收消费税直接影响到资源配置。 为了不扭曲资源配置，应当使税收尽可能保持中性。 若某类商品是完全竞争的， 不产生外部效应，那么应对所有商品征收税率相同的消费税； 若是某类商品是非完全竞争的或是会产生外部效应的，那么就应该利用差别税率进行调整。烟草是一种特殊消费品，吸食者会对其产生依赖性， 上瘾后反复地进行不理智消费， 造成的影响有损害身体健康、污染

12、空气、引起火灾、制造社会矛盾等。显然，烟草是一种具有外部负效应的商品，应该对其征收高税，以规范消费者的行为。此外，还应该考虑到烟草毒性大小的问题。 中国市场上烟草产品种类繁多，鱼龙混杂， 各个品牌档次的烟草毒性大小参差不齐。从效率准则来说，应考虑对毒性大的烟草产品征高税，对毒性小的产品征低税。从公平准则考虑， 对商品征收消费税对收入分配的影响即涉及横向公平，又涉及纵向公平。 横向公平为具有相同福利水平的人应该缴纳相同的税收；纵向公平意味着具有不同福利水平的人应该缴纳不同的税收，即福利水平高的人多纳税，福利水平低的人少纳税。 实施到烟草消费税中， 可以理解为应对高档烟征收高税，低档烟征收低税。同

13、时，公平的准则还应运用到企业，消费税制优化要有利于企业的公平竞争，促进企业国际竞争力的提高。对烟草征收消费税有三个目的：一是为了“寓禁于征” ，达到控烟的目的；二是增加中央和地方的财政收入； 三是均衡各烟草企业的税负。 但是控烟是征收烟草消费税的终极目标， 是烟草消费税改革的出发点和落脚点， 而其他两个方面只是在控烟过程中必须要考虑的现实问题， 不能舍本逐末， 一昧地以大力发展烟草企业、增加财政收入为主要目标， 让征收烟草消费税的初衷丧失殆尽。 税收只是手段而不是目的， 应该让烟草消费税发挥其应有的调节消费的作用。 因此，烟草消费税制优化就是要在保证控烟力度的情况下增加财政收入。（2） 我国现

14、行的烟草消费税制草消费税制则是随着 1993 年 12 月 13 日中华人民共和国消费税暂行条例的颁布实施而产生的。现行的烟草消费税是自 2009 年 5 月 1 日开始实行的烟产品消费税政策。征收范围中华人民共和国消费税暂行条例规定:凡是以烟叶为原料加工生产的产品，无论使用何种辅料，均属于消费税的征收范围，包括卷烟(进口卷烟、白包卷烟、手工卷烟和未经国务院批准纳入计划的企业和个人生产的卷烟 )、雪茄烟和烟丝等。税目草消费税的税目主要分为三个， 即卷烟、雪茄烟和烟丝， 其中卷烟又按照调拨价格不同区分为一类和二类卷烟。 一类卷烟的调拨价在 70 元(不含增值税 )每条以上(含 70 元);二类卷

15、烟的调拨价在 70 元(不含增值税 )每条以下。计征方式、征收环节及税率行烟草消费税税目税率表税目税率征收环节一、卷烟从量税率从价税率（一）甲类卷烟0.003 元 / 支56%生产环节（二）乙类卷烟0.003 元 / 支36%生产环节（三）对各类卷烟的商业批发5%批发环节二、雪茄烟36%生产环节三、烟丝30%生产环节数据来源：财政部、国家税务总局发布的关于调整烟产品消费税政策的通知我国烟草消费税的税负水平2009 年烟草消费税调整以前，我国烟草消费税综合税率普遍在30%-37%之间。2009 年烟草税调整后， 卷烟生产环节消费税的从量税税率为： 甲类卷烟（调拨价格大于等于 70 元）税率由原来

