宿迁市新农村集中居住点建设的研究

1、宿迁市新农村集中居住点建设的研究宿迁市财政局 章其波（二OO九年四月）今年以来，按照省财政厅和市领导的工作部署和要求，我局组织专题调研组先后对三县两区的新农村集中居住点建设情况进行了调研。现形成如下报告：一、新农村集中居住点建设的背景和意义（一）历史背景党的十六届五中全会提出了建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的目标任务；党的十七大指出：“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重”；十七届三中全会要求：“到2020年，城乡基本公共服务均等化明显推进，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强”; 2006

2、年，江苏省委明确将新农村建设作为我省“十一五”规划的重点建设任务。根据省委省政府的统一部署，宿迁市从2006年开始实施新农村集中居住点与康居示范村创建工作，计划利用3-5年的示范创建、用10-20年的时间，将全市农村目前分散居住的自然村庄，逐步迁并成具有一定规模、功能基本齐备的新农村集中居住点。2006年，全市初步完成了2566个农村集中居住点的平面布局规划，年底完成了104个康居示范村的规划编制并启动建设。经过两年的努力，到2008年底，全市启动建设100个康居示范村、农村集中居住点66个,已新建农民住宅16781户，涌现出一批质量品位较高、村庄特色明显、基础配套较好、环境整洁优美的康居示范

3、村典型。（二）集中居住点建设的必要性和重要意义改革开放以来，随着工业化和城市化进程的不断加快，我国的农村正经历着一场巨大的变革。一是随着城市化和小城镇建设的推进，农村劳动力大量向城镇转移，农村人口结构变化很大，有的地方“空心村”、“空心户”已成常态；二是随着规模农业、高效农业的推进，农村土地正加速向农村合作经济组织、种田大户、农业园区流转，部分农民由种地者变成打工者，农民收入由种田收入为主转为以土地出租收入和工资性收入为主；三是随着农业机械化的提高和普及，农民的生产方式正发生着重大变革，逐步向机械化过渡，农业作业半径成倍增加。农村人口、土地和作业的“三集中”，为新农村集中居住点建设提供了充分的

4、条件。四是长期以来农民居住分散,导致农村宅基地等非建设用地面积过大，路网、水网等公共基础设施缺乏统一规划，占地、投入较多，农村环境污染较为严重，村内公共设施严重不配套等，虽然各级财政投入了大量资金，但效益难以体现，与社会主义新农村期望值相比仍有较大差距。实行新农村集中居住点的规划建设，不仅有助于政府集中力量对农民集中居住点公共基础设施和公益性服务设施的投入，使广大农民能够享受到更多的公共产品和公共服务，提高农民的物质文化生活水平，而且必将进一步引起农村生产关系、生产方式、生活方式的变革，对农村民主政治建设产生积极而深远的影响。同时，通过对农民原来的宅基地、道路、河塘等非建设用地的规划、复垦和开

5、发整理，实行城乡建设用地增减挂钩，可以有效缓解工业化、城市化进程中用地指标制约，从而大大加速我市的工业化、城市化、农业现代化和农村管理民主化的进程，是科学发展的要求，是影响民生的系统工程、战略工程。二、目前新农村集中居住点建设中存在的突出矛盾和问题总结两年来的实践，我们既要充分肯定取得的成绩，更要深入查找存在的问题和困难，认真加以分析，尽可能少走弯路，加速推进。通过调研，我们认为新农村集中居住点建设主要存在以下突出问题和困难：1、规划规模偏小且年年修改。全市现有104个乡镇（街道），1438个行政村（居），12028个自然村庄（村民小组），约102万农户。2006年通过规划整合，修编了2566

6、个集中居住点平面布局规划，平均每个行政村建设个集中居住点，但部分行政村规划的集中居住点达3个以上，平均每个居住点规模不到400户。经过2007年、2008年两年的建设和摸索，各县区按照“集中集中再集中”的要求，对原有的规划进行了调整，不断提高单个居住点的规模。如沭阳县2007年规划集中居住点659个，2008年调整为391个，平均每个点接近1000户；泗阳县2007年规划集中居住点433个，2008年调整为345个，平均每个点达到500户。2008年底，全市共批准保留1672个集中居住点，平均每个居住点610户。当前我国农村正在发生巨大变革，要求农村集中居住点的规划应该着眼于长远、着眼于未来。

