关于农村剩余劳动力转移背景下的农村社会养老保险制度的构建

1、关于农村剩余劳动力转移背景下的农村 社会养老保险制度的构建（作者：单位：邮码：）论文摘要：基于农村养老问题日益严峻的事实，介绍 了农村养老保险制度构建原则，提出了完善农村养老保险制度的建 议。论文关键词：剩余劳动力；养老保险；社会保障；户籍制 度1问题的提出农村经济体制的改革促进了农村产业结构的调整， 使束缚 在土地上的大量农村剩余劳动力转移到乡镇企业或流人到其他产业。经典迁移理论认为，迁移流动的流向一般是从农村流向城市， 由不发 达地区流向发达地区。我国户籍的城乡二元制结构，为迁移提供了巨 大的空间，每年1900万的迁移人口和8000万的流动人口是最好的例 子。从历史发展的角度看，农村剩余劳

2、动力的非农化转移是工业化和 城市化进程的必然步骤，也是社会走向文明的标志。问题的关键在于 发生迁移行为的主体是35岁以下的青壮年，这些“离土又离乡”、“进 厂又进城”的人员长年在外务工经商，开阔了视野，转变了观念，传1 / 11 统的农村养老意识开始淡化，这势必会影响对老人的赡养，对传统家 庭养老方式产生巨大冲击。受市场经济大潮的冲击以及外来文化的影响， 人们传统的 价值观念正在发生变化，亲情淡漠，尊老、敬老、养老的传统渐趋失 落，养儿防老的传统观念也逐渐淡化；同时，在我国现阶段农村老年 人以从农业生产劳动而获得的收入为其主要收入来源， 随着年龄的增 大和身体状况的弱化，自我养老的能力逐渐下降

3、。更为重要的是，在 农业生产中，生产力比较低下，人均产出率非常低，再加上市场经济 带来的竞争和压力，农产品价格长期处于低迷状态，农民来自土地的 收入比例也在下降。然而，其从土地获得的微薄收入还要用于日常生 活开支和对子女的投资，为此，可以用来养老的储蓄所剩无几。在实 行家庭承包责任制后，农村老年人由于劳动能力的减弱和丧失， 农业 生产的经营自主权和分配权转移到子女身上， 致使农村老年人口的自 我养老丧失了经济来源，在农村社会养老保险尚未建立的情况下又重 新回到家庭。另外，随着农村集体土地流转制度的实施， 部分农民将 土地流转出去以及耕地被征用，加入到农民工行列，远离了土地的农 业生产，获得了高

4、于土地生产的务工收人，同时又由于经济的发展和 生活水平的提高，土地的生存保障功能弱化成为必然，这样农村传统 的建立在土地生产基础上的家庭养老保障就失去了生存的土壤。鉴 此，笔者探讨了农村剩余劳动力转移背景下农村社会养老保险制度的 构建。2农村社会养老保险制度构建的原则2 / 11作为社会保障制度的构成部分，农村养老保险制度具体模 式的选择取决于国家的社会制度，其构建与发展完善然取决于具体的 国情与国力。为此，我国农村养老保险制度应是建立在我国国情基础 上的具有中国特色的新型农村社会养老保险制度，其构建要做到4个必须：必须适应农村市场经济发展的需要； 必须适应在工业化和城 市化进程下农村剩余劳动

5、力非农化转移的需要； 必须适应农村家庭人 口结构变化的趋势；必须适应农村传统社会保障价值观念的转变。 同 时，我国农村社会养老保险制度的构建应遵循 4个基本原则。2. 1公平与效率相结合的原则农村社会养老保险制度以 保障农村老年人的基本生活需要为主要功能，是按社会法理论在社会 连带责任基础上实现社会公平，这种社会公平主要是指在资金的筹集 和基金的分配方面要公平。但坚持公平并不等于否认没有任何差别， 如过分坚持公平就会走向平均主义和大锅饭， 就会扼杀农民参加社会 养老保险的积极性，使农村社会养老保险制度的激励功能得不到发 挥，农村社会养老保险资金的社会统筹受到影响， 从而会危及到农村 社会养老保

