浅谈国有土地上房屋征收与补偿的行政管辖及实施单位

1、浅谈国有土地上房屋征收与补偿的行政管辖及实施单位 作者：杨海燕在拆迁条例设定的格局之下，拆迁人与被拆迁人之间是民事法律关系，拆迁与补偿的主体是取得房屋拆迁许可证的单位；征收条例废除了拆迁许可制度，明确征收与补偿属政府行为，征收人与被征收人之间是行政法律关系，征收与补偿的主体是行政机关。征收条例规制了征收与补偿工作的组织体系，并明确了实施单位。一、房屋征收与补偿工作主体征收条例第四条第一款：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”确定了房屋征收与补偿工作的主体是市、县级人民政府。该规定一是将征收与补偿明确为政府行为；二是在政府内部作了权限划分，国务院和省级政府不参与具体的征收与补

2、偿工作，但对征收与补偿工作进行指导和监督。县级以下人民政府如乡、镇等亦无作为征收与补偿主体的职权，仅能做一些征收与补偿的协助工作。二、房屋征收与补偿组织实施主体征收条例第四条第二款：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”确定了征收与补偿的组织实施主体是市、县级人民政府确定的房屋征收部门。三、房屋征收与补偿组织实施单位征收条例第五条：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责

3、任。”授予了房屋征收部门委托不以营利为目的单位，承担房屋征收与补偿的具体工作的权力。其一，房屋征收部门委托房屋征收实施单位，其性质区别于民事委托，属于行政委托的一种，其委托必须符合法定条件，不具有任意性。一方面，受托人应当属于不以营利为目的的单位；另一方面，委托事项受征收条例限制，仅能是征收与补偿的具体工作。其二，房屋征收实施单位的性质为非盈利组织。就我国的现状来看，不以营利为目的的组织，主要有国家机关、事业单位、民办非企业法人等几种。而以往实践中普遍存在的拆迁公司，因其属于以营利为目的的企业法人，不符合征收条例规定的征收实施单位的条件，将无法再接受委托承担征收、拆迁工作。其三，房屋征收实施单

4、位应当在委托范围内实施征收和补偿行为，房屋征收部门对其工作负有监督义务。因征收条例所设定的房屋征收部门对房屋征收实施单位的委托属于一种行政委托，不会发生行政职权和职责的转移，房屋征收实施单位行使委托职权需以房屋征收部门的名义进行，行为所产生的法律后果亦应由房屋征收部门承担；但是，对于房屋征收实施单位超越委托职权范围实施的行为，所造成的不利后果，其法律责任应当由实施者自行承担。四、实务中的问题（一）市、县级人民政府对房屋征收部门地确定根据征收条例的规制，国有土地上房屋征收与补偿的惟一主体是政府，具体哪个部门组织实施则由市、县级人民政府自行确定。原来实践中，由住房建设管理局作为拆迁主管部门，拆迁管

5、理办公室负责具体拆迁管理工作的通行做法，容易导致职责、职权的混乱，与征收条例的要求不相符合。为保障征收工作合法、有序进行，市、县级人民政府应当尽快确定房屋征收部门，并明确其职责。1. 能否选择行政机关以外的组织作为房屋征收部门？根据征收条例之规制，市、县级人民政府确定的房屋征收部门属于在征收条例规定的职责范围内，行使权力并承担责任的行政主体。行政主体是指享有行政职权，以自己的名义行使行政职权并独立承担责任的组织，包括国家行政机关和法律、法规授权的组织两种。市、县级人民政府选择房屋征收部门，直接选择行政机关是较为恰当的。至于能否选择其他组织作为房屋征收部门，笔者认为该种选择并不违法。被选择的组织