7、规划的每一次修改，都要推翻原来的规划布局，形成投资损失和浪费。新农村集中居住点建设，一定要按照“集中集中再集中”的原则，着眼长远，严格测算规划期末单点规模，发挥规模效应。只有这样，才能适应未来农村人口流动的需要，有利于农村基础设施的集中投入，有利于农村公共服务配套设施的合理布局，有利于污染的集中治理和环境保护，有利于农村三产服务业的集聚、有利于农村民主管理的推进。2、认识不到位,行动落实难。受规划、土地、资金等多种因素的制约，许多基层同志认为，农村集中居住点建设是上级政府、领导要求做的事情，普遍存在畏难情绪。有的认为要花10年、20年甚至更长时间才能完成的事，不可能一蹴而就，普遍存在认识不到位

8、问题。特别是在目前上下政策不配套、部门衔接不到位、省市集中居住点专项资金不多、县乡财力有限、乡村债务沉重、村集体经济薄弱的情况下，新农村集中居住点建设的底气、信心严重不足，推进难度非常大。大部分地方仍是以行政命令的方式或行政命令加适当配套点资金方式下达村集中居住点建设任务，乡镇只能压着村硬着头皮进行集中居住点建设。据调查，2007年市里下达每个乡镇必须建成一个康居示范村建设任务后，大多是镇村掏钱，向村里租几十亩土地，然后找几家有能力的大户自建几间房子，或是找个老板先开发几幢房子，再想办法（筹钱）修一条路，算是完成当年的创建任务。3、财政支农资金分散且导向出现偏差。近年来，各级财政不断加大对“三

9、农”的投入，据初步统计，几年来宿迁市每年的“三农”投入都在10亿元以上，2008年各级财政对我市农村的各项投入达到20亿元，其中，省及以上对我市农村基础设施投入近50项总额约11亿元，投入较多的有：农村公路建设、农村饮水安全、地方水利基建、农村河道疏竣整治、农桥建设、整村推进、一事一议财政奖补、农村环境整治、农业综合开发等。目前，我们在实施农村集中居住点建设，要求分散居住的农民尽可能尽早迁入集中居住点，但每年还在花费大量的财政资金用于分散居住村庄的改水、改厕、修路、建沼汽池、通有线电视、河塘清淤等。财政三农投向过于分散，形成农村基础设施投入很多，但集中居住点建设却无钱可用。随着各级政府继续加大

10、对“三农”的投入，有可能形成了投入越多、损失浪费越大的局面。4、土地调整难且征地拆迁补偿难落实。一是土地调整难。由于土地利用总体规划与农民集中居住点规划不衔接，导致集中居住点建设面临着无“地”下手的尴尬境地。有的集中居住点因违法用地导致停建，少数有集体土地的村采取与农户置换的方式进行调整，而大多数村由于没有预留集体土地，只能从农民手中租用土地，只要个别群众不同意，土地调整就无法进行。二是土地和拆迁补偿难以落实。目前各县区虽然对农民进入集中居住点给予一定的补偿或优惠政策，如沭阳县给予拆除旧房的贷款贴息政策，但对农民腾退的建设用地都没有统一的补偿政策，也没有制定规范的进城农民房屋拆迁激励引导政策。

11、农民拆旧房建新房缺少政策或资金引导，很大程度上影响了农民进入集中居住点建设。5、配套设施不到位，大多集中居住点难以形成吸引力。受资金、规划、政策等方面的限制，目前已建的居住点大多存在基础设施，特别是供电、污水处理、秸杆制气、垃圾处理等方面不配套问题。供电方面，由于集中居住点建设大多采用统建或自建与统建结合方式，而不是由群众一家一户自建，供电部门要求按小区开发建设缴纳增容费，而不是按农村电网改造缴费，使本来就捉襟见肘的资金难以满足需要，许多在建的集中居住点都没有供电（如罗圩乡联伍村）或采取建设时的临时供电方式（如耿车镇五星村）；污水处理方面，部分集中居住点没有建设污水管网和处理设施，甚至某一已建

12、成且有较大影响的集中居住点尚未配套雨、污水管网；秸杆制气和垃圾处理方面，绝大多数集中居住点都没有配套建设或没有建成秸秆制气；垃圾处理更没有形成“村收集、镇转运、县处理”的垃圾收集和处理方式。集中居住点基础设施配套不到位，群众意见很大，难以形成洼地效应。6、规划建设管理不到位，建设品位低。在集中居住点建设过程中，虽然有了平面布局规划，但一方面大多集中居住点没有进行施工图设计和审查，导致规划设计深度不够，有的房子、道路建起来了，但住户无厕所，雨污水管网未配套建设，各种管线也未一次性投入到位；有的道路两侧的排污管网像城市一样沿路两侧双向排列，损失浪费；有的楼房层高达5米，沿用原来农村房屋建设标准；有