16、的 45%调整为 56%加 0.003 元/ 支；乙类卷烟（调拨价格在 70 元以下）税率由原来的 30%调整为 36%加 0.003 元 / 支，并在卷烟批发环节加征一道 5%的从价税。雪茄烟的税率为 36%，烟丝的税率为 30%。从税率来看，这次烟草消费税的调整使卷烟的税率有了较大程度的提高。 以生产环节为例，甲类卷烟消费税税率提高了 11%，乙类卷烟消费税税率提高了 6%。若考虑到在批发环节增加 5%的从价税，这次调整相当于提高了 11%到 16%，加税幅度是比较大的。（2）我国现行烟草消费税制存在的问题分析009 年政策调整后的烟草消费税制，首先较大幅度提高了卷烟税负，仅 2009 年

17、度就为政府财政增加税收 500 亿元。这些收入可以帮助政府提高下一年公共卫生支出的比重，加强对吸烟引起的疾病的防控治疗。其次，从短期看，这次加税并没有使烟草企业提高卷烟零售价格，而是自我消化掉了，也就是直接减少利润，这对烟草行业的利润和规模膨胀起到一定的冲击和约束作用，有利于烟草企业优胜劣汰。再次，增加批发环节的征税，较好地防范了纳税人规避纳税的可能性。同时，这次调整也向社会发出了一个明确的信息和价值取向， 即对烟草这类负外部性的产品，政府要课以重税。以说，我国烟草行业消费税政策经过多次调整、改革，对抑制烟草消费、优化产业结构、增加国家财政税收等方面发挥了积极的作用。 但是，我们也要清醒地看到

18、，我国的烟草消费税制由于受我国财税体制、 行政体制、 市场经济体制以及文化传统等方面的影响，在设计制定和具体执行实施中， 存在着一定的弊端和缺陷。 计税方式不够合理国目前烟草消费税的计税方式为价内计税，这种计税方式存在一定的不合理性。一方面，实行价内计税会出现重复计税的问题。 这是因为计算增值税税额时使用的虽是提出了增值税税额的不含税价格计算的， 但是却包含了消费税， 这就是说，对消费税也征收了增值税。 另一方面，实行价内计税，消费者不清楚税额是多少，在不知情的情况下被动地付了税额， 不利于维护消费者的知情权， 也不利于体现烟草高税负的特点， 禁烟意图体现的不明显。 同时，随着市场经济体制的不

19、断完善以及物价改革的不断深入， 商品价格不再决定于个别企业的成本和利润， 国家的定价范围也在不断缩小并受到限制， 商品的价格取决于市场供求的均衡点。 这就使得用来调节价格和市场供求的税收要相对稳定， 价税分离成为必然， 进而给企业营造一个相对稳定的经营环境，使企业能够具有明确的预期和目标。 批发环节征税比重过小国现行的烟草消费税政策中， 卷烟和雪茄均在生产环节征收， 其中甲类卷烟消费税从价税率为 56%，乙类卷烟为 36%，雪茄为 36%，而批发环节仅针对卷烟征收5%的从价税。国际经验证明，征收高额消费税是控烟最有效的方法。虽然2009年 5 月份我国对烟草消费税率做出调整， 但仍然没有改变烟

20、草制品税负偏低的现状。首先，原调拨价在每标准条 50 元以下和 70 元以上的卷烟， 其从价税率虽然上升，但卷烟批发价和零售价均没有变动。 这是因为烟草企业和烟草公司对此次烟草税调整采取的是自我消化的策略， 承担了新增加的全部税负 （烟草国家专卖制度使得烟草行业利润丰厚） 。这一做法引起了世界卫生组织和国际社会对中国烟草消费税的质疑。实际上，本次消费税的调整变成了对烟草行业利润的调整，是将烟草业的工商利润转化为消费税。从税收政策的有效性角度分析，出现零售价格不变的情形主要原因还是卷烟消费税率偏低。较高的烟草消费税必然会挤压烟草行业的利润空间，带动烟价的上涨。其次，原调拨价在每标准条 5070

21、元之间的卷烟税率由原来的 45%调 36%，税率没有上升反而下降 9 个百分点。即使在批发环节加征了一道 5%消费税的情况下，消费税总税率还是下降了 4 个百分点。这与重税控烟相悖。 计税价格核定不够规范方面，卷烟作为一种商品，具有商品的一般特性，它的价格是不断的变化的，由主管税务机关核定卷烟的计税价格， 缺乏可操作性和及时准确性； 并且由主管税务机关核定卷烟的计税价格， 容易产生权力寻租和相关税务人员的腐败现象。 另一方面，卷烟消费税计税价格核定、 变动审批均由国家税务总局统一审核， 程序上相当复杂， 可操作性差。 这种严格的、 复杂的审批程序与灵活的市场变化不相适应。国家税务总局面对中国烟