6、基于征收条例的授权，取得了国有土地上房屋征收活动中的行政主体资格。但是，市、县级人民政府应当选择具备一定条件，能够承担房屋征收部门职责的组织。2.房屋征收部门的职责 征收条例生效之后，各地市、县级人民政府从拆迁、征收工作的延续性考虑，有将住房建设管理局明确为房屋征收部门的，亦有将拆迁管理办公室更名为房屋征收管理办公室，作为市、县级人民政府的直属机构，作为房屋征收部门的，二者均无不可。 关于房屋征收部门的职责，除需承担征收条例所规定的职责外，还应考虑辖区内征收工作的实际需要，例如海口市所拟定的房屋征收管理办公室的职责就包括如下方面：（1）贯彻执行国家房屋征收与补偿法律法规和政策，起草并组织实施本

7、市房屋征收与补偿的规范性文件。（2）负责房屋征收实施机构及其人员的监督管理工作。（3）编制房屋征收计划，拟定补偿方案报市政府，组织论证补偿方案并公布征求意见；组织社会稳定风险评估工作。（4）拟定房屋征收决定公告，报市政府发布。（5）委托并监督房屋征收实施机构进行房屋征收调查、补偿安置和已征房屋的拆除工作。（6）负责组织房屋征收评估工作。（7）负责补偿安置资金管理工作。（8）负责房屋征收行政复议和行政诉讼工作；负责向人民法院申请强制执行搬迁。（9）负责房屋征收补偿纠纷的调解工作；负责房屋征收过程中的信访调解工作。（10)负责房屋征收与补偿数据信息统计和档案资料的管理工作。（11）完成市委市政府交

8、办的其他工作。 “海口市住房和城乡建设局关于确定海口市房屋征收部门的请示”，百度网 从征收条例之规定来看，市、县级人民政府的职责主要包括组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布、征收补偿方案向社会征求意见并及时公布根据公众意见修改的情况、对未获多数被征收人认可的旧城区改建征收补偿方案组织被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案、作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估、作出并公告房屋征收决定、作出房屋征收补偿决定、向人民法院申请强制执行等；房屋征收部门的主要职责包括拟定征收补偿方案、对房屋征收与补偿工作进行宣传和解释、对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、

9、建筑面积等情况组织调查登记、与被征收人订立补偿协议、建立房屋征收补偿档案，并将分户情况在房屋征收范围内向被征收人公布等。根据行政法定原则，对房屋征收部门职责的确定应以征收条例为依据，不能超越条例所规制的范畴。例如，海口市所拟定的房屋征收管理办公室的职责包括组织论证补偿方案并公布征求意见、组织社会稳定风险评估工作、向人民法院申请强制搬迁等，违反了征收条例的规定。 3.房屋征收部门履行职责的特别注意事项从征收条例之规定，结合实践中市、县级人民政府对房屋征收部门职责的设置，可以确定征收条例生效之后，征收与补偿工作具体实施的重担将主要由房屋征收部门来承担。市、县级人民政府确定的房屋征收部门能否承担起重

10、任亦是征收条例能否得到有效执行的关键，如何为其提供完成职责所必需的人员和财力保障，亦是需要重点考虑的问题。针对现阶段房屋征收部门人员配备不足，缺乏专业性人才的现状，通过购买服务的方式无疑可以在一定程度上解决这一问题，例如北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见第二条：“房屋征收部门或者房屋征收实施单位根据需要可以通过购买服务方式完成房屋征收与补偿过程中涉及的测绘、评估、房屋拆除、法律服务等专业性工作。”对此作出了明确。值得注意的一点是，房屋征收部门可以购买的是专业性、技术性服务，若以购买服务为名，变相允许拆迁公司等参与拆迁工作，则违背了征收条例禁止商业利益参与征收的立法宗旨，是不合法的。（二）商

11、业利益排除所带来的思考房屋征收是政府公权力行使的结果，征收过程中被征收人处于从属地位，是否征收不以其意志为转移。基于此，征收必须基于公共目的已成为世界各国立法的通例。征收的公益性与商业资本的逐利性之间似乎有天然的分界线，商业资本介入征收的正当性受到普遍质疑。然而，自上世纪90年代初我国实行分税制改革以来，各地方政府纷纷设立土地储备中心，以“经营土地”的方式获取资金，并大量引入商业资本参与城市开发建设已是普遍现象。在这种利益背景之下，以往的拆迁领域，政府与开发商之间暧昧不清，成为引发拆迁不公的主要原因，亦使得我国原有的拆迁制度饱受诟病。 征收条例通过第五条:“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位