13、的集中居住点采取沿路剥皮式建设等等。另一方面，集中居住点建设过程中，由于缺乏有效的监管，规划设计常常得不到有效执行。工程建设无监理，材料进场未检测、工程建设管理部门未全程参与、工程竣工未验收，随意变更规划设计较为普遍，工程质量得不到保证，造价难以控制，80-90%的工程未办理“一书两证”，结果使居住点的建设质量大打折扣，严重损害了广大农民的切身利益。三、新农村集中居住点建设的指导思想、主要原则和建设目标（一）指导思想以科学发展观为指导，以完善公共基础设施和服务设施、改善农村居住环境、集约节约利用土地和村民主自治管理为目的，以工业化的手段发展农村，以城市化、规模农业高效农业发展和建设用地开发整理

14、等为主要抓手，强化规划引导、政策引导和政府行政推动，着力构建政府主导、农民主体的新农村集中居住点建设机制创新，有序推进村庄集聚，计划通过8-10年的建设，到规划期未（2017年，与我市全面建设小康社会进程一致）把我市散而小的传统村落改建成为宜居、文明、和谐的新农村。（二）主要原则1、规划第一的原则。新农村集中居住点建设是一项长期的、巨大的系统工程，必须树立“规划先行、规划第一”的指导思想，坚决杜绝想怎么建就怎么建、想到哪建就到哪建的“摸着石头过河”的瞎“折腾”错误做法。由规划部门牵头，相关部门配合，在科学做好中心城市和县城、省市重点中心镇规划的前提下，按照新农村集中居住点规划的指导思想和建设目

15、标，区分不同类型村庄的特点，统一规划、一次性规划(规划期至少考虑十年以上)，从而构建以市区中心城市和县城为中心、以省市重点中心镇为纽带、以农民集中居住点为依托的城乡规划建设格局。2、基础先行的原则。集中居住点的公共基础设施和公共服务设施要与农民住房一并同时进行,配套到位，彻底解决入住农民的道路、水电、卫生、教育、医疗、活动场所等问题，必将对推进集中居住产生积极的促进和推动作用。3、环保优先的原则。随着化肥、农药用量的不断加大，农业面源污染问题日益严重；随着农民的集中居住，集中污染问题越来越引起关注；加之乡村招商引资企业大多是能耗高、污染重、工艺落后、治污能力差的企业、产业，农村生产污染和生活污

16、染的问题已到了非常严重的地步。集中居住点的建设，必须把环境保护建设放在突出位置，切实解决集中居住点的污水处理和垃圾处理问题，将乡村的有污染的项目集中到县区或重点中心镇集中区建设。4、整合资金资源、多方筹集原则。新农村集中居住点建设是一项投资巨大的战略工程，仅仅依靠政府、农民或市场的任何一方都无法完成任务，必须整合各方面的资金、资源，充分发挥政府、农民和市场的作用。作为政府和部门，在充分尊重农民的主体地位和意愿的基础上，要承担起新农村建设的主要任务，不但要加强对农村集中居住点建设工作的规划、领导和引导，更要制定减免、奖励、扶持等政策，整合各级财政资金，加大对集中居住点公共基础设施和公共服务设施的

17、投入，降低农民投入成本，同时，要明确部门职责，形成有技术出技术、有政策出政策、有钱出钱、能减免尽可能减免的部门配合、上下联动、互动促进的运行机制。作为受益主体农民，是建设的主体，是产权的所有者，更要弄清农村集中居住点“谁要建、为谁建、谁来建”的关系问题，积极投身建设、参予建设、参与管理。要充分发挥市场作用，对市场可以解决的事情，尽可能通过吸引社会资本、民间资本参与新农村开发建设。5、集中建设、规范管理。农村集中居住点的建设必须坚持统一规划设计、统一建设管理、统一验收交付，只有坚持“三集中”，并建立管理部门和施工企业对建设质量终身追究制度和群众全程参与制度，才能有效避免目前集中居住点建设管理中存

18、在的问题，减少工程投资，保证建设效果和质量。（三）建设目标居住房屋安全舒适。围绕居住房屋建设，严把设计、建筑、验收环节，确保农民能够住上安全、经济、舒适、宽敞、整洁、明亮的楼房或别墅。基础设施配套齐全。围绕村庄基础设施建设，高起点、高规格、高质量地搞好居住点的公共基础设施配套。社区服务功能完整。围绕社区服务场所建设，搞好社区村部、综合服务中心、民主公示栏、三产文化等社区公共服务机构和场所建设，提高农民的民主政治参与、社区组织管理、文化体育活动的积极性，搞好社区的精神文明和道德建设。村容环境整洁优美。合理规划集中居住点与高效设施农业、种养殖业的配置，围绕村庄内、外部环境建设，搞好道路、河塘水系沟