22、草业林林总总近千个不同牌号、 规格的卷烟品种，每年核定一次计税价格， 并从地方一级报到中央， 是比较难操作的。 计税价格确定后将有相对的固定性， 但是市场价格是随时变化的， 如果市场价格跌到国家税务总局核定的计税价格以下， 按规定仍要按计税价征收消费税， 显然这是不合理的。从长远来看， 这不利于企业根据市场实际情况及时通过价格调整， 整合市场营销策略，培育品牌发展壮大。3）烟草消费税制的国际比较世界各国的烟草消费税制的比较中， 可以看出以下共同的特点： 第一，在征收环节上，各国多在批发零售环节征收烟草消费税， 各地方发展烟草种植的利益驱动较小。第二，在税负水平上， 世界各国普遍采用提高烟草税负

23、这种最便捷高效的方法来控烟。西方发达国家卷烟综合税率普遍较高，都在 60%以上。其中，英国的卷烟综合税率为 80%，巴西为 74%，荷兰为 72%，德国为 70%，土耳其为 66%。但烟草消费税税负水平要符合本国国情， 不能无限度地增加烟草消费税负， 要兼顾烟草消费人群的客观实际需要以及烟草产业的健康发展。 第三，发达国家由于经济发展繁荣，财政对烟草税收的依赖性小， 用提高烟草税率来控烟的阻力就小；而发展中国家经济不是很发达， 对烟草消费税的依赖普遍偏高， 控烟过程中受利益集团的影响大，阻力重重。4）我国烟草消费税制的总体思路前，我国烟草消费税制能够在一定程度上起到控烟的作用， 为增加财政收入

24、也起到了积极的作用。但是，我们也要看到，当前的烟草消费税制也有着弊端和不足。在现有模式下运行， 地方保护主义盛行， 烟草产品市场的割据加强， 削弱了国内烟草市场的有效竞争， 烟草产业的总体竞争力很难提高， 也难以形成能与国外跨国烟草集团相抗衡的大企业集团。 这其中，有我们整个税收体制的原因， 也有烟草消费税制本身的问题。 实现烟草消费税制的优化存在一定的困难， 有时候只能是停留在理论层面， 实践操作层面会受客观条件的限制。 但是，最优化的烟草消费税制是我们改革的方向。 明确税制优化的改革思路和目标， 朝着这个目标努力，最大限度地优化烟草消费税制，是可以做到的也是我们应该努力的方向。据最优商品税

25、理论和烟草产品的特殊性， 我国烟草消费税制的改革要秉着公平和效率这一基本原则， 综合烟草消费的控制、 财政收入和烟草产业的良性发展三方面的因素，要既有利于控制烟草消费， 尤其是青少年对烟草的消费， 促进国民的健康；还要考虑烟草产业链对财政税收的贡献，对就业的贡献。高烟草消费税率能有效地控制吸烟。 弹性越小，由增加税负造成的消费的减少也就越少，对财政增收也就越有利， 提高政府由此增加的财政收入远远大于由于销售量减少带来的损失。但是，从某种意义上来说，弹性越小的情况下，单纯靠提高税负水平进行控烟的效果也越有限。 同时，提高烟草消费税也会造成烟草企业的销售收入、地方税收以及关联产业的损失。 烟草消费

26、税负的提高并不是无止境的，也是要有一个限度的。如印度烟草业长期实行重税政策，不仅没有达到“寓禁于征”的效果，还产生了令人意想不到的负面影响。比如税制结构复杂、价格上涨导致烟草产量严重下降、 烟草走私日趋猖獗、 烟草税收替代效应超过了收入效应、中央与地方税权分配矛盾重重。因此，税收控烟措施要注意合理适度，如果不顾及到消费者的实际需要而强制实行高税率，会引起猖獗的走私， 反而不能达到控烟的目的。 无限制地提高烟草消费税负， 不利于促进烟草产业的健康发展和竞争力的提高，对社会稳定也会造成一定的影响。同时，税制不能太复杂，要简单化。税制过度复杂不但增加征税难度，多层次多环节的征税还减少了税率提高的空间