6、险制度得实施。因此，在坚持农村社会养老保险制度公平 的原则下，必须适应我国农村社会经济的发展， 坚持公平和效率相结 合的原则。这里的效率主要是指农村社会养老保险制度自身的效率， 就是要求社会养老保险制度本身具有调节机制和自我发展机制，既要考虑到国民经济的发展要求，又要使养老保险基金能够良性循环，实 现保值增值，以保障农村老年人的基本生活需要。 另外，社会保障制 度的产生与建立的根本目的是为了维护社会稳定、矫正“市场失灵”，3 / 11 通过对社会财富的再分配以实现经济社会的协调发展， 其制度本身必 须是公平优先，在此基础上兼顾效率。在借鉴各国的经验和教训，同 时结合我国农村经济社会发展的实际情

7、况，我国农村社会养老保险必 须坚持“效率优先，兼顾公平”的原则，即在保证效率优先的同时兼 顾机会均等条件下实现社会保障再分配功能，以避免出现收入分配差 距过大，坚持保障基本生活需要的给付水平，做到“广覆盖，保基本”。 建立个人积累账户，把市场的激励原则引入养老保险制度中； 同时还 要避免因过分强调效率而忽略养老保险的社会互助性和消灭贫穷的 基本目标。2. 2权利和义务对等原则根据马克思主义的法学理论， 权利是主体以相对自由的作为或不作为的方式获得利益的一种手段。 义务是主体以相对抑制的作为或不作为的方式保障权利主体获得利 益的一种约束手段。权利与义务的对等是指行使权利就要履行相应的 义务。社会

8、保障法律关系的实质上是权利义务关系。 当社会成员遇到 困难或有其他法定条件而获得社会保障待遇时，它便属于社会保障权 利主体地位。但要成为社会保障权利的主体，必须按照法律的规定缴 纳一定的社会保障费用，并按法定缴纳程序履行义务后才能成为社会 保障义务的主体。所以，不履行法定社会保障义务，则不能享受法定 社会保障权利。社会保障的权利与义务的统一性还表现在， 每一个社 会成员都平等地享有社会保障的权利，国家和社会负有平等地向社会 成员提供基本生活保障的义务。而社会成员则应尽力为社会创造财4 / 11富。中国传统的社会保障制度只讲求国家和企业的单纯责任，社会成员只享受单纯权利，从而既造成了社会保障权利

9、与义务的脱节， 又造 成了国家的无限责任，增加了社会成员的依赖心理，致使存当前我国 的经济、社会进入新的发展阶段时，社会保障的刚性增长和关系不顺， 国家背上了沉重的负担。因此，农村社会养老保险法律制度的构建必 须考虑到国家、集体、个人3方利益，将农村社会养老保险权利和义 务在3方进行合理分配。农村社会养老保险作为一项社会保险， 其重 要原则就是合理分配权利与义务，坚持权利与义务对等的原则，这样 才能充分调动农民参加养老保险的积极性。2. 3保障水平与经济发展水平相适应原则农村社会养老 保险制度是保障农村老年人的基本生活需要， 基本生活水平是随着经 济的发展而不断提高的，所以经济发展水平决定着社

10、会保障的水平。从世界范围看，各国的社会保障所确定的保障项目、 保障对象、筹资 的税率及缴费比例、社会保障水平等都与各国经济发展的不同阶段和 经济发展水平相适应。经济发展决定着社会保障的发展水平，社会保障的发展有 利于促进经济发展，西方同家的社会保障制度在早期的设计中， 由于 忽视了这二者之间的关系，使得社会保障水平严重超过经济增长， 其 弊端在20世纪70年代末显现出来，制约了经济的发展，不得不从 20世纪80年代开始进行全方位的社会保障制度改革。因此，我国农 村社会养老保险制度的构建应重视经济发展水平与保障水平之间的 适应关系，从而促进经济的持续发展。5 / 112. 4城乡衔接原则我国户籍