19、通、卫生保洁、广场公园、停车场、学校、幼儿园、临街店面等村容村貌的环境建设工作，给入住农民创造一个良好的生产环境、外部公共环境和休闲活动场所。四、新农村集中居住点的规模选择对全市来讲，怎样才能做到新农村集中居住点建设规划超前、集约节约？首要的问题是要根据我市的实际情况和发展趋势，科学测算，规划、设计出全市集中居住点的最佳规模、选址和建设方式。（一）集中居住点规划应考虑的主要因素做好集中居住点的规划，关键要站在全市经济和社会发展的全局，将城市和农村的经济社会发展作为统一整体筹划，通盘考虑，统筹城乡发展。既要发挥城市对农村的辐射和工业对农业的带动作用，又要发挥农村对城市、农业对工业的促进作用，实现

20、城乡良性互动，统筹发展。具体在集中居住点规划方面，主要应考虑如下因素：1、优先促进农民进城，合理确定规划期未农村人口。城市化是工业化的必然趋势，是农业现代化的重要支撑和归宿，是经济社会发展的普遍规律。宿迁目前城市化水平还不高，处于城市化加速期。解决农民问题首先是减少农民，只有让更多农民从土地上解放出来，在城镇中获得稳定的职业和收入，才能实现农业规模经营和集约经营，才能实现城乡统筹发展。因此，农民集中居住点规划必须放在鼓励和引导农村劳动力有序向城镇转移这一大背景下来统筹考虑，合理确定规划期未农村人口来进行集中居住点规划。2、农业生产的新形势。江苏省委提出，2012年全省农业适度规模经营面积占耕地

21、面积的比重要达到50%，2020年基本实现农业适度规模经营。力争到“十一五”末全省基本形成农林牧渔业机械化全面发展的新格局，到2020年在全国率先进入农机化发展的高级阶段。随着我市土地流转的加快和高效、规模农业的推进，正常农村留守人员将以老龄人员、妇女在高效农业园区内打工为主，如泗阳县三庄乡邵道村，通过土地流转，有75%的村民在村庄附近的高效农业园区打工；同时，随着农业机械化的大力推广，农民耕种将逐步从手工耕种向机械化作业转变。高效设施农业、农业规模经营和农业机械化的推广普及，使得农业作业范围和作业半径大大增加，农民集中居住点的范围可以大幅增大。3、投资效益。从投资的效益来考虑，集中居住点在一

22、定范围内，规模越大，投入产出效益越高；规模越小，效益越低。从农村集中居住点的人口规模来看，不可能无限扩大，但如果规模太小，投资管理成本太高，三产服务业不可能有效形成，投入产出率将太大降低，因而集中居住点建设必须考虑一定的规模效应。4、村民习俗。尤其是农村家族对集中居住点的整合有一定的影响。但随着工业化、城市化和农业现代化的不断推进，民主进程的不断加快，尤其像宿迁这样的平原地区，村民习俗逐步趋同，对集中居住点的整合影响将越来越小。5、因地制宜，注重特色。宿迁作为平原地区，总体上各地村庄的地形村貌、区位条件、经济发展、生活习俗、文化特色相差不大，但也有部分村庄具有独特的自然特色、历史文化底蕴和旅游

23、资源，也有乡村型村庄与城郊型村庄的区别。对绝大多数乡村型村庄，应进行农村集中居住点建设；对具有一定特色的村庄，如宿城区龙河镇双蔡村、宿豫区张圩苗圃村等，应予以保留，完善基础设施配套和环境综合整治，提高村庄的形象、品位和特色；对城郊型村庄，应结合城市的发展规划来布局和建设。6、乡镇的规划布局。全市现有104个乡镇（街道），总体上各镇区人口不多、经济发展水平还不高，对农村的带动作用不太。特别是在我市各级财政都不宽裕的情况下，在中心城市、县城亟需大发展的背景下，难以拿出更多的财力对所有乡镇进行扶持发展。借鉴苏南部分发达地区乡镇发展的经验，我们认为，我市各级政府和财政应将有限的人力、物力、财力重点投向