12、，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。”及第二十七条:“禁止建设单位参与搬迁活动。”排除了商业利益参与征收，有望减少利益争执，缓解征收矛盾，是征收条例制定的一大进步。 然而，在以往的实践中，基于城市建设资金的需要，政府引进社会资本（主要是商业资本）参与土地一级开发整理已是较为普遍的现象，并形成了既有模式。土地一级开发是指经政府同意和授权，土地储备机构作为政府储备土地的业主单位，委托有资质的企业按照协议约定的内容和进度，对一定区域的土地进行统一征收拆迁和安置补偿，并按规划要求实施道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等市政基础设施配套建设，使该区域内

13、的土地具备供应条件的行为。 昆明市人民政府关于进一步加强土地一级开发管理的通知（昆政发【2009】63号），2009年9月7日。例如，昆明市就出台了昆明市社会资金参与土地一级开发整理项目的办法,专门对社会资本参与土地一级开发整理进行规制，其第十三条明确规定：“社会投资人可与市级国有投资公司、县级地方人民政府协商确定成立合资公司、项目公司或者以独资公司形式投入资金参与土地一级开发整理项目。”土地一级开发的相关工作中，征收拆迁与安置补偿工作是核心。征收条例生效之后，现实当中的惯常作法与征收条例之规定及立法理念均有所出入，征收工作中是否不能有任何形式的商业资本参与？例如征收条例第八条将保障性安居工程

14、建设及旧城区改建需要作为可以征收的情形，就保障性住房建设而言，2011年3月9日，“保障性住房建设和房地产市场调控”记者会上，住建部提出保障房建设以公租房为主，且提出了三种建设模式：其一，由政府出地、政府出资、政府管理；其二，政府划拨土地、社会机构投资建设、社会机构管理；第三种，社会机构通过市场方式取得土地（政府定性为建公租房），然后自己建设公租房，并拥有这部分公共租赁住房的所有权。保障性住房建设的三种模式中，第一种模式土地一级开发及房屋建设的资金均来源于政府；第二种模式土地一级开发（主要指征收与补偿）的资金来源于政府，房屋建设的资金来源于社会资本；第三种模式土地一级开发（主要指征收与补偿）的

15、资金来源于政府，房屋建设的资金来源于社会资本，但土地一级开发的资本可以通过土地出让金的形式获得补偿。从目前保障性住房建设的三种模式可以看出，保障性住房建设的责任在政府，资金大部分由政府承担，却也并不排除商业资本参与其中。国务院办公厅2011年9月28日下发的关于保障性安居工程建设和管理的指导意见（国办发201145号）文件进一步明确，保障性住房建设应坚持政府主导、政策扶持，引导社会参与；坚持加大公共财政的投入，同时发挥市场机制作用的原则。值得思考的是，征收条例排除商业资本参与征收与补偿工作，却并未排除商业资本参与后期的项目建设，参与后期建设的资本能否有参与前期一级开发的可能性？特别是在保障性安

16、居工程建设等特殊领域，征收公益性与商业资本逐利性之间的矛盾是否有调和的机制？征收条例设置征收仅能基于公共利益，地方政府的土地财政势必难以为继，排除商业资本参与后，地方政府能否承担起城市建设、保障性住房建设等的重任？这些都是值得思考的问题，亦有待于在今后的实践中作进一步探索。（三）征收与补偿组织实施单位地选择征收条例生效之后，国有土地上房屋征收与补偿工作重担将主要由市、县级人民政府确定的房屋征收部门来承担，而接受房屋征收部门委托的征收与补偿组织实施单位，从事征收与补偿的具体工作，作为政府与被征收人联系的纽带，其重要性亦不言而喻，选择何部门作为征收补偿的组织实施单位对于征收工作的正常进行，显得十分关键。按照征收条例的要求，征收与补偿组织实施单位本身需为不以营利为目的的单位，亦不能