11、制度二元化格局下的城乡社 会保障在保障项目、保障水平、社保费的缴纳等方面存在很大的差别， 导致城乡劳动者因身份的不同而产生不平等的境遇。 但根据我国的国 情和城乡的差异，在城乡实行2种不同的社会保险制度并行不悖。但 要充分认识到伴随着我国农村城镇化和农业产业化的发展进程， 产生 了大量的农村剩余劳动力非农化的转移，这部分人口的养老保险如何 从农村转接到城市的问题，在建设和谐社会、保障民生的理念下，在 构建使我国农村社会养老保险制度时应坚持城乡衔接的原则，使农村社会养老保险制度与城镇相关制度衔接，保障迁移人口的合法权益。3完善农村社会养老保险制度的建议农村社会养老保险的推行，离不开健全的农村社会

12、养老保 险法律制度在农村长期占据着重要地位的家庭养老和土地养老逐渐 淡化，而传统的农村养老保障在立法和实践中又存在着种种不足的情 况下，随着我国老龄化进程的加快和土地制度的改革， 建立和推行完 善的新型农村社会养老保险制度显得日益迫切。3. 1明确政府责任3. 1. 1加快农村经济发展，增加农民收入的责任。我围 农村社会养老保险制度建立和实施的困难， 最主要的原因是我围农村 生产力落后，土地生产效率低。虽然改革开放以来，农业和农村经济 得到了快速发展，农民的收入水平有了较大提高， 但就全国来讲，我 国农民主要收入仍来源于土地，在土地生产效率低下、农产品流通体 制不健全的情况下，农民收入水平低，

13、作为农村养老保险主体的农民6 / 11 缺少缴纳保险费的资金来源。因此，政府必须采取一切有效措施，大 力扶持和发展农村集体经济，健全土地流转体制，实行规模化经营， 提高土地生产效率，增加农民收入，增强集体经济的实力；实行农业 支持与农业保护政策，通过加大对农业科技和农业信贷资金的投入来 增加农业投入，加强和完善农业基础设施建设，完善农产品流通体制， 加强对粮食市场价格的调控，从而实现农村经济的可持续发展，提高 农业的综合生产能力，保障农民收入稳定提高，保障社会安定和生态 环境良性循环。3. 1. 2提供财力支持的责任。政府是我国农村社会保障 实施的主体，承担着对社会保障基金运营安全监管和基金不

14、足时的补 足责任。农村社会养老保险作为社会保障的一个重要方面， 就政府对 农村社会养老保险资金承担着重大责任，西方发达资本主义国家之所 以有健全的社会保障制度，就离不开政府充足的财力支持。政府承担 的财力支持责任在于扩大财政在农村社会养老保险中的支出，确保所投资金落实到位，并承担农村社会养老保险基金安全的责任， 虽然我 国新型农村养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴3方构成， 但在农业生产效率不高，农民收入较低和收入不稳定的国情下， 政府 应承担对农村养老保险基金提供财力支持的责任，以保障我国农村社 会养老保险民生工程的建立和顺利实施。3. 2进行科学有效的基金管理农村社会养老保险制度

15、的建立和实施，需要建立科学有效的安全的基金管理体系，确立合理 的基金管理模式。养老基金的经营方式有公营和民营 2种形式。所谓7 / 11公营，即由政府有关部门直接进行管理，包括行政管理和基金的经营。 而民营是指将基金的经营委托给社会专业的基金管理公司进行，受托机构在法律规定的范围内自主地进行投资运营， 政府和基金会只负责 处理基金的行政事务。根据养老基金筹集方式的不同也有不同的养老基金管理 运营模式，在现收现付制下，养老基金的营运管理通常采取政府直接 管理模式，但这种模式由于易受政府多重目标的影响， 及对基金投资 的过度限制，投资收益普遍较低。在完全积累模式下则有3种管理模式。基金会模式。在