24、规划的省、市重点中心镇，通过几年的重点发展，使重点中心镇成为县城以下对区域农村发展有一定幅射和带动的乡镇。对一般乡镇，基本上不予投入或少投入，重点完善其公共基础设施和服务设施，使其逐步向集中居住点转变。（二）集中居住点的规模测算1、按照土地面积和耕作半径测算。随着土地流转的加剧、农业机械化的普及和高效农业的推进,农民的作业半径将大大增加。宿迁市现有陆地面积(扣除城镇面积)约1020万亩，若按每个居住点作业半径（含集中居住点半径，下同）4公里测算(面积7.54万亩/点),全市约需建设农民集中居住点135个; 若按每个居住点作业半径3公里测算(面积4.241万亩/点),全市约需建设农民集中居住点2

25、40个；若按每个居住点作业半径2公里测算(面积1.885万亩/点),全市约需建设农民集中居住点541个；若按每个居住点作业半径1.5公里测算(面积1.0603万亩/点),全市约需建设农民集中居住点962个；若按每个居住点作业半径1公里测算(耕地面积4712万亩/点),全市约需建设农民集中居住点2164个。长期规划的农民作业半径至少应达到2公里，全市农村集中居住点的建设数量宜在540个左右为宜。2、按农村人口和居住点人口测算。2007年宿迁全市农村人口317万人。按照市委市政府关于加快推进城市化进程的意见,力争在2017年达到全面建设小康社会的目标,届时城市化率要超过55%。根据人口增长率、土地

26、流转和产业集中的趋势预测，规划期未2017年全市约有农村人口230万人，66万户(3.5人/户)。若按每个居住点1000户规模测算，则规划期未全市约需建居住点660个；若按1500户测算，则全市约需建居住点438个。若按全市建设540个集中居住点测算，则每个居住点约1220户4240人；如按照全市建设500个集中居住点，则每个居住点约有1320户约4620人。按照居住点基础设施、公共配套和三产服务业发展要求来看，每个居住点的人口规模应不低于4000人。建议全市农村集中居住点的建设数量宜在500个左右。3、按照现有的行政村规模来测算。如按现有的每个行政村建设一个集中居住点，全市现有1438个行政

27、村（居），至规划期未平均每个行政村只有459户约1600人。经测算，每个行政村的公共基础设施和公共服务投入1246万元，全市累计共需投入179亿元，超过500个左右集中居住点的投入约65亿元（具体投入测算见集中居住点投入测算）。综上，不论是按照耕作半径测算，还是按照农业人口测算，还是考虑投资和投资效益，到规划期末2017年，我市农村集中居住点的建设数量都应控制在500个点左右,每个行政村最多不能超过一个集中居住点。（三）建设地址选择一是要遵循规划的层级性。在严格遵照即将完成的宿迁市城镇发展总体规划的总体要求确定乡镇发展规划的基础上，确定新农村集中居住点的规划，总体上建议应将省市重点中心镇外的乡

28、镇逐步发展成为农民集中居住点。二是要结合产业布局、行业规划进行集中居住点布点。宿迁是粮食主产区，对国家来说，粮食是基础，必须保证一定的产量；目前我们正在全力推进高效设施农业，相对于粮食生产而言，高效设施农业发展有一定的限度，必须控制在一定的范围内，因而，必须合理确定粮食生产与高效设施农业的规模，必须相对确定高效设施农业的范围，编制我市农业产业化发展规划。同时，相对于水稻、小麦等传统种植业来讲，高效设施农业需要更多的劳动力，集中居住点的建设一定程度上要考虑到生产的便捷，每一个集中居住点的布局尽可能按集中居住点、高效设施农业、粮食生产这样向外扩展的顺序来考虑。同时，要结合正在修编的土地利用总体规划

29、、农村公路建设规划等行业、产业发展规划，按照生产便利、生活方便、节约投资的原则，适当考虑农民的意愿，对新农村集中居住点进行规划选址，做到规划一盘棋。三是要体现节约土地、集约生产、保护环境和历史文化的要求。区分不同的自然环境、生产类型、产业特点，规划出各具特色、适宜人居、方便生产生活的集中居住点。五、与新农村集中居住点建设有关的投资测算和资金筹集分析（一）投资测算农民集中居住点建设，资金筹集是重点，也是难点。根据投入性质不同，集中居住点投入主要分为由各级政府投入为主的村内公共基础设施和公共服务设施投入，以群众自筹为主的建房投入以及主要以村民和市场投入为主的村民生产生活所需的经营性服务设施投入三个