27、，也增加了一些不法分子逃税漏税的机会。5）优化我国烟草消费税制的改革建议计税方式上将价内税调整为价外税国的计税方式采用价内税， 消费者在购买货物或接受服务时， 就已经支付了 “无形的税金”。施行价内税不利于培养公民的纳税意识，尽管事实上消费税通过转嫁最终也是由消费者承担， 但是由于消费者在完全不知晓的情况下被动赋税， 降低了其本身的透明度， 削弱了消费税正确引导消费、 调节消费结构和限制某些消费品消费的作用。继续提高卷烟的消费税负国卷烟的消费税税率与发达国家甚至是部分发展中国家存在较大差距。 近几年来世界的控烟动态表明， 世界各国政府是越来越重视税收控烟。 我国虽然也于 2009 年提高了部分

28、卷烟的消费税税率， 但目前中国的卷烟总税率仅为零售价格的 55% 左右。这一税率与国际上普遍实行的 65%一 70%的中数范围尚有一段距离。 2008年中国控烟协会公布的测算结果表明，卷烟消费每年给我国社会造成的直接损失巨大，高达 1860 亿元。其中包括吸烟的直接医疗成本140 亿元人民币，占到我国 2008 年全国卫生总费用的3%。还有专家预测，若将卷烟的从量定额消费税率每包增加 1 元，全国直接用于医疗的费用将下降近30 亿元。此外，吸烟人数的下降也将导致劳动力损失的减少， 产生近 100 亿元的其他收益。根据胡德伟 (2006) 的测算结果，若将我国烟草税率提高 11 个百分点，烟民数

29、量将下降近 1400 万，约 350 万人的生命将得到延续。与此同时，政府税收收入也将提高约 650 亿元。我国作为世界第一大烟草生产国和消费国， 应该顺应历史潮流， 担负起烟草大国应负的责任。政府应在新一轮税改中推动卷烟消费税负继续提高。不断优化烟草消费税使用方向草消费税收收入来源于烟草消费者， 也应该用于消费者。 从世界上许多国家的经验做法来看，政府的烟草税收入一部分专款专用于全社会的医疗费用和公共卫生支出，另一部分用来推动控烟活动， 如进行吸烟有害健康的广告宣传和开展对与吸烟有关的癌症治疗研究等。 优化烟草消费税使用， 可以借鉴国外设立专项烟草税。专项税是指用于指定的政府或公共服务的税收

30、。 使用专项税的原则是当能够容易确定指定的公共物品或服务的使用者或受益人， 专项税能够缓解对这些公共物品或服务的一般税收融资压力。 设立烟草消费税专项基金在我国也具有一定的可行性。烟草消费税专项基金用途主要是两个方面： 一方面用于弥补消费者剩余的减少。比如，用于医疗卫生、禁烟宣传、戒烟补贴等方面的开支。另一方面用于弥补生产者剩余的减少。例如用于补贴烟农和烟草企业等。五、结语税收的本质乃是国家为了实现其职能并以其为主体参与社会产品分配所形成的分配关系。 因此，税收作为收入分配与再分配理论中的重要内容， 将无可避免地带有规范性的色彩， 对于公平和效率的讨论， 始终居于税收经济学理论的中心位置，是一切理论的出发点和根基。 最优税收理论并非无懈可击， 它的一些假设条件本身就不太牢靠。比方说 , 市场完全竞争的假设、税收征管成本为零的假设等都是不符合经济现实的。 同时它的政策结论如最高收入者的边际税率应为零 , 也常被攻击为仅有学术性而没有实际应用的价值。 最优税收理论标准模型是在严格的假设条件下得出的特殊结论， 因此，它所无法提供具体的政策建议， 不能被当作一般规则来使用。把税制的设计同本国的实际情况和长远发展战略结合起来，显然才是对公平一与效率二者更深层次和更高层的追求。尽管如此， 最优税收理论的已有进展还是为我