16、这种养老基金管理模式下，养老基金通常是由雇主或行业协会发起的 职业养老计划，基金设有代表受益人利益的董事会，通过市场竞争来 选择基金管理公司进行投资运营， 通过市场竞争来减少代理风险，提 高基金投资回报。这种模式的基金运营绩效受资本市场的成熟程度、 市场主体的诚信水平以及市场法律环境等影响。 如在资本市场发达的 美国，许多行业协会发起的职业养老计划的管理成本不足总资产的 0. 2%。专门的养老基金管理公司管理模式。 这是大多数拉美国家 采取的管理方式。在这种管理模式下养老基金管理公司按照法律规 定，负责保险资金的收缴、个人账户的管理、基金的投资运营和养老 金的发放等工作。这种模式的基金运营主要

17、受基金管理公司治理结构 好坏和政府监管水平高低的影响。 中央公积金管理模式。实行这种 模式主要是亚洲和非洲国家。在这种养老基金管理模式下，由政府成 立专门机构，直接对公积金进行日常运营管理，实行包括基金管理权、8 / 11 经营权、监督权三权合一的管理模式。政府既要承担养老基金的日常 支付，又要负责养老基金的投资运营。这种模式的基金运营受政府干 预和缺乏竞争性因素的影响，养老基金投资效益较低。在部分积累模式下，政府直接管理、基金会和专门的养老 基金管理公司等各种养老基金管理模式并存。 我国农村养老保险在养 老基金筹集模式向部分积累制过渡的情况下， 随着我国资本市场的逐 步规范和完善，也应改变现

18、行的农村养老保险基金由政府机构独自管 理的单一模式，实行农村社会养老保险社会化，采取政府机构和私营 的基金管理公司相结合的基金管理方式，以提高养老基金的运营效 益。3. 3健全对养老保险基金的监管各国政府出于保障养老 基金安全的目的，均通过不同手段对养老基金的投资运营进行监管， 但不同国家对养老基金的监管方式不同， 主要有2种模式。审慎性 监管模式。此模式是根据审慎原则对基金进行监管， 引入市场竞争机 制，强调基金投资管理人对基金受益人的诚信义务和基金管理的透明 度，实行投资的多元化，以分散风险，限制投资管理人的自营业务， 以防止利益冲突。这种模式适合于金融体制和资本市场较完善、相关 法律比较

19、健全的国家。严格限量监管模式。此模式是根据政府制定 的严格的投资比例对基金进行监管，建立独立的养老保险监管机构， 由专门的养老基金管理公司对养老基金按照限制的投资比例进行投 资管理。不同的国家所采取的监管模式与其国情有关。一般而言，9 / 11 主要考虑以下因素。基金市场的结构。如果基金业发展时间较短， 基金管理水平和市场信用程度较低，则需要严格的监管。资本市场 的发达程度。如果资本市场不发达，监管机构就会采取严格的监管方 式。法律完善程度。在法律不完善的情况下，监管机构就会主要采用行政手段而非 法律手段进行监管。从我国目前的国情来看，还是应该采取严格的监 管模式，并且应该谨慎选择基金管理机构， 进行多渠道、多层次的监 管，如充分发挥社会监督的力量，对基金的运营进行全方位的监管， 以保证养老基金安全高效地运营， 确保养老基金的保值、增值，保障 实现农村社会养老保险的目的。3. 4改革农村相关体制，拓展农村社会养老保险保险资 金来源完善农村土地流转制度，保障农村养老保险资金来源。随着我 国老龄化社会的到来和土地制度的改革，农村传统的养老模式已被弱 化，为此，我国农村社会养老保险法律制度的构建与创新，不能脱离于我国农村的土地制度，应该是建立在以土地流转为主要内容