30、方面。同时，为鼓励农民尽快进入集中居住点和农民进城，政府必须对农民进入集中居住点建设和农民进城给予适当的补助引导。这里重点对政府投资进行分析。1、公共基础设施和公共服务设施投入测算分析(1)按照全市建设500个集中居住点的规划来测算：规划期未，平均每个集中居住点入住规模约为1320户，按每户3.5人计算，每个居住点约4620人，按每户占地0.4亩（含公共基础设施公共服务设施用地），居住点占地面积为528亩。根据江苏省农民集中居住点规划建设纲要规定的内容,初步测算一个农民集中居住点需政府投入的公共基础设施和公共服务设施约2560万元（详见表一）,平均每户万元,累计总投入约需128亿元。(2) 如

31、按全市现有1438个行政村（居），至规划期未平均每个行政村建一个集中居住点,则每个居住点入住规模约为459户1600人，按每户占地0.4亩，居住点占地面积为183.6亩。经测算，每个行政村的公共基础设施和公共服务投入1246万元(详见表二)，全市累计共需投入179亿元，平均每户2.72万元。2、城乡建设用地增减挂钩对农民的土地补偿投入农民进入集中居住点建设，政府需要对原有的宅基地进行土地开发整理，整理后的新增土地指标大多将实行城乡建设用地挂钩，用于城市建设发展，建议对农民腾退出的土地给予适当补偿。按照平均每户腾退土地亩计算/户，扣除集中居住点0.4亩/户）、全市102万户计算，农民腾退出的土地

32、指标约81万亩，按宿迁市耕地开垦费标准每亩万元计算，共需农民腾退土地补偿费 48亿元。3、农民拆除旧房或建新房政府激励投入 为鼓励农民尽快拆除旧房、建设新房进入集中居住点，政府有必要对进入集中居住点的农民给予一定的激励投入。初步想法是采取政府担保公司担保贷款财政贴息政策。如按每户给予贷款额4万元、政府给予5年期的贷款贴息，第一年按100%贴息，以后每年递减20%贴息，全市规划期未共66万户进行测算，共需贷款贴息47亿元（按年利率6%测算）。4、鼓励农民进城的政策引导投入对农民集中居住点大规模投入、改善农民的生产生活条件，一定程度上将影响部分农民进城的积极性。为激励农民进城，除要对进城农民的土地

33、和房屋拆迁给予补偿外，还需要政府给予一定进城政策引导投入。初步想法是，对进城农民的征地补偿和房屋拆迁补偿，按土地换保障的方式进行，具体按征地拆迁补偿标准进行测算，逐年由政府从土地出让收益中安排，该方面所需资金不列入与农民集中居住点有关的投入。对进城农民的政策引导资金，可以按政府对集中居住点的公共基础设施和公共服务设施平均每户投入50%进行。全市分别按500个和1438个集中居住点，政府对集中居住点的公共基础设施和公共服务设施平均每户投入分别约为万元，初步测算，至规划期末进城农民约36万户（102万户-66万户），约需政府配套引导资金分别为35亿元和49亿元。上述四个方面，如不包括进城农民的征地

34、补偿和房屋拆迁补偿，共需各级政府投资258亿元（500个居住点）或323亿元（1438个居住点）左右。若按10年建设期限平摊，则全市平均每年约需农民集中居住点投入亿元左右。（二）资金来源测算分析新农村集中居住点建设，投资巨大，如何保障资金来源，除分批推进、分批投入外，必须整合现有的资金、资源，发挥各级政府各主管部门的积极性和主动性，减少各项政府收费，同时要用好用足用活现有政策，按国家确定的三农投入政策进行多方筹资。1、整合现有的政策资金。据初步统计，仅2008年，宿迁市从省级以上获得的农村各项基础设施建设方面的财政投入项目近50项，资金总额达11亿元（具体见表三）。若加上市县两级财政的配套投入

35、，每年投入的农村基础设施资金总量约在15亿元左右，至规划期未可筹集135亿元。这些资金涉及农村基础设施建设的方方面面，投入分散，重点不突出，未能很好地与新农村集中居住点建设进行整合，有的形成重复投资，有的形成不必要的投资，有的在投资几年以后形成浪费等等，投资效益难以显现。如农村饮水安全保障资金，如果以后专项用于集中居住点的自来水建设，既可以避免现在的分散建设与集中居住点建设的重复投资，又可以大大减少管网建设投资。再如农村公路建设，目前的建设对分散居住的农民是适应的，但如果按集中居住点的规划进行建设，可以大大减少农村公路建设的投资，避免不必要的浪费。再如2008年下半年国家扩大内需我市获得灌区改

36、造资金亿元，但这部分资金使用效益如何，我们认为值得商榷。除少部分沙土地须进行灌区改造建设外，如果把其余灌区改造资金用于河道疏竣，保证主要河道的水系沟通和集中居住点的水系沟通，同时配套排灌站建设，可能会发挥更大的资金效益。因此，一方面需要地方各级政府部门在上报项目时与新农村集中居住点建设衔接，重点投向规划或在建的农村集中居住点，另一方面，需要上级部门进行整合，将资金重点用于新农村集中居住点建设。同时，为保证新农村集中居住点的顺利实施，建议上级出台政策，在新农村实事项目完成后，将其资金延长安排专项用于农村集中居住点建设。2、积极争取上级的新农村建设投入。近年来，国家、省不断加大对农村的投入，中央和

37、省提出“三个大幅度”，即大幅度增加对农业基础设施建设、发展现代农业的投入，大幅度增加对农村基础设施和社会事业的投入，大幅度增加对苏北经济薄弱地区农村公益性建设项目的投入，并提出要提高预算内固定资产投资用于农业农村的比重。其中：江苏省2008年“三农”投入377.5亿元，比2007年增长60%，2009年预算安排427亿元。国家、省对农村的基础设施投入正在不断加大，农民集中居住点建设的投入可能在近期大幅增加。如按规划期内我市平均每年从国家、省争取的新增农村集中居住点投入4亿元测算，至规划期未，共可获得上级补助36亿元。3、按现行政策从土地出让收入中提足用于新农村建设资金。（1）土地出让收入重点用

38、于“三农”。至规划期未，我市农民腾退出的土地指标约81万亩，假如其中的60%用于城市建设，按国家规定的土地出让平均纯收益计算（市本级和宿城区35元/平方米，其他县区25元/平方米，统一按25元/平方米测算），至规划期末我市共可获得土地出让纯收益81亿元，假如其中的60%用于新农村集中居住点建设，约可筹资49亿元。（2）耕地占用税税率提高后新增收入全部用于农业。按上述的81万亩土地的60%测算耕地占用税收入，税率每平方米新增24元，至规划期全市可从收取新增耕地占用税中筹集78亿元。（3）城市维护建设税新增部分主要用于乡村建设规划、农村基础设施建设和维护。全市每年新增城市维护建设税5000余万元，

39、至规划期未共可筹集5亿元。以上三个方面，至规划期末约可筹集新农村建设资金300亿元左右。但由于城乡挂钩土地指标大多用于开发区建设,而不是用于房地产开发,实际上政府难以从土地出让收入中提足用于新农村建设资金。由于开发区的建设，一定程度上形成了地方新增财力，按上级要求，地方新增财力要主要用于三农，宿迁市近年来平均每年新增财力约16亿元以上，如按40%用于新农村集中居住点建设，到规划期未可从地方财政新增财力中筹集不低于从土地出让收入中提取的收入。4、适当调剂土地开发整理资金用于新农村建设。在新农村建设过程中，拆旧房建新房与土地开发整理有一定的时间差，建设上级政府出台政策，可调剂部分土地开发、整理资金

40、用于新农村集中居住点建设。（1）新增建设用地有偿使用费。该收入专项用于土地开发整理，按全市81万亩土地的60%测算新增建设用地、全市统一按16元/平方米测算，至规划期末全市可筹集52亿元。（2）农业土地开发支出。该收入专项用于土地整理复垦、耕地质量保护、农田水利建设和改善农业生产条件的土地开发四个方面，按全市81万亩土地的60%测算出让土地、全市统一按25元/平方米标准和15%的比例测算，至规划期末全市可筹集12亿元。5、补助被征地农民社会保障资金，专项用于土地换保障农民的支出。按全市81万亩土地的60%测算土地征用，按市县区平均每亩8000元计算，至规划期末全市可筹集39亿元。6、建立各级政

41、府部门参与新农村集中居住点建设的投入机制。一方面各级政府各相关部门要想农民所想，做好新农村建设的各项税费减免，做到新农村建设无税费、开发低利润，减少新农村集中居住点的投入。另一方面，各相关主管部门要参与新农村集中居住点建设，做到有钱出钱、有力出力、有技术出技术的参与机制。7、运用市场机制适当解决新农村建设部分资金。如集中居住点的绿化可采取“谁投入谁管理谁得益”承包给农民，减少绿化投入；村集体可通过部分商业网点开发出租增加收入；居住点的幼儿园建设可采取市场化方式进行，等等。另外，要鼓励社会资本参与新农村建设，发动社会捐资新农村建设等。8、加强规划、建设和资金监管，提高投资效益。七、新农村集中居住

42、点建设的配套措施1、强化宣传教育，保障建设的有效推进。各级党委政府要大力宣传新农村集中居住点建设的重要性和必要性，在全社会形成一种浓烈的氛围；要围绕“谁要建、为谁建、如何建”的问题，在乡村进行广泛的讨论和宣传；要让各级各参与部门和广大农民群众对新农村集中居住点建设看得清，算得懂，摸得着，有信心，从而保障建设的顺利实施。2、强化集中居住点的组织领导，保障规划实施。目前，市县区的集中居住点建设领导小组办公室一般设在当地的农工部门，由建设、规划、农林、国土、教育、环保等部门参与组成。但总的看来，“新农办”现在是既无权又无责，机构设置重形式轻内容，没有形成一种常态的工作衔接机制，各部门相互之间的通气、

43、衔接、配套不够，尚未形成工作合力。特别是乡镇机构改革以后，建设和规划部门原来在乡镇的基层机构被合并为“城管和卫生服务中心”， 集中居住点建设无执法队伍，导致了居住点的规划建设在乡村得不到有效贯彻执行。集中居住点建设是一项庞大的系统工程，如何形成一支有职能、有责任的工作队伍和监督队伍，是这项工程得以顺利进行的首要保证。一是各县区应该从县级相关职能部门抽调精干的业务人员，组成一个紧密型、常态的工作班子，明确各组成部门的工作职责，形成一套科学、完整、高效的工作流程，辅之以问责机制和考核体系。凡是居住点建设涉及到的政府职能部门都要参加到班子里来，强化居住点的规划、建设和监管。二是各居住点应该充分发挥业

44、主参予监督的积极性。如泗阳县邵道居住点，把村里的村干部、老党员、业主代表集中起来，组成一个监督小组，对建筑商的规划执行、工程质量实行不间断的群众监督，切实保障了农民自身的利益，居住点环境规划、房屋建设质量都得到了很大的提高。三是要严格按照建筑工程要求，聘请有资质的专业监理队伍，并实行售房时监理签字保证施工符合图纸并质量达标的审核意见书。3、做好规划衔接，出台两项政策。一是要利用好宿迁市土地利用总体规划修编和城市总体规划修编的机会，做好新农村集中居住点建设规划的衔接，确保新农村集中居住点建设有地可用。二是尽快建立和完善宿迁市高效农业产业规划、小城镇建设规划、农业机械化发展规划、农村道路交通规划、

45、农村水系沟通规划等专业规划，将农民集中居住点规划与之有机结合，确定长期发展目标。三要出台土地置换政策。主要包括两个方面，一方面是要出台集中居住点建设土地在村民与村民之间、村组与村组之间调换政策，确保集中居住点建设所需土地及时调整到位；另一方面，集中居住点建设存在一个先建后拆的时间差问题，国土部门要出台先建后拆、先拆后整理的政策，允许在规划范围内集中居住点先行建设，在一定期限内进行开发整理，保障耕地占补平衡，解决周转用地不足的问题，为推进农民集中居住点规划建设提供政策依据。4、办理“两证”彻底解决产权合法化。目前大多数入住居住点的农民房屋都没有办理土地使用权证和房产证。随着城市化的进程加快，部分

46、进入集中居住点的农民要进城，需要对房屋进行合法转让，“两证”的缺失，意味着农民所建房屋只能用于自己居住，而不能用于转让和出售。因此，规划、国土、建设等政府相关职能部门在新农村集中居住点建设过程中要积极参予、及时服务、严格把关，制定出切合实际的办理“两证”灵活政策；新农办要指派专人，深入各镇村集中居住点，配合上门为农民免费办理“两证”。5、加大资金筹集、整合力度。（1）加大财政支农基础设施投资整合进度。一方面各有关部门要围绕各级各项财政支农基础设施投资，在项目编报时集中向与新农村居住点或配套的基础设施倾斜；另一方面，各级政府在推进集中居住点的进程中，要尽可能停止对那些不切实际的、投向分散居住户投入，在条件尚不成熟时可暂停部分农村基础设施、公共服务设施的投入，为集中居住点建设节约宝贵的财政资金，提高财政资金使用效益，加速新农村集中居建设进程。（2）加大土地出让金管理力度。新农村集中居住点建设，很大一部分资金来源于土地出让收入。如果不能保障土地出让收入，将大大影响集中居住点的进程。目前，各县尚未完善土地出让价格制度，土地出让收益难以保证，相关费用无法提取。因此，必须加大土地出让管理力度，在土地出让前进行认真测算，确保土地出让收益不低